:周宇：关于建立农村公共文化服务体系财政保障机制的几点思考

　　目前，我国农村文化建设不仅存在着投入上总量不足、重硬件轻软件，评估上重形式轻效果等问题，而且在农村文化建设的投入上还存在着中央和地方责任不清、地方政府责任缺失等困境，这些情况严重影响着文化领域的财政资金投入效益。在统筹兼顾的原则下谋划公共文化服务体系对广大农村地区的完全覆盖，或者对农村公共文化服务体系的政策性倾斜，是致力城乡文化均等的唯一选择，这一选择的坚决程度将直接制约整个公共文化服务体系建设的成败。

　　农业兴，社会兴;农村不稳，整个社会就不稳。提高农民的科学文化素质，保障农村群众基本文化权益，是建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会的必然要求。建立健全覆盖全社会的公共文化服务体系，逐步将公共文化产品供给、设施网络建设、人才技术条件和组织运行等纳入公共财政保障范围，努力构建公共财政主导、社会力量普遍参与的公共文化服务财政投入长效保障机制，才能保障人民群众基本文化权益，推动我国公共文化服务实现跨越发展。

　　加大农村公共文化服务体系建设投入

　　由于历史原因，我国文化投入一直处于较低水平。据统计，全国文化事业财政支出占国家财政支出总额的比例长期在0.4%左右徘徊，其中用于农村的文化投入不到1/3。要加强文化立法，保障各级财政加大对农村公共文化的投入。为了更好地保障农民的文化需求，以使得我国的文化投入在各级财政支出中占有越来越大的份额，这就要求中央和省级财政的文化投入增长速度必须大于同级财政经常性支出增长速度和国民经济增长速度。在有些地方政府的考核中，多偏重于短期的考核指标，而较少长期的考核指标，可以结合政府绩效考核方法的改革，把农村公共文化服务体系建设经费作为一个重要的考核指标纳入进来，甚至可以对于农村公共文化服务体系建设经费投入不足的政府部门实行一票否决。

　　建立农村公共文化服务体系人均经费预算制度

　　实现公共文化服务的均等化，是促进城乡统筹和区域统筹发展的重要基础，这就需要文化投入向落后地区及农村地区倾斜。传统的文化事业管理是一种以“定性”为基础的模糊管理方式，但新时期公共文化服务体系建设要求确立一种量化和科学的管理方式，建立人均预算制度则使各级财政的文化投入有了度量依据。各级财政要按照农业人口建立农村人均文化经费预算，可以先设定一个低一点的比例，之后逐步提高保障比例和水平。应加快农村公共文化机构改革，建立“以事养人”的机制，确定农村公共文化机构的业务标准，调动和充分发挥县级公共图书馆、文化馆和乡镇综合文化站的作用，支持开展文化活动。应根据不同地区的特点，将文化活动量化，如组织农民文艺活动，举办讲座培训、图书杂志报纸阅览、电影放映等，使人均预算和文化活动有机结合起来。

　　合理划分各级政府公共文化投入比例

　　结合财政体制改革的总体要求，只有确立我国农村公共文化服务体系建设中的政府间财权事权关系，科学界定各级政府之间的投入责任，才能发挥各级政府在新农村文化建设中的主导作用，充分调动中央与地方两个积极性。县和县以下公共图书馆、文化馆(站)、博物馆、文化信息资源网络等公共文化服务设施建设具有基础性、普遍性特征，且易于量化，应以中央财政投入为主，地方财政配合;而农村节庆文化活动、农村戏曲班社、文化人才培养等公共文化产品和服务的提供具有明显的多样性和地域性特征，应以地方财政投入为主，中央财政予以补助或奖励。在构建农村公共文化机构财政保障机制过程中，中央财政要重点抓住中西部地区农村文化建设的薄弱环节，贯彻均等化目标，努力实现东西部地区和城乡基本公共文化产品供给的相对均衡。省级财政也应按照这个原则，逐步实现本行政区域内的均衡发展。

　　完善转移支付制度

　　转移支付制度是我国财政体制的重要组成部分，是在市场经济条件下处理中央政府与地方政府以及地方政府之间财政分配关系、实现财力均衡的基本手段，在很大程度上影响着一个国家经济发展与财政体制的公平与效率。特别在农业税取消后，财政转移支付资金不仅是保障村级工作正常运转的主要资金来源，更是保证当前农村公共服务得以实现的重要支柱。所以，建立完善的转移支付体制是我国财政体制的本质要求。我国幅员辽阔，人口众多，城乡之间发展差异较大，而且不同地区的情况、问题和矛盾也不尽相同，因此，在不同区域、不同地区，应采取差异化的原则。中央和省级财政要加大转移支付的力度，以各地区人均地方一般预算支出为关键参照指标，合理确定文化投入转移支付比例。发达地区的文化投入由本地财政负担，欠发达地区和落后地区的文化投入由国家按照一定比例进行转移支付。中央财政要加大对中西部地区、少数民族地区、边疆地区的转移支付力度。同样，发达地区的富裕地区由当地财政自行负担，而不富裕地区由省财政进行转移支付。在设立转移支付项目时，要加大“以奖代补”的力度，调动地方积极性。要整合各种重复设置的项目，提高转移支付资金的综合效益。

　　加强文化经费投入的监督管理

　　随着转移支付力度的不断加大，资金运行管理的难度也在增加，应积极采用科学先进的管理手段，以确保资金运行的安全和资金使用的效益。要积极推行绩效评估制，定期从均等化、事业发展和社会贡献等方面对转移支付资金的使用效果进行评价。谋求基本公共服务均等化是经费转移支付的首要目的，应对转移支付资金的流向和使用进行全程监督，按照国际通用方法对均等化的实现程度进行测算和评估，并将评估结果作为调整投入规模和投入结构的主要依据。事业发展效果应重点考核经费投入对公共事业的改善作用，要抓紧研究制定公共文化服务体系绩效评价指标，逐步形成制度化、规范化、科学化的绩效管理与评估体系。构建农村公共文化机构财政保障机制的根本目的是满足人民群众基本文化需求，因此，公共文化服务的绩效评估，应以保障人民群众基本文化权利的实现为核心，以公共文化发展战略为导向，以落实公共部门提供公共文化产品和服务的职责为目标而设计评估模式和重点。构建公共文化服务绩效评估体系应坚持以经济、效率、效果和公平为原则，综合评价财政公共文化服务投入的数量、使用情况是否符合农村和农民需求、弱势群众的文化权利是否得到重视和满足等，特别要掌握和提高公共文化服务受众的分值。