螺丝太紧拧不开怎么办:对地勘单位事业法人治理的思考

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许 英
(国土资源部广州海洋地质调查局，广东广州510075)

      摘  要: 文章从地勘事业单位的历史沿革及治理现况入手，论述了地勘单位在现行管理体制下存在的法人治理问题,根据事业单位以实现公益服务最大化为目标原则,提出地勘事业单位法人治理的发展方向。
      关键词：地勘单位；法人治理 
      1998年10月25日国务院颁布实施《事业单位登记管理暂行条例》,决定了事业单位法人地位,为我国事业单位实现法人治理提供制度保证?事业单位法人治理作为决策层?执行层?监督层及其他利益相关者之间的权利和利益分配与制衡这个制度安排,它的日益完善将为实现地勘事业繁荣发展提供有力保障。
      一、地勘单位法人治理发展状况及原因
      （一）发展状况
      1、政府指令下的公益事业单位（二十世纪八十年代）。在传统计划经济条件下地勘单位基于指令性计划经济体制而建立，由国家举办，没有独立的法人地位，国家具有绝对控制权，事业重大决策和发展直接受制于政府部门。上级主管部门对决策过程具有重大影响，所需的一切经费依靠国家财政拨款，业务活动严格遵循国家计划，人员编制由上级核定定员，按定员供给事业经费。国家是最终收益者。
      2、事业单位企业化管理模式下的公益性事业单位（二十世纪九十年代）。十四大提出建立社会主义市场经济体制，地质矿产部制定《经济体制改革纲要》，基本思路是把事业性质的地勘单位参照企业管理，俗称事业单位企业化管理。国家掌握其资产的所有权，具有最终控制权，是资产的受益者。国家对按照所有权和经营权分离的原则，实行资产委托经营，授权经营，地勘单位自主经营，自负盈亏。国家对于地勘单位兴办的多种经营企业，实行公司制法人持股为主，多元所有，法人所有权和终极所有权分开，所有权和经营权分开，企业自主经营，自负盈亏。
      3、回归公共服务的公益性事业单位（二十一世纪初）。上世纪90年代末起，事业单位改革不再局限于对具体管理制度的修补，而越来越重视对事业单位的基本组织定位及相应的管理模式问题进行改革探索，根据事业单位类型的不同对事业单位进行“分类改革”。将事业单位分为监督管理类、公益类、中介类、生产经营类4类。对监督管理类事业单位，按公务员管理办法实施；对公益类事业单位，主要是推进人事、用工、分配制度改革，人员实行聘用制，干部竞聘上岗，工人推行合同制，分配实行岗位工资制，领导实行绩效工资制；对生产经营类、中介类事业单位，全面推进产权制度改革，对规模比较大的施工企业，由国家控股，保证管理的主动权和职工的合法权益，对规模比较小的多种经营企业可让经营者控股，建立规范的法人治理结构。
      (二)治理现状主要原因
      1、体制方面。我国事业单位是从计划经济体制下沿袭过来的，地勘单位形成发展时间长达二十多年，难免存在着一些弊端，如性质模糊、职能混乱，分布广泛、涉域交叉，利益关系复杂，责任边界不清等。国家虽然对地勘单位进行几次改革，在职能定位、财务制度、人事制度和分配制度等内部机制方面取得了一定成效，但仍存在诸多问题。
      2、产权方面。地勘单位国有资产长期以来实行的是“国家统一所有,政府分级监管,单位占有使用”的管理体制，难以实现真正意义上的所有权和经营权的分离。这样的产权结构，由于权利边界的模糊以及产权界线的不明，不仅不能降低权利交换的成本， 反而提高了社会成本。
      3、人事及分配机制方面。地勘位现行人事制度基本按行政机关的管理模式难以反映不同事业单位以及事业单位内部管理岗位、技术岗位的不同性质和特点；工资制度平均主义倾向比较严重，基本还是按级别、职称、学历定工资，凭资历、熬年头加工资，贡献与报酬脱节现象较为普遍。人员结构不合理，人员素质和知识结构与经济发展的不适应，富余人员较多，适应市场经济发展所需的各类人才缺少。
      4.监督机制方面。地勘的监督主要由内外党政系统来实现。党政系统内有组织监督、下级对上级的监督、班子成员之间的监督以及纪检监察机关的监督；党政系统外有舆论监督和群众监督等，因此从表面看来我国事业单位的监督体系比较完备，但是这些监督缺乏应有的综合效能，监督难度较弱。
      二、地勘事业单位法人治理发展方向
      （一）明确利益关系, 建立有效法人治理结构。董事会模式是以股东会为权力机构、董事会为决策机构、行政负责人为执行机构、监事会为监督机构的运作模式。理事会模式是以理事会为决策机构、行政负责人为执行机构、监事会为监督机构的运作模式。理事会模式淡化股权结构，而董事会模式则强调股权结构。承担国家和地方基础性、公益性、战略性地质勘查任务的勘查单位所有制结构单一，投资主体单一，无须明确股权结构。对生产经营类、中介类事业单位，在股权结构上加以优化，建立规范的法人治理结构。
      （二）理顺产权关系，完善法人治理结构。地勘单位国有资产由于其形成、构成、使用情况的复杂性,长期以来一直实行的是“国家统一所有,政府分级监管,单位占有使用”的管理体制。建立新型的产权关系,推动地勘单位国有资产管理从管单位、管实物、管生产经营向管资产、管价值、管资本运作的方向转变。明确责、权、利，形成“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的格局,加速国有资本的合理流动,实现资源优化重组,促进国有资产的融通,促进国有资产的保值增值。
      （三）理顺委托－代理关系，建立有效的法人治理机制。过去,地勘单位与政府主管部门只存在上下级的命令与服从式的行政关系，不能形成真正意义上的委托与代理的契约关系。在事业单位企业化管理阶段,政府只负责拨少量的人员经费和必需的公用经费,地勘单位只能在地勘调查项目上获得更多的合同，才可获得更多的资金。事业单位工作任务回归公共服务领域，按项目合同接受政府的委托任务。政府由 “管理监督”向“契约”“合同”方式转变，双方就任务和预算签订绩效协议或绩效合同。
      （四）实行竞争性用人机制
      1、人事管理机制。事业单位人事制度应是建立依法管理和政府宏观调控下的事业单位自我发展、自主用人、自我约束的管理体制，建立符合事业特点和岗位要求的人事管理制度，逐步形成市场配置、竞争择优、多元激励的用人机制。总的来说，地勘单位用人制度应实现由国家用人向单位用人、由身份管理向岗位管理的转变。
      2、分配激励机制。完善的分配激励机制是完善事业单位法人治理机制的一部分。在国家政策指导下搞活内部分配，将人员由身份管理转变为职位分类管理，个人待遇与所在职位的工作量、工作难度、责任大小密切相关，做到以岗定薪，岗变薪变，逐步建立重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜，形式多样、自主灵活的分配激励机制。
      （五）实行多层面的监督机制
      1、增强内外监督综合效能。内部监督机制主要包括基于组织章程等规章制度的监事会监督、理事会监督。外部监督机制主要包括政府监督、第三方监督、行业监督、媒体监督、公众监督等内容。加强专门监督机关态度及工作效率，克服党内存在上级监督“虚”、同级监督“弱”、下级监督“难”的问题，发挥资本市场、产品市场、经理人市场的激励约束作用。
      2、推行绩效合同管理和绩效评估制度。在政府与事业单位之间形成法定的绩效责任关系，通过双方平等协商谈判，在绩效任务和预算等方面签订具有法律效力的绩效协议或绩效合同，各自作出公开透明的服务承诺和监督承诺。通过国家公共事业绩效评估标准体系、公共评价机构，以客户的满意程度来评价绩效成果，发挥社会监督的作用。
      结语：地勘单位完善法人治理的目的是要使地勘事业繁荣兴旺，提升地勘单位实力，为国家矿产资源的可持续发展营造美好前景。要实现这个目标，就必须双管齐下：一是要有良好的外部环境，争取得到政府、社会各方面的关心和支持。二是要加快自身的改革发展，建立合理的产业格局和良好的法人治理机制。
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