魔兽秦时明月季布密码:地质工作体制及地勘单位改革观点比较分析2

发展研究中心   杜学立

河南省地矿局（下称“我局”）的市场主体建设有关问题，本人已做了些浅显的解释和介绍。为进一步理解并着手做些有关市场主体建设方面的工作，现将近期阅读些许资料观点经个人分析比较叙述如下，供业内同仁参考。

我局的市场主体建设工作的实践尝试，既有地勘单位企业化经营机制的创新，又有从全局范围内提高企业化的程度，既涉及到地质工作的有关体制，也直接影响到地质找矿的突破问题。看似属于地勘单位微观的改革发展问题，其实是我局整个地质勘查队伍中长期改革发展问题。因此，必须以历史的眼光，用系统的观点，且攻取他山之石来思考分析，以期达到我局地矿经济继续稳定健康发展之效果。

一、近期有关地质工作体制及地勘单位企业化改革的主要观点

自从国土资源部开展“地质找矿改革发展大讨论”活动以来，全国上下业内讨论热烈，仁者见仁，智者见智，不乏有识之士，屡见真知灼见。现挂一漏多,简介几种主要观点：

（一）国有地勘单位在地质找矿方面具有人才、技术、资料、装备等较大优势，但受传统体制的束缚，新的机制运行受阻，优势没有很好发挥，还没有成为矿业市场的主体。只有摆脱旧体制，并给以必要的政策扶持，按市场经济规律运行，国有地勘单位的这些优势方能充分发挥，成为矿业市场的主体。要成为矿业市场的主体，主要途径是：①组建小型勘探公司，经营矿业权，经营勘探成果；②进入大型矿业集团；③组建矿业有限责任公司、矿业股份有限公司；④组建技术劳务工程公司、矿山服务公司等。（《关于推进矿业市场主体建设的建议》国土资源部咨询研究中心，张彦英）

（二）（矿业权）产权制度是地勘单位改革的关键

地勘单位的矿业权无论从获取方面，还是矿业权的处理和收益方面均受很多限制。由于政府对矿业权垄断配置获取，地勘单位无法实现探矿成果的风险收益，当然也不愿进行自有投入风险勘查。两方面的制度缺陷，导致矿业资本市场的缺失。政府认为垄断矿业权经营和配置是应该的，那么政事分开和事企分开就成为空谈。政府应该养地质地勘队伍，帮助自己实现垄断资源配置的意图。当前地勘队伍的管理体制也是这种状况，所以，对地勘单位实行“事业单位、企业管理、企业化经营”的管理模式。但这种管理模式对地勘单位的长期发展是有问题的，因为地勘单位在此过程中并没有建立起有持续收益的产业。所以地勘单位的改革与地质工作体制的改革是紧密相连的。在现行地质工作体制下，地勘单位要坚持“事业单位，企业管理，企业经营”的模式，坚持事业单位的“瘦身”计划，走“精兵”之路，重在内部机制上做文章，抓机制创新，形成事业和企业联动发展的格局。（《中国矿业报》6月4日第1版《产权制度是地勘单位改革的关键》）。

（三）地勘行业的改革值得借鉴国家垄断行业改革的经验

垄断行业的特征有三：一是行政化资源配置；二是非规范公司运作；三是多样性价格体系。

地勘行业具有垄断特征：一是自然垄断特征；二是行政垄断特征（国家战略需要一些矿种的勘查需由政府部门或直属单位垄断经营，宏观调控需要即使向市场开放的区域与矿种也应不断适应市场环境的变化并接受临时或局部的行政制约）；三是竞争垄断特征（具有传统找矿优势的国有地勘单位对技术人才具有较强吸引力，攻深找盲更具找矿优势）；四是人为垄断特征（国有地勘单位具备弥补“市场失灵”和“政府失灵”的双重功能）

国有地勘单位改革误区：一是地勘队伍企业化中受到了理想化的现代化企业制度的导向和影响。市场经济的初级阶段不规则行为常使现代企业制度不能规范运作。矿产资源风险勘查的市场融资需要一个较长的历史过程。二是地勘行业的的企业行为受到政府行为和市场行为的双重挤压（如一些政府部门，一方面视国有地勘队伍的探矿权为旧制度的残渣而无情地剥夺，发挥“招、拍、挂”的市场配置功能，另一方面却以地勘基金的名义将本地区的探矿权牢牢垄断在自己的权力范围之内）；三是忽略了地勘行业各项生产要素市场化的协调推进。（地勘市场应由投资市场、作业市场、中介市场三板块构成，投资市场由政府控制的探矿权交易不规则地红火，地质勘查的作业市场的价格机制却很不发育，业内利益群体的关系受到严重扭曲）；四是忽略了地勘行业事业单位与企业之间的兼容，在诸多行业中，都存在事业单位与企业相生相济，或同一单位之中事业行为与企业行为相辅相成的局面。

地勘队伍改革模式：原则是将传统的地勘事业单位由数量型的产业主题改造为功能和质量型的产业主体，载体转轨阶段与大型矿山企业的地勘事业部及新兴的中小民营地勘企业一起，构成地勘行业企业群体。一是建设大区域行政型公司；二是建设资本型公司。并提出一些监管模式。（《中国矿业报》6月6日第1版）

（四）地勘单位改革必须重视行业的特殊性

地勘行业的改革存在的主要问题：一是改革进程慢，特别是从事商业性地质勘查队伍的企业化改革，至今无明确意见，二是耽于争论，缺乏权威；三是理论研究薄弱，改革的目标路径不清。地勘行业的改革和地勘单位的改革是既有联系又有区别的两个范畴，怎样统筹两项改革都不明确，目标也说不很清楚；四是地勘行业改革没有从国家层面统筹地勘业和矿业的改革，五是传统的部门色彩浓厚，没有统筹考虑和公平对待各工业部门的地勘队伍。

地勘行业的特殊性对其改革的影响：地勘业是高投入、高风险、长周期、不闭合的产业（找矿—卖矿权—再找矿的再生产过程），不能作为独立企业存在。在市场经济下，地质勘查是依附于矿业开发，地勘单位应是矿业公司的一部分。由于这些特殊性，给地勘单位改革造成不少误区，作为从事地质勘查的专业单位  似乎不能企业化，但作为一个抽象的经济单位的地勘单位是可以企业化的。现阶段，仍将地质勘查作为一个独立的行业管理，严重阻碍了社会企业对商业性勘查的投资，以致政府至今也不能从商业性地质勘查领域退出。由于认识不到地勘业对矿业的依附性，陷入了就地勘行业论本行业改革的误区。

对地勘行业改革的认识：一是地质工作管理体制和运行机制的改革是地勘单位改革的前提，是整个行业的关键；二是地勘行业改革的根本出路在于推进勘查开发一体化；三是地勘单位的改革还得从放权让利做起，落实其经济经营自主权；四是应将“地质勘查基金”改为“国有地勘单位发展矿业扶持基金”，支持其发展矿业；五是公益性地质队伍的组建没必要强行推进，公益性地质工作可按“分制运行”的模式委托出去。（《中国矿业报》6月9日第1版）

（五）走企业化路子，搞市场化经营

该文作者系当年竭力主张地勘单位应尽快实行企业化。但现在认为，在地勘单位企业化经营的推进中，遇到了不利于向企业转化的外部环境。现行体制下，地勘单位工资福利待遇不断提高，同级别的退休职工在事业单位比在企业多拿1倍退休金，地勘单位在财政预算体制方面基本保证经常性工资及有关支出，又可以多渠道得到地质勘查项目资金，经济状况明显好于属地化管理前后。故当前地勘单位企业化的争论，是一个利益问题。若把现有60多万地勘职工转为企业，将会出现极不稳定因素；若继续维持现状，对矿产勘查运行机制的深化改革，对提高我国矿产勘查国际竟争力，也是极为不利的。

提出深化矿产勘查运行机制改革的对策：一是政府用于矿产普查资金不要搞实体运作，而应通过资本经营加以支持。即组建矿产普查投资公司，配合金融部门积极促进矿业风险资本市场建设。二是充分利用现有地质技术力量和地质资料，以地勘局为单元，组建精干的矿产勘查公司和地质技术咨询公司。二是以优惠政策维护原地勘单位职工的既得利益。对37号文下发前的地勘单位老职工，保护其事业身份，对之后进入的职工，由其从事的工作决定其身份。有此政策，政府不要再提“戴事业帽子”只提走“企业化路子”。（《地质勘查导报》6月11日第7版）

二、上述五种观点的比较

上述五位业内人士的论述在各自的立场和论据上都很有道理，得出的结论或提出的对策意见也颇有见地。但由于立场不同，各依其论据，结论亦有差别。比如第一和第五种意见者，均属国土资源部咨询研究中心的权威人士，对地勘行业和地勘队伍管理经验丰富，既站在整体矿业或整体勘查行业的角度探讨体制问题，也从地勘单位的现实和发展的角度，又要与政府部门的思路尽可能一致起来。他们都认为现行地勘行业管理体制和地勘队伍的事业管理体制必须改革或调整，达到地勘队伍的优势能够得到进一步发挥，特别是在近矿业即商业性地质勘查中必实行企业化、资本化运作，另一方面还必须要给以优惠政策保证地勘队伍的稳定（如政策扶持、1999年以前的老人老办法）。第二、三、四意见者，显然是三种立场、三种观点，有近似的地方，也有大相径庭的分歧。

站在地勘队伍和地勘单位的立场上,从地勘单位取得矿权难、处置收益也难，政府垄断其配置，且设置许多限制，导致地勘单位的产业无保障，这种地质工作体制导致地勘单位只以坚持“事业单位，企业管理，企业化经营”的模式。第三种意见显然是地勘行业管理人士，他把地勘行业与垄断行业相提并论，借用垄断行业的改革经验，提出地勘行业的改革思路，建两个区域性公司，一种为政府垄断型的主要从事公益性地质工作的公司，一种是政府投资，吸引矿业企业入股的资本型公司。这种思路是行业性大方略思路，但好象没有认真考虑地勘队伍的感受，感觉距离地面比较远。第四种意见，好象是站在工业部门地勘队伍的角度，对近十年地勘队伍的改革、地勘单位的现状基本持否定态度，认为改革的方针、政策对工业部门的地勘队伍不公平。但也提出了一些很有道理的意见，比如地勘工作管理体制和运行机制的改革搞不好，地勘单位的改革也难以搞好，地勘行业的改革应推进勘查开发一体化。

总之，上述五种意见的共同点是地勘队伍或地勘单位的改革应该进一步推进，但进一步推进难度大，主要是地质勘查行业管理体制和地质工作的运行机制的障碍或限制，要进一步推进，必须联系起来同步推进，否则，地勘单位的改革难以有实质性突破。即使整个体制不可能完全适应地勘队伍（载体为地勘单位）的改革要求、企业化程度的进一步提高，也要给政策促进其改革的加快和队伍的稳定。此外，其中的四种意见均提到了地勘队伍或以局为单元或联合大型矿产企业为依托或整合地勘单位的资源和产业，组建资源型、投资型、咨询中介型、勘查作业型的各种形式公司，以适应地质工作新机制的运行和市场经济发展的需要。这些改革方略与我局正在推进的商业性地质工作的市场主体建设思路基本吻合，颇有点英雄所见略同之感。