莱昂纳德 科恩:国家与农民关系视野下的制度落实与创新-中国选举与治

　　[摘　要] 农村基层社会的矛盾是推动村民自治发展的内在动力，中国农村村民自治制度是在基层农村社会的矛盾冲突和协调的过程中产生、发展并逐步完善的。本文把村民自治放在国家与农民互动关系的视野下观察，展现了中国农村村民自治从无到有、从形式到实质、从集权到放权、从选举到治理的过程中，国家不断根据农民的需求做出的策略选择，从农民依法抗争的视角解释村民自治的成长逻辑：在抗争中落实，在实践中创新，在创新中完善。

　　[关键词] 国家与农民关系；制度落实；制度创新

　　“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”。中国农民一直以来都是中国历史的创造者和推动者，“在过去的数千年中，是农民用他们的劳动创造了历史，用他们的抗争推动了历史。”改革开放以来，基层民主政治建设一直是中国政治体制改革的重要内容，中国农村村民自治又是基层民主政治建设的重中之重，始终受到党和政府及社会各界的极大关注，并在该领域内取得了巨大成就。中国农村村民自治制度自1987年《村民委员会组织法(试行) 》颁布、1988年6月实施以来，至今经历了整整20年的发展历程。

　　在此期间，村民自治经历了从无到有、从形式到内容、从集权到放权、从选举到治理的曲折过程，对农村的稳定与发展发挥了重要作用，对推动中国民主政治发展也做出了不可磨灭的贡献。同时，由于地域政治、经济、文化和社会的影响，许多地方村民自治的实践结果与制度设计反差较大，致使一些官员和学者对村民自治制度持怀疑甚至否定的态度。正确评价和认识20年的村民自治，对中国农村稳定与发展、农村基层民主发展方向乃至整个中国民主政治发展方向都非常重要。而要对村民自治做出正确评价，必须把它放到国家与农民的关系中去分析，因为乡村治理是中国政府治理的核心问题，而乡村治理的核心就是国家与农民的关系， 必须弄清村民自治制度在什么情况下实行？基层政府和农民在村民自治的实践中分别遭遇到什么？ 各自做出了什么反映？ 村民自治在什么样的逻辑中演进等一系列决定村民自治走向的基本问题。

　　一、基层政府在农民依法抗争中理顺乡村关系

　　人民公社解体后，长期受国家严密控制的农村社会出现管理真空，赌博、偷盗、乱砍乱伐、打架斗殴、乱占耕地等现象频频出现，农民的生命财产安全受到威胁。在这种情况下，农民自发组织村民委员会进行自我管理。同时，农民游离于国家的政治体系之外，给社会稳定造成威胁，国家也急需一种新的方式组织农民。因此，农民自发创造的自治组织很快得到中央领导的认可，并通过立法以村民自治的方式重组农民。

　　然而， 村民自治的制度安排， 一开始就遭遇到来自乡镇政府的阻力。在实行村民自治制度之初， 由于国家压力型体制与村民自治体制不能有效衔接， 一方面乡镇政府是落实村民自治制度的直接执行者； 一方面村民自治体制的建立使乡镇政府失去了完成国家行政任务的“腿”。所以，乡镇政府在指导村委会换届选举的过程中， 必然要通过操纵或干涉选举的方式， 达到控制村委会的目的。但对于干群矛盾尖锐的村庄， 乡镇政府则相对谨慎， 不便也不敢随意干预或操纵选举， 只能按照法律程序进行。再加上在实行村民自治制度之前， 乡镇党委和政府对干群矛盾尖锐、村干部班子难以安排的村， 已经有了采取民主选举办法解决问题的经验。这就使得中国农村基层民主带有明显的“问题式民主”的特征， 村委会选举搞的较规范的地方，大都是问题较多、矛盾突出、经济不太发达的村庄。中国农村村民自治制度也正是在解决农村问题的实践中逐步得到落实。

　　“在现代化政治中， 农村扮演着关键性的‘钟摆’角色。..它不是稳定的根源， 就是革命的根源。”[ 5 ]乡镇政府在解决农村矛盾和指导村委会换届选举的实践中， 为防止农民上访或闹事而采用的民主选举的办法， 奇迹般地解决了难点村和问题村的干部人选问题， 并暂时化解了矛盾， 扭转了危机。相反， 在原来比较稳定的村， 由于乡镇政府干预和操纵选举， 致使村民在选举现场以抢选票、砸票箱等方式或在选举后以信访、上访等方式进行抵抗， 乡镇工作无法正常进行。乡镇政府因放权让村民选举使以前的问题村化解矛盾， 同时因操纵或干预选举使以前的正常村陷入困境。为了消除这一现象， 各省对村委会换届选举做出了严格规定， 要求各地在规定时间内保质保量完成选举任务， 保质就是要求选举严格按照法律程序进行， 保量就是在规定的时间内完成所有村子的换届选举。在这种情况下， 乡镇政府就自然放弃操纵， 确保在规定时间内严格按照选举程序完成选举任务。由此可见， 乡镇政府落实村民自治制度的过程， 就是与广大农民争取民主权利的博弈过程， 乡镇政府在应对农民抗争中逐步认识并体会到， 放手让村民自治是解决农村问题的最好办法。

　　广大农民在抵抗乡镇政府干预和操纵选举的过程中，不断创造出新的办法， 抵抗乡镇政府的操纵行为， “海选”提名、竞选和跨村选人等都是中国农民在村委会换届选举的实践中， 利用国家法律赋予自身的政治权力而创造出的民主方式， 从而使村民自治的内容和质量不断得到升华。正如马克思所说： “人民自己创造自己的历史， 但是他们并不是随心所欲地创造， 并不是在他们自己所选定的条件下创造， 而是在直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造。”

　　在村委会换届选举中， 候选人提名方式是决定乡镇政府能否操纵的关键步骤。在村民自治制度实行之初， 乡镇政府为了日后完成行政任务的方便， 在村委会换届选举中暗地指定候选人， 让村民等额选举， 有的甚至直接任命村委会主任， 村民常常以拒绝投票、撕选票、砸票箱甚至在选举结束后采取越级集体上访等方式维护自己的民主权利。乡镇政府在农民的抗争中不断妥协， 从一开始的组织提名到选民联名提名， 再到选民按照自己意愿自由提名的“海选”提名， 广大农民逐步掌握了村委会的提名权和选举权。目前， “海选”提名已在全国许多地方遍推广。

　　选举过程中的竞选活动是候选人与选民之间订立社会契约的过程， 没有竞选， 就没有契约， 没有契约， 就无从监督和制约， 也就无从选择。就选举整体而言， 竞选是选举的核心， 没有竞选过程的选举， 不是完整意义上的选举， 甚至不是真正意义上的选举。在我国， 尽管竞选原则至今还没有被法律确认为选举制度的基本原则， 但在村委会选举的实践中， 随着村民民主意识和权利意识的增强， 候选人在与现存的选举方式的博弈中， 自发地组织力量进行竞选， 村民对候选人的竞选行为经历了一个排斥——接受——支持的过程， 乡镇干部对此也经历了一个恐惧——正视——鼓励的过程。目前， 竞选者公开承诺的竞选活动已经成为选民普遍承认的一种民主形式， 也是我国基层民主制度走向成熟的标志。

　　跨村选人更是突破了《村民委员会组织法》的范围，村民联合邀请非本村村民到本村参加村委会主任的竞选，并通过集体上访的形式迫使政府承认其参与竞选的合法性， 然后通过合法的选举程序使其当选。这种做法从目前来看不合法律规定， 但从长远来看， 有利于村民自治的进展和农村社会的发展。

　　总之， 中国农村村民自治经历20年的实践锻炼， 村委会选举的竞争性逐渐加大， 干部群众的民主意识和法制观念普遍增强， 各项配套的法规政策不断完善， 村委会选举日益走上程序化和法制化道路， 村委会班子的结构逐渐优化， 村委会成员的素质整体提高， 逐步承担起自治的职能， 乡镇政府也日益从繁杂的社会事务中摆脱出来， 集中精力为农村发展提供服务， 逐步实现乡镇政府和村民自治组织的有效衔接和良性互动。

　　二、农村党支部在应对村民自治的挑战中巩固领导核心地位

　　农村党支部作为农村先进分子的组织， 在乡村治理中发挥领导核心作用。人民公社时期， 农村党支部是以超越于群众之上的权力和自身先天拥有的先进性对农村社会实行“一元化”领导。村民自治制度实行后， 农村党支部面对村民选举产生的村委会， 不可能继续超越于群众之上，而要将自身纳入村民自治的框架下获取和证明自身的先进性， 进而在乡村治理中发挥领导核心作用。然而， 长期的“一元化”领导使某些农村党支部身上有了党性弱、责任心差、自私自利、以权谋私等缺点， 严重影响了党群关系， 损害了党的形象， 降低了党在群众中的威信， 进而使党的领导权力的合法性受到质疑。而且， 党支部与村委会权力授源的不同严重影响了党支部对村民自治的领导， 一方面， 由全体村民选举产生的村委会比由乡镇党委指定或村党员选举的党支部有较强的群众基础， 致使党支部难以在农村开展工作； 另一方面， 党支部和村委会权力授源的不同导致不同的工作倾向， 党支部倾向于贯彻上级的意图， 村委会倾向于关注村民的利益和需求， 这种情况又进一步加剧了村委会因群众基础的优越感而拒绝接受党支部领导的现象。

　　由此可见， 农村党支部自身建设的滞后是影响党对村民自治领导的主要因素， 解决这一问题的关键是加强农村基层党组织自身建设， 把党支部建立在群众认同的基础之上。通过加强基层党组织自身建设， 提高农村党支部综合素质， 转变农村党支部领导方式， 以适应村民自治发展的需要。山西的“两票制”就是在这种情况下产生的农村党支部选人机制。村民对乡镇党委指定的党支部尤其是党支部书记不满， 通过集体上访甚至暴力冲突等手段， 要求对党支部行使选举权， 否则拒绝接受党支部的领导。在这种情况下， 如果按照党章要求， 采取党员选举的办法， 村民不满意； 如果满足村民要求由村民选举， 又不符合党章要求。基层领导经过再三思考， 构思了一种党支部选人的新机制： 先由全体村民(以户为单位) 对党员投信任票，根据群众的信任度确定党支部候选人， 然后召开党员大会正式投票选举。试图通过党内民主与党外民主的结合， 实现党对村民自治的领导， 结果奇迹般地化解了矛盾。问题解决后， 基层党委政府及时总结经验， 把这种由村民投信任票、党员投选举票的党支部选人机制定名为“两票制”，在全乡乃至全县推广。

　　以上分析可以看出： “两票制”即是村民自治背景下广大农民民主意识和能力提高的产物， 也是基层党组织面临农村社会的新问题、新情况， 解放思想、大胆改革的结果。“两票制”在解决农村干群矛盾、改善党群关系中取得良好效果， 很快得到山西省委组织部的大力支持和推广。到1997年， “两票制”不仅在山西省广泛推广， 还逐渐传播到内蒙古、河南、河北、安徽、四川、广东等省。与此同时， 为了加强农村党支部建设， 进一步坚持和完善“两票制”， 有些地方进一步把“两票制”从支部班子建设扩展到农村干部队伍建设和党员队伍建设中。每年年底由全体村民和党员分别对党员和支部班子进行民主评议和任职评价， 民主评议党员分优秀、合格、不合格三个层次，支部班子分优秀、称职、不称职三个档次， 对优秀党员要表彰奖励， 对不合格党员要妥善处理， 对群众不信任的干部要用“两票制”及时进行调整； 在发展新党员时， 对于申请入党的积极分子， 先由村民投推荐票， 至少有半数以上的村民推荐， 五分之四以上的党员通过， 才能列入入党积极分子的名单， 严把党员入口关。

　　但是， 由于“两票制”在民意表达和党内选举程序方面存在缺陷， 一些地方在推广“两票制”经验的基础上，又创造出“两推一选”的党支部选人新机制， 并得到中央认可， 要求各地大力推进农村党支部班子成员任用制度的改革。 “两推一选”的具体做法是： 先由全体选民按照乡镇党委规定的党支部职数的两倍推出初步候选人， 再由全体党员从初步候选人中推出正式候选人， 最后由全体党员投票选举产生党支部成员。这种做法在选举结果上与“两票制”基本一致， 但在理论意义和民主价值上是一种进步， 既可以保证乡镇党委和村党支部在党支部人选上表达意见， 又可以使党支部的权力合法性得到村民的认同。

　　“两推一选”尽管把党支部建立在民意表达的基础之上， 实现了农村党支部与村委会权力来源和制度规范的内在统一， 但这种做法仍然没有从根本上解决农村党支部的群众基础和自身建设问题， 致使“两委”矛盾一直困扰着党对村民自治的领导。在这种情况下， 各地在解决“两委”矛盾的实践中， 根据农村党员的现状， 创造出“一肩挑”的模式。“一肩挑”的具体做法是： “两委”同时换届， 各村先严格按照《村民委员会组织法》进行村委会换届选举， 鼓励党员积极参与竞选； 再按照党内民主的程序， 将竞选成功的村委会主任、副主任和委员分别调整为党支部书记、副书记和委员， 如果新当选的村委会主任不是党员， 则应由乡镇党委先委派一名乡镇干部主持该村的支部工作； 选举结束后， 通过合法程序发展非党员的村委会成员入党， 再按照党内民主程序把新入党的村委会成员调整为党支部成员。

　　“一肩挑”对提高农村党支部执政能力非常重要。首先， “一肩挑”的村干部拥有来自上下授予的双重权力，承担着贯彻国家政策和维护村民利益的双重职能。在治理村庄的过程中， 即可以避免“两委”的争权夺利， 也可以避免“两委”的扯皮和推诿， 减少不必要的冲突和内耗，增强村干部之间的团结协作。其次， “一肩挑”把村委会选举与农村基层党员队伍建设结合起来， 通过村委会选举把农村思想品德好、管理能力强、群众基础好的人吸纳到基层党组织中， 从而把农村党员队伍的发展壮大建立在群众认同的基础上， 有利于农村基层党组织的队伍建设。这种做法在实践中取得了良好效果， 并很快得到中央的认可和提倡。

　　总之， 农村党支部面对村民自治的严峻挑战， 通过“两票制”、“两推一选”和“一肩挑”等党支部选人机制的创新， 党支部不仅增强了其领导地位的民意基础和权威基础， 而且在村委会选举中积极参与竞选， 争取更广泛的民意支持， 反映了中国共产党将基层党组织寓于群众之中而不是凌驾于群众之上的治理走向， 最终找到了提高基层党组织执政能力的根本途径， 从而使基层党组织锻炼得更加成熟、更加坚强。

　　三、村民自治制度在机制创新中发展与完善

　　“没有民众的参与， 就没有民主。没有绝大多数民众的参与， 就没有健全的民主。”多数政治学家都承认政治参与对民主政治的作用， 强调政治参与的重要性。改革开放以来， 中国农民的政治参与权利主要是通过村民自治的渠道获得的， 村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个方面的内容， 其实质是在民主选举的基础上， 通过村务公开实行村民广泛参与的民主管理。

　　然而， 由于村民自治实行之初， 政府的工作重心在组织重建， 加之村务公开的制度化程度低、可操作性差等诸种原因， 农民在村民自治的实践中主要参与村委会选举， 对民主决策、民主管理和民主监督的参与明显不足， 致使村落公共权力在实际运作过程中扭曲变形， 农民利益遭受损害。

　　20世纪90年代以来， 村干部以权谋私、贪污腐败的行为愈演愈烈， 致使农民上访活动在全国各地普遍出现，而且数量、规模和程度不断上升。在这种情况下， 村民自治的实践重心由选举转向治理， 尤其是进入新世纪以来，村民自治作为一种法律制度已经深入到广大农民的实际生活中， 并逐渐内化为亿万农民不可剥夺和不可转让的民主权利， 其发展重心已由组织重建转向权利保障。国家法律和中央政策也转向了村民参与农村公共事务的权利保障。党的十六大提出了“健全基层自治组织和民主管理制度， 完善公开办事制度， 保证人民群众依法直接行使民主权利， 管理基层公共事务和公益事业， 对干部实行民主监督”的要求， 加大了村务公开民主管理的力度。2003年9月， 民政部、中纪委等部门联合召开全国村务公开电视电话会议， 要求各级党政部门把村务公开作为农村工作的重中之重， 最大限度地尊重农民的民主权利， 保障农民的合法利益。2004年6月， 中央《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》， 把村务公开民主管理作为建设社会主义和谐社会的重要举措， 进一步明确了村务公开民主管理的内容、形式和程序， 要求各村设立村民代表会议、村务公开监督小组和民主理财小组等， 让农民真正参与到村务管理中。党的十七大把发展社会主义民主政治确定为我党始终不渝的奋斗目标， 充分肯定了基层民主建设对民主政治发展的重大作用， 要求把发展基层民主作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进， 基层民主政治建设的地位更加突出。

　　各地在落实中央政策的过程中， 针对农村基层社会的矛盾， 创造出一系列的解决干群矛盾、防止干部腐败的新机制， 不断推进村民自治制度的发展与完善。2004年， 中央成立跨部门的“全国村务公开协调小组”， 宏观指导村民自治中后三个民主制度的落实， 各地也相继成立村务公开协调机构， 创造出许多村务公开民主管理的好办法、好经验， 有效地维护了农民的政治权利和经济利益， 促进了农村社会的稳定与发展。2007年， 民政部举办首届村务公开民主管理创新活动， 全国共申报162项制度创新项目，涉及26个省(区、市) ， 其中24个项目获提名奖。这些项目都是广大农民在抵制村干部腐败、维护自身利益的过程中创造的， 也是基层干部在解决农村干群矛盾的过程中根据群众的需求创造的， 是基层干部和群众着眼于制度落实和完善而进行的制度创新。

　　北京市密云县的村民代表设岗定责制度、江苏省太仓市的村组两级代表会议制度、四川省成都市成华区的村民代表联系户制度、黑龙江省海伦市的村民代表民主议事“双票制”等着重解决村民代表会议召集难、决策难、发挥作用难等问题。

　　浙江省温岭市的村民民主恳谈制度、贵州省遵义市红花岗区的“村务点题公开”制度、山东省潍坊市坊子区的村级事务契约化管理方式、湖北省通山县的“村干部”岗位及工资“票决制”、山东省日照市东港区的村务大事村民公决制度和重庆市开县麻柳乡的村级民主“八步工作法”等通过村民公决的方式解决村庄急于解决又难于决策的事情， 有效地改变了村干部工作作风， 调动了广大村民参与社会公共事务的积极性， 使村民对村内事务有了更多的发言权和决策权。

　　江苏省高淳县的村干部廉洁自律体系建设、浙江省武义县的村务监督委员会制度、河南省渑池县的党支部、村委会、监委会“三位一体”的监督网络体系、湖北省民政厅的村务公开民主管理观察员制度和宁夏回族自治区中宁县的村级财务管理“五牙子章”制度等通过民主监督渠道解决村干部违法违纪、村级财务混乱等问题。

　　浙江省杭州市江干区的村(社) 股份制财务会计集中办公制度、山东省潍坊市寒亭区的村务公开民主管理的网络化管理方式、广东省佛山市的社会中介组织参与村级财务管理制度、广东省云浮市的阳光村务工程和陕西省眉县的“政务、村务公开”四级联动制度等从改进村务公开的方式入手， 增强村务公开的透明度和广大农民对乡村干部的信任度， 减少村干部的腐败行为。

　　以上制度创新是基层政府和广大群众为了共同的目标共同创造的结果， 基层政府在实践中意识并体会到民主制度在减少行政成本、提高行政效率、稳定农村社会等方面的好处， 本着维护农民利益的需求， 以解决农村实际问题为出发点， 以维护农民利益、推进农村发展为归宿， 通过试点先行、示范引导的方式， 经过了由点到面逐步推广的过程， 得到了广大农民的支持和拥护， 取得了良好效果，进一步理顺了干群关系， 规范了农民的权利和义务， 促进了农村人与人之间的关系向着平等、互助、友好、合作的方向发展， 增强了农村社会自身化解矛盾、调适冲突的机能， 推进了中国农村村民自治的制度化、规范化和程序化进程。

　　总之， 中国农村村民自治的成长过程就是国家在农民博弈中策略选择的过程。在这一过程中， 农民不断通过合法性的斗争手段获得法律赋予的政治权利； 基层政府则在农民依法抗争中， 不断根据农民的需求进行制度落实和制度创新， 并在制度落实和制度创新的过程中实现对农村社会的有效治理。当然， 由于中国农村的巨大差异和制度落实欠缺， 结果出现了村民自治发展的不平衡性， 有的发展很好， 有的却流于形式， 有的连形式也没有， 有的甚至是黑恶势力把持村政。然而， 这一现象的存在并不能成为我们怀疑和否定村民自治的借口， 而恰恰是我们进一步坚持和推进村民自治的理由。努力抓好民主管理、民主决策和民主监督制度的落实， 是推进村民自治进一步规范化、制度化和程序化的正确途径。