九乡新闻网西安铁路公安处王处长:产经研究:地勘单位改革路线图选择
来源：百度文库 编辑：九乡新闻网 时间：2024/04/29 21:40:26
关键词：事业单位改革；地勘单位；政策扶持；矿产风险勘查
Abstract: The reforms of geological exploration unit have accumulated a great deal of experience and practices by exploration and practice after nearly a decade，It has brought together a number of insights ever since the activities on reform and development of the geological prospecting carry out by The Ministry of Land and Mineral Resources in 2009.
The paper would summarized up the characteristics of models in Inner Mongolia, Guangdong and other models , analysis the deep-seated reasons for affect further reform, thereby put forward specific recommendations on the path of reform options that how to deep the geological survey unit.
地勘单位改革的路径选择是此次“大讨论”热议的“焦点”问题之一，有点“剪未断，理还乱”的味道。但是只要用理性的手法还原地勘单位真实的场景并用“长波段”的政策加以匹配，不难找出其改革的路径。
一、国有地勘单位改革的实践和启示
谈到地勘单位改革，现已有多种模式，业界较多谈论的是“内蒙古模式”和“广东模式”。
（一）“内蒙古模式”的主要内容及特点
2005年，在经过调研的基础上，内蒙古自治区政府在全国率先对属地化的国有地勘单位进行了整体性改革。改革以“事企分开、转变机制、实行企业化管理”为目标。主要内容包括以下几个方面：剥离了地勘单位社会的职能；将离休人员的经费单列管理，经费由自治区财政全额解决；在劳动人事和经费、编制上，实行“老人老办法，新人新办法”的管理机制，在职人员经费包干，编制注册管理；整合地勘单位资源，组建成立了内蒙古自治区地质矿产（集团）有限责任公司、内蒙古自治区有色地质矿业（集团）责任有限公司、内蒙古自治区煤炭地质勘查（集团）有限责任公司。
内蒙古地勘单位的改革取得了丰硕成果，三支国有地勘队伍2008年完成的总收入比改革前的2004年翻了3番，实现利润翻了6.5番，上缴税费翻了8番，职工人均年收入增长了3倍，国有净资产增加了近1倍。
业界为内蒙古地勘单位改革发展总结出三个特点：
一是抓住了机遇。内蒙古地勘单位的改革从2005年开始，正好是矿业上升期，外部环境较好，投资非常活跃，地勘工作受到方方面面的重视，内蒙古正是抓住了这个机遇，借助良好的外部环境，推动地勘单位的改革发展。
二是内部的企业化改革加速。自治区政府下发文件，成立了三大省级集团公司，深化资源有偿使用制度和建立市场化运作的新体制，“政府引导、市场运作、多方参与”，初步建立起勘查新机制，土地全部转为经营用地，装备得到更新，人才得到充实，内部企业运作更加灵活，取得了重要的找矿成果。
三是用足用好国家和地方的扶持政策，用“三不变”稳定了地勘队伍，减少了改革的震荡。更重要的是发挥优势，突出地质找矿主业，走“属地化经营、企业化管理、产业化经营”、“勘查开发一体化产业发展”道路，初步形成了一批有规模的矿业企业。
需要指出的是，“内蒙古模式”迄今只能称得上开了个好头，取得了阶段性成果。业界较为普遍的看法是，地勘单位的事业“壳”还存在，进入地勘企业工作的地质职工身份也未转化，充其量只能称为“内部企业化”。当然，这种说法也有商榷余地，非黑即白，或者非白即黑，在改革进入成熟期时，“定色”已不会这么单一。但是不管怎样，“内蒙古模式”引起人们兴趣的亮点是，这项改革促进了三支队伍的“勘查开发一体化”，而当地政府在政策上也给予了足够的倾斜，比如配置了优质矿权，使地勘单位有底气与社会资本结合进行矿业开发，从而形成开发反哺勘查的良性循环。但由此产生的问题是，其它省（市区）能“复制”这种做法吗？特别是矿产丰度不高的省份该怎么办呢？
（二）“广东模式”的主要内容及特点
广东省将地勘系统作为省事业单位改革试点单位之一，省编办、国土资源厅、财政厅等有关部门积极组织和参与地勘单位改革方案的制定。在深入调查研究、认真听取地勘部门意见的基础上，广东省政府于2007年印发了《广东省地质勘查队伍管理体制改革的意见》，对国有地勘单位进行整合队伍、分类指导、强化服务功能的改革。
其具体做法是：整合属地化地勘队伍，将省有色金属地勘局、省化工地勘院划归省地勘局管理。整合后省地勘局、省核工业地质局为省政府的直属事业单位，其机关定为行政类事业单位，省国土资源厅负责行业管理；按照“政事分开”的原则，将原属省国土资源厅管理的省地质调查院划归省地勘局管理，定为公益一类事业单位，由此完成了厅管政务、局管事务的定位；原则上一个地级市保留一支队伍，作为所在市政府及国土资源行政管理的技术支撑，实行“省市结合、以省为主”的管理体制；按照“事企分开” 的原则，积极创造条件，逐步将条件成熟的经济实体实行转企，经营服务类公司进行属地管理。分离事业单位办社会职能；制定比较完善的改革的配套措施，设定一定的过渡期。
广东省深化地勘单位改革已在全省铺开，并已取得初步成果。从广东省地勘单位改革的实践来看，主要具有以下几个特点：
1、体现了属地化地勘队伍的有效整合。按照精干、高效、统一的原则，将性质、任务、工作内容相近的地勘队伍整合起来形成合力，减少了省级地勘队伍的重复设置。
2、建立省级地质工作体系，正确划分厅、局职能，体现了政事分开，既强化了省国土资源厅的依法行政职能，又强化了地勘局发展全省地质事业的能力。
3、体现了地勘单位的改革以地方经济社会发展为中心，融入地方经济社会发展的全过程的方向。地勘单位整合后，在有条件的市选择一支地勘队伍作为市人民政府加强国土资源管理的技术依托，这样就建立了“省市结合，以省为主”的管理体制，是属地化地勘队伍管理方式的重要探索和创新。
4、体现了事企分开的精神。根据改革方案，广东省地勘局所属地勘单位，一部分进入公益一类事业单位，一部分进入准公益事业单位，同时又以两种形式推进生产经营类地勘事业单位企业化改革。
5、较好地解决了历史遗留问题。“条件成熟”的地勘单位实行转企，转企单位维持财政拨款5年不变；已经离退休的职工和在改革中提前退休的职工保留事业身份，由省财政负担其离退休经费等，这些政策维护了单位和职工的正当权益。
“广东模式”的产生可能也是省情所致。该省资源丰度一般，相对而言环境地质、城市地质、农业地质工作任务繁重，一些地级市十分迫切有一支地质队伍为当地的社会经济发展给予技术支撑，所以政事分开后的体制又进一步深化，形成“省市结合，以省为主”管理体制。不过，这种创新也未必各省都适用，即便有推广的价值，也取决于地方政府的“觉悟”。
二、两种主要“模式”的有益启示
通过上述对内蒙古、广东等改革模式的介绍和特点的分析，我们可以取得到某些“共识”——
（一）深化属地化的地勘单位改革必须有省（区、市）政府及有关部门的支持，应当以省级政府为主导整体推进。
（二）必须根据各省（市、区）的具体情况和地质工作的需求，确立改革的形式和路径，实事求是，因地制宜，分类指导，稳步推进。
（三）要充分认识到改革是一个不断深化和完善的过程，不可能一蹴而就，必须正视改革过程中出现的问题，攻艰克难，减少改革的震荡。一些尚未触及的深层次矛盾和政策性问题将会在改革进程中逐步显现出来，因此，要不断对改革设计进行调整和优化，确保改革顺利进行。
（四）政府必须为改革支付必要的成本。应当看到，属地化管理以后，在各级政府大力支持下，地勘单位加快地勘主业发展，拓展服务领域，积极融入地方经济，深化内部改革，经济实力和市场经营能力有了一定的提升，但由于受体制机制、外部环境等诸多因素影响，目前地勘单位从总体而言，仍然存在人均资产较少、主导产业培育缓慢，历史欠帐多、社会保障问题和队伍结构不合理等诸多问题。无论是“内蒙古模式”和“广东模式”地方政府都在着力解决一些涉及职工切身利益的历史遗留问题，也由此改革推进总体保持了稳定。
三、地勘单位改革的难点和歧见
从整体上看，地勘单位改革属于我国事业单位改革的范畴。
从上世纪80年代开始，经过多年探索，我国事业单位改革已经逐步形成了一个较为明确的指导性意见，形成了“科学定位、完善配套、规范运作、分类推进”的总体思路。
按照国家事业单位改革的有关精神，事业单位基本上分为三大类：一是行政管理（监督管理）类，改革方向是还政予政；二是社会公益类，改革重点在内部运行机制；三是生产经营类，改革方向是转企。在此基点上，国家对于事业单位改革的一些相关配套政策，如人事制度、工资制度、财政投入体制以及养老保险制度等正在陆续出台。
从我国地勘单位的改革现状来看，属地化十年来，各地积极探索深化地勘单位改革发展的路子，积累了不少可资参考与借鉴的成功经验和作法，但依然存在不少难点，这是地质工作有其自身的特点所决定的。有一种说法认为地勘单位“不想改、不敢改、不会改”，实际是失之公允的。此次“大讨论”之所以对这个问题“人声鼎沸”，说明关注的人多，认识也不尽统一。那么究竟在什么地方有较大的话语分离呢？
（一）先有“鸡”和先有“蛋“。人们都知道目前国有地勘单位经营资产少，市场竞争力不强，那么一方意见认为，地勘单位只有转企政府才给予扶持，比如配置优质矿权，否则不行；另一方意见认为，政府给予必要的注资，地勘单位才有条件做大做强，这才能向企业化迈进。于是古老的哲学悖论“先有鸡，还是先有蛋”成了争议的“结点”。
（二）政企分开和事企分开。目前，一部分公益性队伍由省国土资源部门管理，谈到地勘队伍的事企分开，一方意见认为，政府带生产性队伍不符合中央要求，应政事分开，这样才能当好裁判员；另一方意见认为，公益性地质队伍是省国土资源工作的技术支撑，政府带队伍的现象很多，不足怪。
（三）队伍整合和队伍分设。属地化管理使一些省有好几支地勘队伍，有的省进行了整合，有的省几支队伍仍各自为战，甚至分属不同的省领导管辖。一方意见认为，整合重组，事出必然，有利于形成合力；另一方意见认为，几支队伍存在，有利于市场竞争。
（四）市场和市场主体。矿产地质目前的市场体系尚未建立起来，一是没有矿产勘查风险资本市场；二是没有统一、规范、有序、竞争的矿业权市场。一方意见认为，既然市场条件不具备，地勘单位成为市场主体的条件就不具备。另一方意见认为，市场建设和地勘单位转企的改革应同步进行。
（五）公商分开和公商分制。《国务院关于加强地质工作的决定》明确了公益性地质工作和商业性地质工作分开运行。一方意见认为公益性地质工作主要由公益性地质队伍承担，也可委托其它地质队伍承担，同时公益性地质队伍也可从事商业性地质工作；另一方意见认为，公益性地质工作主要由公益性地质队伍承担后，该队伍不应再承担商业性地质工作，否则有失市场公平。
……
还有不少歧见，限于篇幅无法一一例举。但可以肯定的是，这些歧见使地勘单位改革的路径开始朦胧，有的一些“说法”甚至产生了某种迷惑，特别是基层的同志还真有点“找不到北”。
四、深化地勘单位改革的路径选择
在社会主义市场经济的体制下，国有地勘单位的改革显然是不可逆转的，问题的关键是要选择一条符合地质工作规律、减少改革震荡的平稳路径。这就需要按照中央“总体设计、因地制宜、分类指导、稳步推进”的要求，对地勘单位改革与发展进行系统设计，统筹制定有关深化地勘单位改革的政策，指导并推动全国地勘单位的改革与发展。
需要指出的是，国有地勘单位的改革并不是目的，更不能为改革而改革，它要实现的目标概括起来是：有利于地质事业的发展；有利于地质找矿的重大突破；有利于地勘单位的可持续发展和地质职工生活的富裕。故此，在系统设计时，为了防止“乱折腾”、“翻烧饼”应遵循以下原则：
（一）先易后难的原则。即业界基本形成共识的改革可以先干起来。比如“戴好事业帽子，走好企业路子”，其中的“好”字如何体现？需要什么配套政策？再比如，落实国务院文件精神，解决地勘单位历史遗留问题，在土地变性、社会保险、资本金转增、出让收益分配、矿业权配置等方面要迈出实际步伐，营造一个有利于地勘单位改革发展的综合政策环境。
（二）先政后事的原则。即先从政府职能转变入手，加快政企、政事、政资分离，明确定位，充当市场的监管者，不与企业和地勘单位争利、争市场，这样才能担当事业单位改革的裁判员，才能在系统设计中公平、公正。
（三）先公后商的原则。从整体性上看，公益性和商业性地勘队伍都需要改革，公益性地质队伍又分中央和地方，理顺了这一块，商业性地质队伍改革的眉目就清晰了。改革的重点应明确定位、调整结构。队伍总规模宜紧不宜松，地方公益性地质队伍一定要有地方公益性地质工作相匹配，可定为改革重点。
（四）先市场后主体的原则。政府的职责是建设市场、培育市场、监管市场。政府加速矿产勘查市场体系的建立，将会使各种市场主体应运而生。比如矿产勘查资本市场建立后，要求必须是企业才能入市，那么地勘单位转变为初级勘查公司就有了市场吸引力，这比行政推动力更为有效。
虽然对国有地勘单位改革的路径仁者见仁，智者见智，但国家对事业单位改革的“三类分”已初步确定了框架。经过整合的省级地勘局，机关可以定位为行政事业类事业单位；其公益性地质队伍定位于社会公益类事业单位也名正言顺；关键是生产经营类需要逐步转企的地质队伍目前还不宜“一刀切”。从目前地勘单位现状分析可分成三类：第一类是矿产地质队伍；第二类是工勘施工地质队伍；第三类多种经营地质队伍。工勘施工地质队伍基本已融入建筑市场，经济上早已自负盈亏，在落实“老人老办法、新人新办法”的政策后，改制转企已有一定条件。多种经营地质队伍关键要看产业有无市场竞争力，如果运转较好改制为民营化会更具活力，在此项改革中，国有资产作为经济补偿经批准可配置给转变身份的职工，使之真正脱离母体。矿产地质队伍的改革则较为复杂，改革路径拟分两步——（A）落实“探者有其权”政策，配置一定的优质矿权；（B1）加速“勘查开发一体化”进程，吸引社会资金组建有实力的矿业公司。（B2）依靠经营矿权完成原始资本积累，在勘查市场体系初步建立时，转变为初级勘查公司。B1和B2应称为两条路径，具体选择哪一条，可由地勘单位做出决策。
一些专业性较强的地质队伍，如水文队、物探队、钻探队、测绘队等有的可以依附到公益性地质队伍中去，有的也可组建专业服务型公司。
特别要指出的是，国有地勘单位改革是项系统工程，牵一发而动全身，如果在某个环节“锈”住，比如社会保障等政策不落实，矿业权无法正常获得，则整部改革机器无法转动。有的同志急功近利，总认为地勘单位改革的全部内涵就是“企业化”，不免有点“一叶障目”了。
至于对文中提及的歧见，我们的态度其实在后文中已鲜明表达，细心的读者不会不察。
应该说明的是，由于各地的具体条件和情况千差万别，深化地勘单位改革没有固定的模式可以完全复制。同时，地勘单位改革也没有必要人为设定时间表，特别在矿产地质领域还要看市场建设的进度。所以遵循的方针是，态度积极，因地制宜，分类指导，逐步深入。但若从地勘单位的角度思考，谋划改革，铺垫改革，设计改革应提上日程。因为,心中有数就不怕风吹浪打。