辐射年度版正确秘籍:论党的监督问题？-中国选举与治理网

    深化党的监督问题的研究，其目的要求是：第一，揭示中国共产党监督的客观进程及其发展规律。具体由三方面的内容构成：一是政党监督的一般规律（共同属性），二是工人阶级政党、中国共产党监督的特殊规律（阶级属性），三是中国共产党监督在历史发展不同阶段上的具体规律（实现形式）。第二，揭示中国共产党监督要素的科学组合并有效运转的规律。这也包括三方面的内容：一是组织因素，二是人的因素，三是制度或运行机制因素。上述第一方面所要研究的是，中国共产党监督的发生、发展的历史必然性、必要性、基本内容及其实质等问题，所要回答的是党的监督机制“是什么”、“为什么”及其在不同社会历史条件下的具体实现形式等带有规律性的问题。第二个方面所要研究的是，在一定的政治、经济、文化历史条件下，如何激活党的监督各要素，即解决“量”的问题；如何把各监督力量的作用方向拢在一起，整合成一种互相协调、各有侧重、优势互补的健康有效的监督力量，即解决“向”的问题；如何综合运用政治学、管理学、法学以及预测学、决策学、心理学、行为学等学科的理论与方法，建立起一套科学合理、行之有效的具体制度或曰运行机制，即解决“法”的问题。上述“量”、“向”、“法”三方面内容的有机统一，所要回答的即是如何实现中国共产党监督的基本实践问题。

    基于上述问题的思考，我们认为深化党的监督问题的研究，应加强以下三方面的工作，以此进一步从规律层面认识和把握党的监督问题。

    1.总结、研究原苏东国家工人阶级执政党监督的历史经验。这是深化党的监督问题的研究的同类型、世界性的历史基础，其历史经验对于我党来说具有直接的启示意义。

    纵观苏共执政史，其政党监督机制经历了列宁时期的最初有益探索、到斯大林时期实行集权式的党内监督，再到戈尔巴乔夫对党的监督模式进行根本变革的三个历史发展阶段，可分为两种不同类型。

    在苏共执政初期，列宁比较重视将马克思恩格斯关于工人阶级政党监督的基本思想应用到俄共监督实践之中。但对战争年代发展起来的苏共来说，由于党的执政和党组织领导体制不适当的集中却发生了官僚主义、滥用职权等问题。对此，列宁从政党监督机制上作出了理性思考，主张实行群众监督制、民主集中制，要求结束“极端集中制”、“战斗命令制”、“委任制”和“以党代政”。斯大林成为苏共领导人后，在苏共监督方面也曾提出了一些正确的意见。如：主张发扬党内民主，批评不经选举而使用行政手段增补党的权力机关成员的作法，提出要依靠自下而上的党内外民主监督以消除官僚主义等。可不久斯大林就在事实上改变了包括列宁提出并极力推行的在党内成立与党的中央委员会平行的中央监察委员会等正确思路，逐步建立、发展起了一整套权力高度集中的政党运行机制，致使党内民主窒息，党内特权盛行，官僚主义扩散，党群关系紧张。党内专施监督之职的机构或职能异化或形同虚设，致使党的自我净化职能严重衰退，党内腐败现象滋生蔓延。尔后，赫鲁晓夫上台伊始，针对苏共监督机制存在的严重弊端，先后实行了一系列的改革。但其结果则是以反对斯大林的个人迷信和个人专断为起点，经由一系列的“思想批判”、“体制改革”，最终却由于自己的权力缺少监督制约而趋向集权专断，导致党内政治生活极不正常，结果又回到了个人迷信和个人专断的起点上。戈尔巴乔夫上台不久就提出对党的建设必须实行“革命性的变革”，旨在“清除一切把党同官僚专制制度联系起来的东西”（注：戈尔巴乔夫在1990年苏共中央二月全会上的报告。），其主要内容则集中体现在党的监督机制方面，涉及到力量要素、关系模式、运作方式等有关政党监督的全部内容。而当时的戈尔巴乔夫对此既没有成熟的理论思考，又缺乏驾驭此类实践的政治素质，其结果是随着所谓的民主化的政党监督模式的追求，党的组织进一步涣散、党内无政府主义现象进一步泛滥，党和国家的政治局势陷于失控状态。

    从历史发展的角度看，苏共作为人类历史上第一个社会主义国家的执政党，其政党监督模式基本上经历了一个从高度集权到极端民主化的发展过程。戈尔巴乔夫在改变苏共集权式的运行机制的同时，连同党的指导思想、组织原则、阶级基础、奋斗目标等基本制度也改变了。党的基本制度、党的性质一旦改变，党亡政息则不可避免。应该说，戈尔巴乔夫上台时试图以党建模式、党的监督机制的改革强化苏共监督，这对于当时苏共的管理与监督来说是一个新思路。值得思考的是，戈尔巴乔夫实行的“模式转型”、“机制转轨”，对于在旧体制下运行了几十年的苏共来说是180度的大转变，并且采取的是加速急转的形式。  其结果使党的监督由本来意义上的政党运行保障系统逐步异化为政党自身的崩溃因素。回顾苏共监督历程至少有四点经验值得认真总结。一是工人阶级执政党党内监督是党自身存在和发展的内在动力，是党自我约束、自我完善的基本途径。对此的任何忽视和不力，就等于窒息党的生命力，削弱党的战斗力。二是党内民主是党内监督的基础和前提，党内民主和党内监督要靠制度作保障，否则，好的初衷有时也难以坚持，甚至还会收到相反的结果。三是改革、发展与完善党内监督制约机制，是党依靠自身力量解决党内矛盾，维护党的先进性、纯洁性，保证党的政治领导胜利实现的基本立足点，而不是靠反对力量或外部力量冲击这个党。四是对在战争年代和在计划经济条件下形成的党的监督体制进行改革，实质上是一种监督模式的转换。尤其是在经济、政治和社会发展处于特殊时期的条件下实行这种转换，显然有一个改革发展的速度、力度与党和国家及社会的承受度的关系问题。这里的关键问题不仅仅在于批判现存体制的弊端，更在于善于利用现有体制，通过现有体制来培育、生成和托出新体制。这里的改革，实际上是通过对政党监督具体制度、运行机制的改革和改进，使之更好地与党的基本制度相适应，更好地体现政党的本质和职能，而不是去革党的基本制度的命。

    2.总结、研究中国共产党执政50年尤其是近20年来的监督历史经验。这是深化党的监督问题研究的最基本的“实事”，也是其监督机制发展完善最重要的实践上的生长点。

    中国共产党执政伊始，毛泽东等党的领导人十分重视执政党监督的问题，并在实践上创造了一系列具体形式。比如，“三反”运动是一场集中的、持续时间较长的群众性的反腐败运动。经过“三反”，有效地强化了执政党的自我约束意识，同时在整个社会上形成了一个具有强大威慑力的群众监督网络。再比如，从处理人民来信入手开展的“新三反”运动，明显地凸现出民主监督的特点，同时注重舆论监督，收到了良好的效果。这正如邓小平当时所说：“我们需要实行党的内部的监督，也需要来自人民群众和党外人士对于我们党的组织和党员的监督。无论党内的监督和党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活，发扬我们党的传统作用。”（注：《邓小平文选》第1卷，第215页。）再比如，60年代中期我们党所特别强调的干部“三同”制度、干部参加集体劳动制度；党政干部主要负责人蹲点制度等，这尽管是在阶级斗争日益扩大化的情况下提出的，但在具体内容和形式要求上，却起到了对党的领导干部监督的作用，取得过重大的成绩。同时，这一时期党的监督也有曲折和失误，甚至有基础理论上的偏差。比如，从党的监督的理论背景和工作环境上说有阶级斗争扩大化的倾向；有陷入极端民主化的做法，惩治党的腐败现象有一套做法，但对防范腐败的制度和程序则重视不够。而从体制性因素方面看，在以权力高度集中为总特征的政治体制之下，对党的监督所必需的科学机制的建立与改革完善等问题还没有形成相应的认识。这其中的教训也是相当深刻的。

    改革开放20年来，以邓小平和以江泽民为核心的两代党中央领导集体都很重视党的监督问题。如果说毛泽东时期党的监督动力机制的突出之点在于“发动群众”，那么新时期党的监督动力机制的突出之点则在于加强监督制度建设。早在1980年邓小平就说过：“对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”（注：《邓小平文选》第2卷，第332页。）党的十四大强调：“要切实加强各级党组织和纪律检查机关对党员干部的监督，加强人民群众、各民主党派和无党派人士对我们的监督，建立健全党内和党外，自上而下和自下而上相结合的监督制度。”（注：参见江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告。）党的十五大进一步指出，要坚决改变党内存在的纪律松驰和软弱涣散现象，“就要严格按党章办事，按党的制度和规定办事；就要对党员特别是领导干部严格要求，严格管理，严格监督”（注：参见江泽民在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告。）。现在，全党上下正以前所未有的认识高度，上下求索，力精图治。其成果显而易见。但就目前党风的状况看，与党的本质所规定、历史使命所要求和人民群众所期望的标准还有差距，或者说在一定程度上党还处于因不正之风和腐败现象仍在滋生蔓延而带来的种种困扰之中。

    从总结自身经验的角度分析，我们认为深化党的监督问题研究，从规律层面认识和把握党的监督机制问题，首先要解决好下列问题：（1）关于监督力量激活和动力机制问题。工人阶级执政党的监督无论从哪个角度来说，都是建立在充分发扬党内外民主，建立在相信群众、依靠群众的“基点”之上的。这是工人阶级执政党的性质和特点所要求的，也是工人阶级执政党监督的基本规律。而我们党现在的情况则是群众（包括党内和党外两个方面）监督质量不高、动力不足。这种现象往往以两种形式表现出来，一是认识不到位。比如，由于文化落后，人们对执政党身上存在的问题给予一定程度上的文化“认同”。二是出于无可奈何。对此，应从基层民主政治建设的角度来思考。毛泽东关于执政党监督的宝贵经验是发动群众，依靠群众。问题在于采取了不断搞群众运动的不适当的形式，其负面效应十分明显。但现在应当注意防止的是，把“不搞群众运动”与不发动群众，脱离群众，甚至怕群众、压群众的做法等同起来。要在实践中努力探索出一条既依靠群众、强固“基点”，又不走搞“群众运动”的新路。近年来我们党开展的“三讲”（讲学习、讲政治、讲正气）活动，就是在这方面所作的一种有益探索。

    （2  ）关于市场经济条件下党的执政权力被腐蚀所具有的新形式和特点问题。改革开放以来，我们党执政权力的内容和行使权力的环境与从前相比有着很大的不同。现实生活中我们所感到的一些不正之风和腐败现象，诸如：理想信念权力化的现象，即共产主义的理想信念淡薄、权力欲望膨胀、意识形态成了权力的工具；公共权力特权化的现象，即由社会公仆异化为社会主人，把人民赋予的权力异化为谋取小集团或个人私利的工具；公共权力商品化的现象，即搞权钱交易，非法攫取执政财富，等等。这些都是市场经济条件下某些党员干部手中的权力被腐蚀所表现出来的一些新特点。因此，针对这样的新情况、新特点，努力探索市场经济条件下党的监督的新特点及其具体规律，以此进一步建立、健全执政党监督机制，使之具有针对新问题的新职能，就成为当务之急。同时，市场经济条件下党的监督与计划经济条件下相比在人们的观念意识、社会的法制环境、监督主体意识等方面都有很大不同。在建设“民主集中式”、多元结构型的执政党监督模式中，如何通过制度建设确保党内外民主监督权利进一步有效地实现的问题，以及权力主体间的关系如何界定、如何有效地运转的问题，就需要从具体的国情、党情出发，探索符合我国实际情况的实现形式。

    （3）关于提高党的监督质量问题。就现实压力来说，  有效地遏制仍在滋生蔓延的腐败现象，进一步增强人民群众对党的信心，是党永远立于不败之地的基本要求。这里面有体制问题、管理问题，也有素质问题。就体制而言，三权分立和多党制不符合中国的情况不能照搬。但是，其中所蕴含的监督制约精神则不应简单地否定，而应创造性地运用于社会主义条件下工人阶级执政党的监督之中。就党内监督领导体制来说，早在1925年我党召开的第五次全国代表大会时就开始了对党的执行机关与党的监督机关之关系的探讨。此后党内监督检查机构与同级党委的关系几经变化调整，一直处于实践检验之中。1962年刘少奇在“七千人大会”上曾根据当时的实际情况，提出了“各级党的监察委员会，有权不经过同级党委，向上级党委和上级监察委员会，直到党的中央，直接反映情况和检举违法乱纪行为”的主张。他还严厉批评说：“有些地方的党委，对于监察委员会的工作，不是给以正确的领导和积极的支持，而是给以阻碍和限制。也有一些监察委员会，在遇到困难和障碍的时候，就放弃职责，不能为维护党的纪律而坚持斗争。这些现象都是不应该有的，都必须改变。”（注：《刘少奇选集》下卷，第414页。  ）这就表明，我们党无论是在执政前还是在执政后，都非常重视对自身的监督，尤其是党内监督领导体制的建立与发展完善问题。历史经验昭示我们，建立健全党的监督机制，必须坚持实事求是，即从党自身情况的“事实”、从党所面临的形势、任务的“事实”出发，去求在当代中国什么是党的监督，如何搞好党的监督这个“是”。实事求是的核心和目的是发展，不能搞机械主义、形而上学。究竟怎样从中国国情出发深入进行政治体制改革，使政治体制和党的监督机制与社会主义市场经济体制更相适应，并能够有效地遏制和克服腐败现象呢？应该说，这其中带有规律性的东西我们还没有真正找到，比如，关于党内监督领导体制的问题就还处于进一步的探索和完善之中。就管理而言，还需要下大力气建立起一整套严格、细密、有序的管理制度，还需要采取有效措施进一步调动各监督实体及其成员的积极性、主动性和创造性。就素质而言，首先是党政领导干部特别是各级主要领导干部的政治素质对健全党的监督机制是至关重要的。这里有两个问题，一是领导干部的民主素养问题，二是领导干部的人格力量问题。体制、管理、素质三方面问题的研究，实际上是要求从监督主体的自身行动规律方面探讨党的监督问题。

    3.研究、借鉴西方国家政党监督的历史经验。这其中所蕴涵的关于政党监督自身发展的一般规律和特点，是深化党的监督问题的研究的具有启发意义的方法思路。

    与资本主义发展相伴随，资产阶级政党为了防止因权力腐败而危及自身统治的整体利益，在实践中逐步建立起一套较完善的监督制约机制。它既有来自国家监督，如立法、行政、司法的监督；也有来自社会的监督，如公众监督、舆论监督；还有来自政党自身以及政党之间的监督等。从而形成了政党体制内与政党体制外密切结合、运转高效的正常监督制约机制。综观西方国家政党监督机制的理论与实践，其主要特点可归纳为：（1）多元性。  由于政党特别是执政党处于国家政治生活的中心，因而，政党监督既来自于政党内部、又来自于政党外部，政党既是被监督者、又是监督者，这实际上是个多元的监督体系。在这个体系中不设置、不承认任何不受约束的权力，监督制约力达及政党活动的整个时空。（2）以权制权性。  即政党监督的过程，实质上是监督主体以权力为依托，是以一种权力对另一种权力的监督。（3）法制性。  政党监督的任何方面的关系及其实施程序都通过法律制度确定下来，因而任何监督行为都是一种法治行为。这就大大增强了其行为的严肃性、稳定性和权威性。（4）相对独立性。西方国家的政党监督突出强调这一点。  新闻监督的独立地位和实施过程的自主性非常明显。（5）全面性和主动性。西方国家把防止政党权力滥用置于政党活动的整个过程之中。体现于从预防到惩治的各个环节上，而并非重在事后的揭露批判。这样的监督权的设置，大大增强了政党监督的系统性、主动性和前瞻性。

    这些特点及其内容要求是资产阶级政党在几百年的监督实践中逐步形成的。其现实作用显然是为资本主义政党政治服务的。但作为政党现象，这其中也必然蕴含着有关政党监督的一般性、共同性的东西，即具有政党监督一般规律性的东西。上述五个方面所体现的有关政党监督的一般原则和策略，就值得我们认真加以研究和学习借鉴。怎样学习借鉴呢？由于从表面形式上来看，这属于资本主义上层建筑的范畴，是与资本主义制度相联系的，因而人们顾虑较多，似乎还是个“禁区”；也由于其经验还隐藏于其具体做法之中，又是同资本主义的政治运行密切相联的，所以，要真正掌握其规律还不那么容易。学习借鉴西方国家政党监督的有益经验，关键在于既要敢于学习借鉴，又要善于学习借鉴。

    一要敢于学。这里的“敢”，其本质要求仍是实事求是。这里有两方面的任务，一方面要从长期在高度集权模式下形成的一系列有关政党监督的观念和具体做法的束缚中解放出来；另一方面要从对资产阶级的“多党制”及其相应的监督制度的迷信中解放出来。衡量的标准是要符合中国的国情、党情，与当代中国的政党政治的本质及其基本制度相配套。

    二要善于学，这里有一个至关重要的方法论问题，就是要从价值主体和价值目标相结合的角度，去区分政党监督中的制度性因素与非制度性（体制、运行机制）因素，从中国的国情、党情出发，吸收、借鉴人类创造的一切于我有益的文明成果，发展完善有中国特色的政党监督机制。一段时间里我们忌讳“权力制约”这个词，似乎这是“三权分立”、“多党制”的同义语。其实，讲权力制约，对于工人阶级执政党来说，实质就是要保障人民民主权力不被滥用，这是实现党内外民主权利、健全社会主义法制的需要，是依法治国、依“法”治党的内容要求。由于监督的对象是一种权力，所以就必须以另一种权力来监督。例如，依靠人民代表大会的权力来监督。事实上，人类共同创造的文明成果包括某些政治文明成果在内，先由资产阶级创造并不一定就为资产阶级所专用；政治管理、政党监督的理论原理、策略原则先附身于资本主义政治肌体，并不都一定只具有资本主义的社会属性。因而，对待此类问题，那种不是姓“社”就是姓“资”的思维方法是不科学的。

    工人阶级执政党监督理论发展的真谛在于将马克思主义政党监督原理同具体的监督实践相结合，着眼于新的实践和新的发展。它的每一次进步和创新，不仅包括对自身实践经验的科学总结，还应包括对资产阶级政党经验的思考，应该是在批判地继承人类一切于我有用的东西，并在实践中不断地补充、修正和发展自己的理论。周恩来说过：“资本主义国家的制度我们不能学，那是剥削阶级专政的制度，但是，西方议会的某些形式和方法还是可以学的，这能够使我们从不同方面来发现问题。换句话说，就是允许唱‘对台戏’”，当然这是社会主义的‘戏’。我们共产党人相信真理越辩越清楚。我们共产党人要有勇气面对真实，面对错误，有错误就不怕揭露，就勇于承认和改正。”（注：《周恩来选集》下卷，第208页。）这些思想，  对于我们探索党的监督的新路子，具有重要的启示意义。