城市发展与管理视野下的农民工问题

张天昱

　　中国农民工问题已经存在多年。这个问题既十分复杂，又表现出相当突出的独特性：一是中国的农民工数量庞大，二是内部出现分层，三是城乡转移速度过快，四是城市化大大滞后于工业化，五是社会结构远远落后于经济结构。解决农民工问题是一个系统工程，其中的一个重要途径，就是要采取切实有力的措施，帮助数以亿计的农民工最大限度地融入城市。也就是说，必须将这一问题纳入城市发展与管理的视野来考察和研究，纳入国家推进城市化的全过程来部署和落实。

　　农民工问题对城市发展与管理提出的挑战

　　改革开放30多年来，我国许多重大的制度变迁几乎都与农民工进城有关系。据国家统计局公布的数据，目前我国农民工总量为2.3亿人，外出农民工数量为1.5亿人。城市人口的增长和城市化率的提高，越来越体现在主要由农民工进城而形成的增长。不研究农民工与城市建设这个问题，不下决心解决农民工的城市融入问题，中国的城市化、工业化、现代化不可能实现。

　　从发达国家的经验来看，非农化、城市化和市民化本应是“三位一体”的整体。但在我国，目前三者是明显脱节的。城乡人口转移没能实现从农民到市民的职业转变（非农化）和地域转移（城市化）的同步，以农民工为主体的庞大人口在带来城市进步和繁荣的同时，也产生了较大的社会问题，对城市的发展与管理提出了新的挑战。特别是从目前的趋势看，新生代农民工的思想观念、知识背景、价值取向与父辈有较大的差异，他们对城乡差距、一城两制、身份歧视的不认同感比较强烈，维权意识、维权能力都在逐步增强。通过加强农民工与城市发展和管理关系的战略研究，对现有城市发展战略和管理制度进行改革，加快农民工的城市融合进程，对于统筹城乡发展、促进社会和谐具有重大意义，也是中国经济社会发展必须采取的重要战略选择。

　　及时妥善地解决好农民工问题，还可以有效延缓我国城市人口老龄化速度，缩小我国城市化率与工业化的巨大差距。目前我国的城市化率是48%，工业化是70%，城市化率大大低于工业化。差距的形成，主要是由于农民工尽管已经工业化了，但没有在城市长期定居下来，往返于城乡之间。据测算，我国目前1.5亿外出农民工中，16岁—30岁的占61.6%。下大力气解决好这部分人的问题，不仅可以保持社会的长治久安，而且可以为我国的现代化建设赢得时间，继续保持我国经济建设的长期竞争力。

　　城市化进程中解决农民工问题的路径选择

　　以往我国的城市化进程主要是由农民到农民工，再由农民工到市民。“两步走”的历史进程，要求我们的城市发展与管理必须进行体制创新。在具体的实践中，如何处理好农民工和其他市民的城市生活问题，是一项极为复杂的社会系统工程，需要将农民工的城市融入和现代城市管理的理论探索与实践操作结合起来，并将其置于经济现代化、城镇化、信息化、工业化等“多位一体”的宏大系统之中，以发展的眼光进行深入而系统的研究。

　　解决农民工问题既要统筹兼顾，更要量力而行。我国城市社会结构滞后于经济结构大约15年，城市建设方面的“历史欠账”很多，现行的管理与服务对城市居民尚且很不到位，服务总体水平也不高，很多问题还无暇顾及，一些基本的公共服务产品也严重不足。面对汹涌而至的“民工潮”，我们的城市发展与管理就显得更是力不从心。因此，不能脱离中国的国情条件考虑城市化问题、农民工城市融入问题，不仅要统筹考虑解决原有城市居民和从农村进城的新市民的问题，加快城市建设步伐，进一步提升城市管理与服务的水平，还要从大中小城市、从新老农民工的角度，分类、分层逐步解决，从而构建具有中国特色的城市建设、管理与服务的综合体系。

　　中小城市特别是小城镇建设对解决农民工问题具有关键作用。我国的大城市、一线城市与发达国家相比差距不大，落差大的主要是中小城市特别是小城镇，仅靠大城市解决不了数以亿计的农民工定居、就业和生活等问题。中小城市特别是小城镇仍有巨大的发展空间，理应成为我国经济发展、产业布局和城镇化扩张的重点。大力发展中小城市，放开中小城市户籍，向广大农民工敞开大门。农民工到城里打工，然后回到小城市居住和生活，既符合他们的进城愿望，也符合他们的收入水平。目前农民工还是更多地流向了大城市，只有加强政策引导和扶持，才能使农民工更加合理有序地融入城市，避免印度、拉美等国家“城市贫民窟”现象的重演。

　　农民工融入城市的制度安排

　　当前我国的社会组织很不发达，农民工大量涌入城市之后，主要靠血缘、亲缘、业缘形成生活圈和特定的生态群落。他们凭借老乡、亲戚、朋友等传统资源维持内部秩序，以特有的方式解决自身的问题。这种状态对现行的城市发展与管理带来重大挑战，迫切需要通过制度变迁来实现新的平衡。

　　一是要创新城市的管理服务体系。整合相关制度，改善管理和服务，避免农民工的“半城市化”成为一种坚固的结构性现象。在理念上，要重视人性化管理、建立引导机制、加强自主运作、强化社会共同利益。在方法上，不能把外来农民工当作对立面，搞制约式、防范式管理。在保障上，要切实维护农民工的劳动就业、收入分配、社会保障、劳动安全卫生以及住房保障等权益。 

　　二是要加强农民工的分类分层管理服务。对于在城市有投资或有稳定工作及收入，购买了住房（或有稳定的租房），依法纳税，配偶和子女在城市工作上学，在城市工作生活超过一定年限（如5年）等，应该有条件、分步骤地对其提供市民化待遇，提高其基本的生存条件，加速社会融合。对于不具备上述条件的农民工，应该按照分类指导的原则进行疏导，实现劳动力资源的合理配置。

　　三是要加强社会风险管理。农民工当前面临的社会风险不是在缩小而是在扩大，特别是老一茬的农民工，他们青春不再，不可能再靠体力、靠年轻挣钱，迫切需要加强风险管控。从总体上看，农民工面临的首先是就业风险，工作岗位经常处于变动之中；就业质量也不高，大多从事脏苦累险的工作。其次是工资风险，收入平均值总在最低工资标准左右徘徊，经常加班加点有时却拿不到加班工资，工资拖欠成为社会“顽疾”。再有就是工伤和职业病风险。农民工多是从事高温、高空、高险、有毒有害的工作，有的工种直接危害着他们的身体健康，工伤认定、伤残鉴定、工伤待遇等难以保障。

　　四是要注重发挥工会在组织、引导、管理、服务农民工以及维护农民工合法权益方面应该而且可以发挥的重要作用。工会为农民工提供管理服务，既是职责所在，又有天然优势。工会组织网络健全，横向到边，纵向到底，就在农民工身边，与农民工有天然联系。在我国社会组织不发达的现实背景下，其地位和作用更加凸显。目前我国基层工会组织184.5万个，工会会员2.39亿人，其中农民工会员8854.7万人，而且每年以800多万人的速度在增加。工会的基本职责就是代表和维护职工合法权益，包括劳动经济权益、民主政治权益、精神文化权益等农民工最关心、最直接、最现实的利益，可以为农民工权利实现提供组织保障。从宏观层面看，工会是劳动关系三方机制的重要一方，并与同级政府建立了定期的联席、联系会议制度。从中观层面看，各产业工会与行业主管部门、行业协会之间建立了联席会议制度和定期沟通机制。从微观层面看，工会可以就劳动报酬、保险福利等涉及职工切身利益的问题与企业经营者进行平等协商，签订集体合同。当然，农民工融入城市不仅是一个身份问题，更包含着心理和社会等多个方面的认同。工会对农民工融入城市的有效性在于，工会是职工之家，最易被农民工接受和产生归属感，能帮助他们尽快认同和融入城市。