【财新网】（记者 王长勇）房产税落地重庆和上海，从公布到施行仅四个小时。还没想明白政策具体内容，两地部分居民就要为拥有和购买住房纳税。

　　对居民个人财产征税，而纳税人没有丝毫参与，施行前未公开听取公众意见。中国财产税制度起步，其方式和过程世界仅有。

　　一些观察人士认为，“这不合法！”

　　的确，重庆、上海两地政府决定对居民住房征税，并没有从“税收法定”的轨道上起步。

　　法律的逻辑

　　2000年7月起施行的《中华人民共和国立法法》（下称《立法法》），第八条明列了九类事项只能制定法律。其中包括，对非国有财产的征收；基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度。

　　按此规定，居民个人住房既是“非国有财产”，对其征税又属“税收的基本制度”，因此，对个人住房征税受《立法法》“只能制定法律”中的两项约束。

　　《立法法》明列限定事项，也是借鉴古今中外对财产征税之训诫，对私人财产征税必须慎行。这是《立法法》的基本精神。

　　但是，《立法法》第九条又规定，“第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。”

　　这一授权，让《立法法》“只能制定法律”的条款大打折扣。但这也是面对中国税收立法的现实，为税收立法做了过渡性安排。在《立法法》中，“尚未制定法律”的事项，税收占了很大数量。

　　在2000年《立法法》出台时，经过全国人大立法的税收法律，只有两个税种，即个人所得税法、外商投资企业和外国企业所得税法。时至今日，中国现行的19个税种，通过全国人大立法的，也仅有个人所得税法和企业所得税法两部。

　　虽然个人所得税法、企业所得税法由全国人大制定，但两部法律的条文多为粗线条的原则规定，实质内容依然授权给国务院制定实施条例，许多核心内容甚至在国务院部门制定的规章中体现。

　　其他17个税种的征税依据，是国务院以及国务院部门制定的条例或暂行条例。这样的格局，源于1985年全国人大授权国务院，在经济体制改革和对外开放方面，可以制定暂行的规定或者条例。2000年通过的《立法法》中的立法授权，实质是1985年授权立法的延续。

　　房产税暂行条例由国务院于1986年颁布施行，规定“个人所有非营业用的房产免纳房产税”。

　　重庆、上海本月28日起对部分个人住房征收房产税试点，改革的核心是将房产税征税范围扩大到个人所有非营业用房产。显然，这一改革需要国务院修改房产税暂行条例。但是，重庆、上海出台对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法前，国务院并没有修改房产税暂行条例。

　　而且，《立法法》明确规定，被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。这就是说，国务院不能把全国人大授予的税收立法权再转授给地方政府。

　　因此，重庆和上海市政府制定的房产税改革试点办法，在现行法律框架中找不到依据。两市的改革试点，是国务院通过常务会议作出决定，即“同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点，具体征收办法由试点省（自治区、直辖市）人民政府从实际出发制定”。

　　重庆、上海的改革试点办法在财政部备案。这向公众传递出信息：地方政府制定的试点方案是否可行，中央政府不作评判。

　　这样，重庆、上海对个人住房征收房产税，“改革试点”就成为惟一的理由。因为没有现成的、完善的改革方案，允许部分城市先行试点，为正式制定法律和整体改革探索经验。

　　改革的边界

　　没有立法机关的法律授权，也没有中央政府的行政约束，房产税改革试点是否就可以天马行空？随着重庆和上海政府的方案出台，这一由行政主导的改革探索，纳税人权利被忽略的迹象日益明显，以改革试点名义打开的“绿灯”也被滥用。

　　就在重庆和上海试点方案出台前一个月，财政部、国家税务总局用异常隐蔽的方式，在一份名为《关于安置残疾人就业单位城镇土地使用税等政策的通知》中规定，对按照房产原值计税的房产，均应包含地价。两部门的这一规定，实质是把房产税变成了房地产税。

　　房产税暂行条例由财政部负责解释，但解释权不等于修改权。财政部和国家税务总局的想法，是未来对居民个人住房征税时，将房产和土地合并考虑。现行房产税暂行条例中，房产税按房产原值征收，没有明确包括地价。

　　因此，抢在地方的改革试点方案出台前，两部门的通知以变相解释的方式，大规模扩大了房产税的税基。更为荒唐的是，如此重大的修改，在两部门通知中，竟只字未提“房产税”这一被修改的主体，而是将新规“塞进”一个安置残疾人就业税收优惠的文件中。

　　推进已有七年的房产税改革，无论地方政府，还是国务院相关部门，费尽心机悄悄进行，只为减弱社会公众的注意。

　　房产税改革的核心内容，一是将居民个人自住房纳入征税范围，二是按评估值征税，三是整合相关房地产税费。但目前令人担忧的是，重庆、上海的改革方案，在彻底颠覆现行房产税暂行条例的同时，一些改革举措也突破了税收征管法等其他法律的边界。

　　重庆方案规定，纳税人在规定期限内不缴或者少缴应纳的税款，由税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，税务机关可以书面通知纳税人开户银行或者其他金融机构，从其存款中扣缴税款、滞纳金及罚款。

　　以上内容参照了税收征管法的有关规定，但是，删去了税收征管法中采取以上措施的前提和限定条件。按税收征管法，采取上述“扣缴”措施，须“经县以上税务局（分局）局长批准。”

　　而税收征管法另一更重要前提是，从纳税人银行账户扣缴逾期税款的方式，只针对从事生产、经营的纳税人。比如，对个人所得税的征收管理，就没有规定可采取“扣缴”纳税人银行存款的方式。

　　税收征管法是全国人大通过的法律，国务院常务会议同意地方房产税改革试点，采取备案而非审批的方式，给了地方政府极大的空间探索改革方案。但是，国务院常务会议同意的边界，并不能扩及其他领域，更不能借此突破全国人大通过法律的边界。

　　重庆的房产税改革试点方案，将从银行账户“扣缴”税款这种异常特殊的征收方式，随意扩展到对居民个人房产税的征收，且不说改革超出了边界，政府更要自问，征税手段如此严苛，对问责政府花钱，是否也应赋予纳税人同等的权利？

　　中国的房产税改革进程，已从政府单方操作阶段，进入政府和纳税人互动推动改革的阶段。纳税人的权利不应再被漠视，没有纳税人的遵从，改革将难达成功彼岸。■