金庸群侠传x太极剑:贾康：深化分税制改革路线图

　　1994年的分税制改革，建立了以分税制为基础的分级财政体制框架。我们可以从以下几个视角来理解这一改革。

　　分税制改革功大于过

　　1992年邓小平南巡讲话确立了市场经济目标模式。在宏观调控体系中，主要依靠经济手段，计划只能是作为方向性的要求和产业政策导向，落实必须依赖于货币政策、财政政策这样规范化的经济杠杆。

　　要运用好这样一套间接调控的政策工具，没有一个经济性分权体制是无法想象的。因此，构建间接调控体系就要求在财政体制框架方面实现新的突破，由原来的行政性分权上升到经济性分权。

　　分税制改革的实质内容，是从行政性分权转为经济性分权。二步“利改税”之后、分税制改革之前，实行的是“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制。这不同于分税制，因为税还是按照隶属关系来划分，企业归属哪级政府，税就交给哪级政府。

　　而分税制改革之后，是企业不分大小、不论行政级别，法律面前一律平等，该交国税交国税，该交地税交地税，税后可分配的部分按照产权规范和政策环境由企业自主分配，从而真正为企业划出了一条公平竞争的起跑线。

　　同时中央和地方没有了体制周期，而是对分税制体制的动态优化。所以，在处理政府和企业、中央与地方的基本关系上，分税制改革是一个里程碑式的突破。

　　此后淡化企业行政级别，企业的厂长经理通过竞争机制上岗、在市场环境下培育企业家，跨所有制、跨隶属关系、跨地区的企业兼并重组等等，才能够顺理成章地发展起来。

　　当时下决心进行改革，就是中央财政已经被逼到无路可走、难以为继的状态了。当时中央高层一致认为，必须在体制上有大动作。

　　1980年分灶吃饭后，财政实行包干体制，中央财政发现日子过不下去，很快便向地方借款，但第二年又说借的款不还了，等于中央赖账，还要把借款这部分加到以后包干分成的基数里。但日子还是过不下去，不得已先是开征交通能源重点建设基金，把所有企业的专项基金、税后留利的15％切下来，上缴中央政府；即使如此，还是不够用，于是开征预算调节基金，又追加了10％。

　　到20世纪90年代初，中央已先后三次向地方借款，日子实在过不下去。所以说，分税制改革也是中央财政困难“逼出来”的改革。

　　1994年改革推出之后，不再按行政隶属关系组织财政收入，并且由原来的40多种税减并到20多种，改革力度、难度、决策层的决心之大世界罕见。后来的实践证明，这么大的改革动作，风险比预计的小，成绩比预想的更好。

　　回头来看，这一改革不可避免地带有浓重的过渡色彩，这是中国在渐进改革路径依赖之下的必然特点。中央和省实现了分税制框架，但是省以下还有四级政府，却未能进入分税制状态。

　　中央和地方共享的税，比如增值税的25％，以及其他由地方掌握的各种税，如何在地方四个层级划分，当时试图由省以下自己试验，希望走出中国特色的五级分税制道路。

　　在当时分税制方案中，所得税不得已仍然按照行政隶属关系组织，没有进入分税制状态。还有很多其他过渡办法，例如，为保障既得利益，必须进行税收返还，增量部分则中央多拿一点，按1：0.3的比例返还。到2002年所得税“补课”改革推出时，所得税仍然只得按照共享来处理。

　　营业税本不是共享税，但金融系统的营业税是按照隶属关系划分，实际上还是由中央和地方共享。资本市场证券交易印花税也处理成了共享。共享的比重已相当高。此外，还做了其他很多让步，例如，若干年内国有企业资产收益不上交国库，以此为筹码换得企业退出承包制，典型案例是首钢。国企资产收益的上缴直到2000年以后，才从石油石化特别收益金开始有所突破。

　　总体评价，1994年的分税制改革取得了显著的正面效应，财政收入恢复性增长，占GDP比重从1995年最低点的10.3％一直上升到现在名义指标20％以上，财政体制与财政政策为全局服务的能动性显著提高。政企关系、中央和地方关系的处理、促进生产要素流动、市场化配套改革等都可圈可点。

　　在分税制之后也出现了一系列新矛盾，目前面临越来越明显的挑战。从数据上看，中央、地方的收入都在强劲增长，但是地方特别是县乡基层却出现了明显的财政困难。

　　对此，我们应该认识到，这并不是分税制这一基本制度出了问题，而是改革并未完成，分税制的目标没有推进到位。如何深化改革、进一步改善体制框架，应该是我们下一步要考虑的重点和战略性问题。

　　改革后的问题及原因

　　分税制改革以来，一个突出的问题是基层财政的困难。

　　实际上，中国综合国力保持着明显上升势头，财政收入占GDP比例不断上升，地方收入也在持续增加。财政部统计的数据显示，1994年到2000年六年中，地方收入增长幅度达到89％。

　　在此过程中，出现了财权重心上移而事权重心下移。因为省、市是地方四个层级的高端，有上收财权的空间，特别是当时普遍推行市管县体制，市里认为应该集中财力办大事。2000年以后，全国333个地市级行政区域中，有280个以上以地市合并、撤地设市的名义进行市管县。

　　与此同时，事权重心却越压越低，1994年改革时没有说清楚的事权，都以一票否决的形式压着基层承担责任。比如社会治安、公共事业发展、“普九”等，很多时候上级对下级就是明确要求“必须达标”，出了问题政绩免谈。

　　财力不够怎么办？只能逼着地方东挪西借，甚至借高利贷。最近几年，通过搞“三奖一补”调动地方积极性，同时也由于综合国力继续上升，转移支付力度提高。问题没有变得更严重。2002年以后，企业所得税和个人所得税共享，中央新增收入统统转作对欠发达地区的转移支付等等，这方面的矛盾已经有所缓解，但未根本解决。

　　另外，这几年在资源制约条件下，不动产在整个经济中的影响越来越大，与此有关的对“土地财政”的指责之声不绝于耳，很多讨论往往会归咎于财政的分税制，认为是由于分税制导致的地方财政收入不足，使得地方政府把更多兴奋点放在办企业、搞建设项目、抬高地价增加土地批租收入等短期行为上。

　　这些体制方面的不顺，可以归结为多方面的原因。其中非常重要的一个基本事实是中国地方税体系至今没有成型，省以下迟迟没有形成真正的分税制。

　　比如江苏、浙江、福建明确说省以下不搞分税制，而是分成制，其他地方虽承认是分税制，但实际上也都是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓重的分成制，很难明晰各个层级拿什么税。省以下四级怎么切分蛋糕，现在是非常不规范的紊乱状态，各地都是在搞自己的方案，而且都没有稳定性。

　　深化改革的政策思路

　　财税体制的改革牵一发而动全身，今后的关键在于处理好渐进性改革与配套改革。一方面，我们不能指望一步到位；另一方面，财税机制的配套改革要和其他方面的相关体制、要素的配套改革一起推进，只就某一个税种、某一个层级改革是不行的。

　　我们要认识到，1994年改革之后出现各种问题，例如县乡财政困难、土地财政等，都是因为分税制没有随时代发展而贯彻到位所导致的问题。倒退没有出路，只能前行，而这就需要我们有战略思维，以及正确思路指导下的可行方案。

　　虽然五级分税无解，但不应从根本上否定分税制，而应另找出路。

　　改革的基本思路，是把五个层级框架扁平化到三个层级。一个切入点是“省直管县”。

　　最早是浙江在特殊因素综合作用下坚持了几十年，最近几年越来越被看重，一直到中央文件几次强调省直管县的财政体制改革。财政部文件要求，到2012年，除少数民族地区以外，全国都要实行省直管县。属“辖县大省”的河北现在已经有92个县实行了省直管县。

　　此外，中央文件还特别提出，有条件的地方应该试行省直管县体制，没有了“财政”二字，实际上是行政体制的改革。如果能在财政上把市和县放在一个平台，那行政上最终也应该把市和县放在一个平台上。现在，广东已经在试行行政省直管县。

　　另外一个切入点是“乡财县管”引出的乡镇综合改革。农业税取消以后，乡镇已经基本没有收入了。如前几天我们调查过合肥旁边肥西县的一个乡财政，他们是农业区域，一分钱收入都没有，每年2000多万元运行经费全靠上面下拨，这种乡镇财政其实已经不是一级财政。

　　如果通过综合配套改革，让省直管县、乡财县管在大多数地方修成正果，那样就能形成“中央—省—市县”三级的框架。在这个扁平的框架下构建财权与事权相呼应、财力与事权相匹配的财税体制，就从原来的山重水复，变成了柳暗花明。

　　基本框架的设置，可以在“中央—省—市县”三层级框架下，明确“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的原则。

　　事权方面存在一些争论，比如有意见认为，中央拿的50％多的税收比重可以不降，但是有些事权应该拿上来，比如司法体系、垂直检疫体系、调查监控系统等。

　　比如美国农业部就是垂直体系，所有农业方面的调研、政策掌握是一竿子插到底，美国农业部有2万多人，而中国农业部只有几百人，“三农”资金用起来只能是撒胡椒面，缺乏整合的力量。

　　我认为，我们要下决心争取在“十二五”期间形成一个初步的事权明细单，明确哪些归中央，哪些归地方，哪些需要中央、地方共同承担，以后再动态优化。

　　财权最关键的是税基怎么配，中央要拿的有关税、社会保障税、个人所得税；在省一级，营业税在没有被增值税替代之前可以归地方，因为与第三产业的协调有关，另外就是地方体系中省和市县先采取共享办法；到市县这级，意义重大的是不动产税或者是房地产税；在资源富集而工商业活动不太发达的地区，可以主要依托资源税。

　　比如今年新疆先行先试启动的资源税，还仅仅覆盖石油和天然气，一年就有50亿元以上的地方新增收入，而且以后会越来越多。这样一来，税基在中央、省、市县就可以相对清晰地按照分税制合理配置。

　　财权划分清楚之后，每一层级都应当实行现代意义的预算管理。公共财政建设在这方面已经有很多铺垫。

　　产权方面，十六大已经说清楚了，中央、地方分级行使出资人职责，在三个层级上都组建专门机构。

　　举债权在2009年和今年也有重要的制度突破，地方债已经登堂入室，虽然是附带了财政部代理发行这个规定，相当于引入了中央的隐性担保，但是已经正面称为地方债，以后会发展为更大规模的地方阳光融资机制，替换和置换隐形负债。这种制度安排的内在契合，实质内容是坚持市场经济框架、坚持经济性分权替代行政性分权以后的新体制配套，坚持按照分税制处理政府与企业、中央与地方的基本关系。

　　同时，要构建合理有力的中央、省两级自上而下的转移支付，以及辅助性的横向转移支付。

　　即使是最欠发达的地方也有基层政权，也需要有基本公共服务，需要自上而下的转移支付使其履行政府职能，以后还有可能发展横向的生态补偿式的转移支付，也不排除进一步规范发展现在对口支援的横向转移支付。这些转移支付要提高规范性，纳入预算法治覆盖面。

　　以上这条路要走通，还需强调几个重要事项。第一是地方税体系建设。

　　第二是地方阳光融资体系构建。现在地方政府的“土地财政”就是因为缺乏财政收入支柱，也没有一个可以从前门走通的融资制度框架，所以除了变相搞融资平台和隐性负债之外，不得已依赖于土地一级市场批租，而这又激发领导人短期行为，在自己任期内形成政绩。这种与市场经济相抵触的激励机制要靠以后的制度建设去克服，而非简单强调地方官员觉悟高低能够解决。

　　第三是外部配套改革。从长期来看，如果要扁平化，肯定会涉及行政区划的优化，如会并县、县改区、大省划小等。有学者说以后如果中国扁平化到三级，可以考虑把大省化小，省级行政区增加到60个左右。比如结合三峡建设，已把重庆提升为直辖市，使原第一大省四川分出3600万人，第一大省变为河南。有人说河南可以分为中原省、黄河省，对此进行正面讨论太敏感，但不是不可以慢慢去做。

　　然后是政治体制配套的决策优化，在公共财政概念下提高透明度、公共参与度。市场制度方面，从财产的实名制度、保护制度、登记制度合在一起提供基本环境的生产要素的流动制度，也势必要结合连推。

　　相关政策要领有必要提出以下几点建议。

　　第一，现在各方越来越关注的增值税转型，需要和地方税支柱的打造形成呼应，采取“在后跟随”的方式来推进，如果没有资源税相对充分的发展和房地产税的破题和确立，使其至少在发达地区较快地形成一定的支撑力，先行贸然做增值税扩围，必定导致中央和地方关系的矛盾更难处理。

　　第二，地方的压力有可能促成分税制的倒退，这种情况一定要避免，坚决不能做“一省（区）一率”的任何安排，我认为这是1994年分税制改革基本制度成果需坚持的底线，如果突破这个底线，分税制改革的根基就会动摇。

　　第三，在税改顺序上，近期，资源税要趁势扩大区域覆盖面和品种覆盖面；近中期，要鼓励像上海、重庆这样有积极性、有战略全局思考的地方决策层先行先试搞房产税，经过一段时间实验，再考虑扩大覆盖面；在中期，“十二五”前期应该确立社保税的框架，启动环境税改革措施，个人所得税也势必做优化调整；中长期，应当对遗产和赠与税进行积极研究和讨论，虽然在一段时间看起来难度比原来想的大一些，但是如果把眼光放得更长远一点，遗产和赠与税的制度是很有意义的。

　　安稳民心标本兼治

　　小平同志晚年强调，发展起来的问题不比不发展时少，最重要的是怎么避免中国两极分化造成的威胁。

　　总的来说，财政体制的改革要标本兼治，安稳民心，安定官心，积极稳妥，治本为上，实现制度创新。探讨改革方案的时候首先要安稳民心，不要动不动就说有什么对老百姓形成了威胁。

　　比如对于房地产税的讨论，其中某些说法就弄得社会成员似乎人人自危。因为这个税只是涉及对产权房高端房主的调节问题，低收入阶层靠廉租房、公租房解决居住问题，与他们无关。

　　对于公职人员和中等收入阶层，显然改革方案一开始也不能覆盖他们，特别是各个家庭一定人均标准之下的住房肯定不能涉及。对高端房主，也不是与他们为敌，因为这种再分配调节是市场经济的通例，他们有相应的承担能力。

　　中国的制度创新因为触动既得利益，容易被各种力量有意无意地往后拖。只有抓住机遇尽快推进制度创新，我们才能继续前进。

　　作者为财政部财科所所长