黎荔 乔画画:关于监狱管理"三化"建设的理性思考

关于监狱管理"三化"建设的理性思考 河北司法警官职业学院   王利杰  监狱管理的"法制化、科学化、社会化"建设的运筹和启动，标志着我国监狱行刑管理工作将登上新的台阶。体现了开拓、创新、求真、务实的精神，反映了社会发展的需要和必然趋势；体现了严谨、科学、进步、厚重的研究成果，反映了理论对实践的积极适应性和推动作用；体现了实际、稳健、积极、有利的监狱管理基础和条件，反映了监狱管理整体工作的文明进化和基本发展方向。概括地讲，监狱管理工作"三化"建设是历史的必然，势在必行，大有可为。监狱管理"三化"建设，既是新思想、新要求、新事物，又是一个庞杂的系统工程。在认识过程中，应当坚持五个基本观点。第一，整体概括的观点。"三化"建设的基本目标、内容、要求，是从不同层次和侧面对监狱管理工作整体的推进和提高，相互协调，相互渗透，相互补充，相辅相成，不可随意分割和对立。第二，唯物进化的观点。现实情况下提出"三化"建设的设想和要求，并非是对基本工作全盘否定。而是肯定了现实工作已具备"三化"建设的基础和条件，提出了更全面、更系统、高标准的发展目标和要求。第三，本土化的观点。自新中国监狱建立以来，经过几十年的探索和实践，创立了适合我国国情的行刑制度和模式，取得了成功的经验，形成了自己的特色。在新的社会背景和历史条件下，在对外国成功做法有所了解的情况下，依然要立足本土，合理吸收，扬长避短，弃旧图新，坚持我国监狱管理工作发展的方向和路子。第四，长远发展的观点。"三化"建设的具体工作内容较多，涉及面广，须大量投入人力、精力和财力。具体措施应具有前瞻性、长远性，处理好科学继承与发展的关系，处理好现实与未来的关系，为监狱管理工作的长远发展奠定坚实的基础。第五，理论与实践相结合的观点。"三化"建设研究要特别突出实践性问题，防止纯理论化倾向。一 以规范管理为内容，以科学立法为先导，以严格执法为保障，推动监狱管理工作的法制化建设。（一） 监狱管理法制化建设的内涵所谓监狱管理法制化，是指国家权力机关认可，全面适用法律法规确定、控制、调节、引导、激励监狱行刑管理运行的事项、关系、规则、活动，使之达到法律化、制度化、规范化的程度。其目的是拓展和提高适用法律法规调控的范围与层次，有效规范具体管理事项和行为，抑制消极因素影响和干扰，提高司法行政工作的严肃性、公正性、权威性，提高罪犯改造质量，充分发挥监狱的社会职能。其核心是全面、深入实施"依法治监"的方略。所以，监狱管理法制化建设必须围绕着"依法治监"展开，呈现三种形态。其一，整体形态。我国监狱实行的是中央与地方两级管理的行政体制，构成了监禁式行刑活动管理与执行的有机整体。法制化建设要求具有整体性，自上而下步调一致，各项工作同步进化，协调发展的工作形态。其二，社会形态。我国的监狱是人民民主专政的工具，是惩罚犯罪、改造罪犯的场所，是保障社会安全与稳定，强化社会管理和控制的组织。管理思想、制度、形式、方法，要顺应社会管理的变化。将监狱管理置于社会大环境之中，以社会的政治、经济、文化为背景，与其同步发展，才是科学定位。其三，完全形态。法律法规控制、调节的对象和范围，是监狱系统的各类事务和从事活动的人。按组织层次分，包括监狱管理机关和具体刑罚执行机关；按人员分，包括各级机关的人民警察、其他工作人员、服刑人员；按事项分，包括监狱人民警察管理监狱的事项，罪犯服刑活动的事项，还包括其他司法机关、行政机关协调性、保障性、程序性的活动事项等。只有将监狱管理活动涉及到的事务和人，全部纳入法律规范，才是真正意义的法制化。从而使监狱行刑管理工作的严肃性、规范性得到提高；连续性、稳定性得到增强；科学性、进步性得到体现；整体性、协调性得到落实；特权和腐败现象得到抑制；行政关系得到理顺；运行机制得到改善；惩罚和改造罪犯职能得到强化。（二）法制化条件下监狱管理运行模式当监狱管理法制化状态形成以后，将充分体现我国有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法制原则。出现以法律关系为基础，以权利和义务为核心，以《监狱法》为主体规范，依法行政为表象，广泛监督制约，机制稳定有序的监狱管理模式。具体表现在如下几个方面。1. 行政法律关系为主，多种法律关系并存的管理基础，充分体现社会主义法制的社会关系。监狱系统作为社会的子系统，在法制化社会大背景下，系统内部监狱人民警察之间，监狱人民警察与服刑罪犯之间，上级机关与下级机关之间，监狱与其他行政机关，是一种行政法律关系。彻底改变因法律规格不高，约束力不强，体系不健全条件下的完全行政关系。监狱管理活动建筑在法律关系的基础之上，体现出法律的公正价值。因此，要求监狱管理机关、监狱、监狱人民警察，必须转变立足点，转变思维方式，转变方式方法。在行使职权时，既要运用好法定的权利，又要履行好相应的义务；既要明确自身的职责和任务，又要尊重和维护相对人的权利。对所属权限范围的人和事务实施依法管理，既定的法律关系得到确定、维护、保障、调节。2. 公民权利地位进一步提升，法定权利保障与义务履行成为管理的重心，体现出社会主义人权思想。人权作为自然人和社会人所固有的权利，既是当今国际社会广泛关注的问题，也是我国法律的基本价值之一，是法律维护和保障的基本任务。在具体监狱管理过程中，在强调刑罚执行机关的权威性和明确基本行政法律关系的同时，尊重各类人员的法定权利，维护其合法权益，为其提供行使法定权利的保障条件，督导人们认真履行法定义务。所以，客观上对管理活动的要求是：正确处理好行使职权与尊重、维护相对人权利的关系。正确行使法律赋予的权利，模范履行义务，为被管理者做出表率。明确法定职务性的权利和义务，正确运用国家授权，全力完成本职工作任务。3. 依法行政，形成科学、有序、规范的管理运行格局，体现了社会主义国家社会管理的进步与文明。监狱管理达到法制化形态以后，将管理水平推向上一个新的阶段，依法行政，依法管理，成为自然。一方面要求监狱管理机关、监狱、监狱人民警察，以法律为准绳行使管理权，引导、控制被管理者的行为。另一方面要求管理者知法、懂法、严格自律，依法履行自己的义务。由此便派生出全新的监狱管理机制。第一，职权法定机制。监狱管理机关、监狱、以及各级不同岗位与职务的监狱人民警察，在实施管理活动时，只能行使与其职能、职务相一致的权力。否则就是越权。法无明文规定或授权的不得为，法有禁止的更不得为。作为被管理者，对管理者职权的行使，必须服从，接受监督。否则便是违法行为。第二，依法授权机制。法律赋予管理机关、执行机关、以及不同岗位不同职务监狱人民警察的权力，不允许随意放弃或不作为。行政法律权力，不仅仅是一种职权，同时也是一种义务。在享有职务权力的同时，就应承担相应的义务。职权与职责并存，不完成使命，便是失职。擅自消极放弃职权，不履行职责和义务，将受到严肃追究。第三，依法用权机制。法律规范是严格的，具体管理事务是复杂多变的。法律法规的规定总是有限的，难以穷尽一切。对于变动性较小，经常发生的事务，将有非常严格具体的规定，只允许羁束裁量，否则就是违法。对于变动性较大，不经常发生的事务，法律仅做原则性的规定，可以在法定的范围内自由裁量。但如果超越限定的范围也是违法行为。第四，约束调节机制。法律规范适用，形成了监狱管理工作的标准，明确了各权利主体的利益关系和事务的行政连带责任，各类人员都将运用法律维护自己的合法权益。在此种情况下，就将监狱管理工作置于广泛的社会监督之下。任何腐败现象，职权行使中的暗箱操作，或常规工作中的违法违规都很容易引起人们的警觉。行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督、当事人监督，将构成一种社会氛围，直接对监狱管理工作产生积极的引导、制约、调控作用。（三）现实法制化建设的基本工作内容1. 建立常设的法制管理机构在监狱系统建立常设的法制管理机构是非常必要的。根据监狱系统行政体制，可在国家、省（市、自治区）级监狱管理部门设立专门的机构，各监狱设立专岗专人，构建起常规的工作网络。在法制化建设基础时期，该机构和工作人员，负责现行法律法规等文件的清理工作；负责检查监狱规章制度建立与落实情况；审核现行法律法规的协调性问题；开展特定内容的调研工作，总结《监狱法》颁布实施后的有关情况和经验；征询现行法律法规创制与修订的意见和建议；修订现行法律法规；编撰现行法律法规的解释与说明；完成修订后法律法规的发布工作。在常规工作状态下，该机构和人员专司监狱管理工作法制建设工作。开展常规法制化运行的调查研究；提出法律法规创立和修订议案；参与法律法规的创立与修订；进行重大决策合法性的论证工作；负责刑罚执行实践问题的咨询解答工作；检查指导常规法制化工作。之所以如此设想，是因为法制化建设初始阶段，工作量很大，专业性又很强，没有一定数量的专业人员进行专门的工作，科学、完整、系统的法律规范是难以建立的。在现行法律法规整理完成以后，或者说法制化建设基本完成以后，监狱管理工作法制化应纳入常规运行轨道。通过常设机构和人员的工作，满足实践工作对法律规范的需要。2. 完善健全法律法规体系监狱管理法制化必须建立科学、完整、系统的法律规范。也就是说，指导、控制监狱管理依法运行应建立一个法律法规体系。具体形成以《监狱法》为总规范，由诸多法规、条例、规章、制度衔接配套的规范系统。这一系统应具备完整性、层次性、操作性、时代性的特征。完整性表现是各类规范对整体工作具有覆盖程度和统驭力，将监狱系统内的工作全部纳入规范之中，彻底消除规范的盲区。层次性表现是按国家立法管理规定，不同级别的权力机关根据职权范围，制定出相应的规范。越到基层规范越具体，针对性越强。操作性表现是各项具体规范尽量减少一些原则性、倡导性的规定，内容具体明确便于执行。就现实情况而言，经过多年的工作，国家监狱管理机关在法规创制方面做了大量工作，不仅制定了相当数量的规定、细则、办法，而且编撰成册发至全国各监狱，为规范监狱管理工作发挥了积极作用。对此我们应予以充分肯定。但是，按着法律化的要求尚有一定差距。主要反映在两个方面。一是监狱行刑法律规格问题。历经八年九个月的酝酿，于1994年12月29日颁布的《中华人民共和国监狱法》，标志了我国监狱立法向前迈进了一大步，初步解决了监狱管理有法可依的问题。可实际适用过程中，使人感到除了现行管理内容被纳入，适当有一些提法变更外，与几十年前制定的《条例》和《细则》相比，差别并不是很大，并未达到人们的期望值。而后，人们又开始盼望"监狱法实施细则"的"出台"。几年时间虽已过去，但依然难以谋面。人们对《监狱法》的期盼，实际反映的是一种实际工作需要和呼声。在法制化建设中，有必要积极努力呼吁国家尽早制定"刑事执行法"。不仅提高监狱行刑管理工作的社会法律地位，而且，也提高监狱管理工作"顶级"法律的权威性和统驭力。二是各监狱具体相关配套制度的创制问题。各监狱对国家及其司法行政管理机关所制定的法律法规应认真执行，对于法律法规未做规定而具体情况存在的，也就是一些法律法规难以涵盖的个性事务，应该通过内部规章加以规范。再有，一些法律法规已做规定的，也应制定规章制度进一步细化，提高规范的操作性。如此，方能健全法律法规体系，提高规范的实用性。3. 提高立法技术法律法规的创制与修订，是一项技术性很强的工作。立法本身就是要以一定的工艺技术准确、精当地表述法律规范。法律规范是法的内容，规范性法律文件则是用来表述内容的形式。在具体规范创制过程中，应特别注意文件的结构、分类、语言特点等问题，也就是立法技术问题。无论是禁止性、义务性、授权性规范，还是强制性、任意性规范，还是确定性、非确定性规范，都应科学运用立法技术规范。如逻辑结构中的假定、处理、法律后果，三个部分紧密联系，构成统一的整体，缺一不可。如果没有规定的行为模式，就不成其行为规范，规定的适用条件和法律后果也就毫无意义；如果只有法律规范的处理部分，而不对适用的条件做出假定，那么该规范也无法适用。再如，立法语言问题。立法语言作为成文法的物质载体，必须能够准确无误地表现立法者的意志，必须是易于人们理解和尊行的语言。做到"法贵简当，使人易晓"，"本设法令，使人其解"。尽量减少模糊语言的运用，语义界定清楚，表述确切肯定，最大限度避免理解偏差和歧义产生。作为内部的规章和制度，也应效仿立法技术，使规章制度达到科学、严谨、准确、精当的水平。4. 强化执法监督与运行机制法律法规的适用与运行，要有相应的机制为保障。否则，不仅影响执法的严肃性，而且也会丧失人们对法制的信任度，降低法律规范的权威性。要营造"有法可依、有法必依、执法必严、违法必究"的监狱管理法制机制，应正确处理四个方面的关系。第一，提高认识，正确处理依法治监与规范化管理的关系。依法治监与规范化管理，既有相同之处，又有区别。依法治监模式建立以后，虽然也表现出管理形态的规范化，但范围广泛，涵盖面大，内容丰富。规范化仅仅是一种表象。我们不能将现行的规范化管理取得的成绩，作为法制化的实现来看待。应在此基础上，站在全局、整体的高度，审视历史，展望未来。提高认识，采取措施，夯实基础，巩固成果，拓展层次，再上台阶。第二，注重法律，正确处理执行法律与执行方针、政策的关系。在法制不健全的条件下，人们习惯以方针政策为指导，用领导人的讲话，领导机关的指示、批示、做标准，开展具体工作。受人们的理解能力、政策水平、业务程度的影响，造成了管理水平的差异，管理效果的不同。在法制条件下，法律法规成为具体工作的标准和规范，作为与不作为，怎样作为，不能以个人的意志为转移，必须依法行事。所以，必须转变观念，转变思维方式，转变评价标准。尊重立法原意，在执法过程中体现方针和政策。第三，严格自律，正确处理执法与守法的关系。各级监狱人民警察，作为执法者，首要的是严格自律，认真守法。具体工作中，用法律约束、规范自己的行为是一种守法，依法行政运用职权也是一种守法。强调严格执法、公正执法、文明执法，就必须强调严格守法。否则，只强调执法，而忽略守法。把自己置于法律规范之外，将执法作为"治下"的行为，是执法者的禁忌。实践证明，不能认真守法的人，就不能严格执法。这些人只能是按个人意愿将法律作为达到个人目的的御用工具，按个人利益需要随意曲解、取舍法律。最终造成法律的滥用。第四，积极探索，正确处理稳定运行与持续发展的关系。严格执法与大胆探索是对立统一的。严格执法要求监狱管理工作按既定的规范稳定有序运行。大胆探索要求监狱管理工作在动态创新的状态下发展。应有效科学把握二者的适用度，避免矛盾和冲突。既要规范稳定，又要积极探索，防止因循守旧，阻碍进步；既要总结吸收先进经验，又要保持冷静的态度，防止发展的盲目性。二 以实际工作为基础，以提高改造质量为重心，以扎实的措施为手段，推动监狱管理科学化建设。（一）监狱管理科学化的标志与任务监狱管理科学化，是指及时发现和认识监狱管理的客观实际与规律，为有效实施刑罚，强化监狱职能，确保罪犯改造质量，先进合理监管改造措施适用、运行的程度与状态。其主要标志是监狱管理体现现代物质文明与精神文明的程度。具体反映是监狱布局科学化，行刑理念科学化，行刑制度科学化，监狱人民警察队伍建设科学化，狱政管理科学化，罪犯劳动管理科学化，罪犯教育科学化，行刑效果科学化。形成职能定位准确，资源配置合理，功能齐全完备，信息传递迅速，应急反应灵敏，管理协调有序，积极影响有力，改造效果显著的行刑环境。由此可见，监狱管理科学化的中心任务是：构建整体、效能的行刑环境，充分发挥刑罚机关的职能，对罪犯实施控制和积极影响，通过再社会化达到罪犯回归的效果。环境科学中所讲的环境，是以人为中心体，围绕着人的空间，以及直接或间接影响人类活动的自然与社会总体，是人类生活的空间。我们知道，人生活在特定的环境之中，每天都受着周围自然和人文环境影响。要生存和发展，要追求人生目标，要不断满足个人欲望，就自觉不自觉地去接受环境，顺应环境，并在改造环境过程中完成社会化。监狱作为行刑场所，是行刑环境的承载体。行刑场所的存在，行刑环境便成为不依人们意志为转移的客观实际。为此，我们说：行刑环境是指在行刑场所内，人为创造的物质与精神空间。是物质与精神，历史与现实，有形与无形，静态与动态，客观与主观等多种因子相互聚合，相互作用的复合体。如监狱设计与建筑，设施配置与布局，行刑理念的定位与外化，监狱文化的构建与张扬，行刑制度的制定与适用，行刑方式的选择与运行，管理人员的素质与能力，具体事件的发生与处置，都成为作用于行刑环境的因子。诸多因子既独立存在运行，又自然紧密联系。相互交织，相互影响，相互渗透，相辅相成。一旦某一因子发生变化，相关因子也自然变化，行刑环境便随之而变化。从而自然的反映出管理水平和科学程度。监狱行刑环境，对服刑罪犯呈包容状态，从多角度、多方位、多渠道、多形式、多内容向罪犯释放信息和能量，发挥着影响和控制作用，与罪犯改造建立了密切的关系。具体是：保障包容关系。通过建立特定的场所，使罪犯在法定时期内脱离原来自由的社会环境，脱离了诱发犯罪的情景，减少或避免了不良因素的影响和干扰，在相对封闭和静化的环境中生活、劳动、学习，完成再社会化。抑制、诱导关系。罪犯在监狱服刑期间，思想、行为要得到改造，心理要得到矫治，文化要得到提高，要掌握一定实用的社会生活技术，就必须抑制原有的消极思想和行为，吐故纳新。行刑环境可以有力地控制罪犯的思想和行为，抑制其恶习的发展，促使罪犯接受社会崇尚的道德思想，积极诱发符合社会规范的行为。稳定作用关系。行刑环境形成以后，将处于相对长期稳定状态，对中心体产生持久的影响。久而久之，罪犯的改造效果得到了养成。这就是在监狱管理科学化建设过程中应高度重视行刑环境的必要所在。数十年监狱管理实践证明，实际工作中是：解决表面问题容易，基础建设难；新措施提出或实施容易，持之以恒难；单项工作提高容易，整体工作进步难；理论说明容易，实际操作难。原因就在于缺乏适应现时代的认识、决策方法，缺乏适宜的内外环境和机制。就全国各地监狱管理水平来看，发展并不平衡。先进的省份和单位，每一项先进理论的提出，先进技术的运用，先进措施的推广，先进方法的总结，先进成果的取得，无不蕴涵着科学的认识，科学的决策，科学的组织。无不是适宜环境孕育的结果。从而，形成了一种潜在的、无形的进化机制，激励机制，推动各项具体工作同时进步，促使整体工作平衡进化。总结经验，促人深思，发人深省。在监狱管理科学化建设中，一方面要总体设计，合理组织，寻找差距，明确目标，制定措施，分步推进，限期完成。有效解决一些看得见摸得着的实际问题，改造行刑环境。另一方面要将监狱管理科学化建设作为一项长期的、基础的、必须的工作内容，使监狱管理科学化处于稳定、进步、发展的状态。现实的科学化建设不仅要治标，而且要治本，才是一个理想的境界。（二）监狱管理科学化基础工程建设回顾我国监狱管理发展历史，特别是近二十几年来，具体工作要求是一步一个新台阶，措施是一个接着一个用，对监狱管理工作都起到了积极地推动作用。但客观地讲，实际效果与预期目标总存在着一定差距。今天我们在管理科学化建设时切不可重蹈覆辙。要达到预期目标，应变换思路，在治标的同时更注重治本。由于监狱管理工作性质的关系，决定了各级管理机关、各层次各岗位的监狱人民警察，都赋有管理的职能与职权，担负着不同的管理任务。各机关领导及工作人员自不待言，既使在最基层分监区工作的人民警察，每天都在认识新问题、解决新问题，运用职权实施决策，对罪犯实施管理和教育工作。实际监狱工作的人民警察都是在执行特定规范的情况下，进行管理性、创造性的劳动。每个人的工作既受行刑环境的影响，也在影响行刑环境，营造行刑环境。所以，提高综合管理水平，提高在职监狱人民警察认识问题的科学性，决策方法的科学性，控制常规工作运行的科学性，便成为监狱管理科学化建设的基础工程。为此，在监狱管理科学化建设中，除了解决一些具体问题以外，应着力加强基础工程建设。1. 提高科学认识本体的能力认识是实践的先导，没有科学的认识，就没有科学的决策。所谓科学的认识，是人全面深刻细致地感知客观事物及其产生、变化、发展规律的过程和主观反映。对监狱管理事务的科学认识，则是对行刑环境及各项因子的基本形态、罪犯改造状况地感知，发现相互联系以及变化发展规律的过程。认识的科学性是监狱管理科学化的必要条件，应当引起人们的高度重视。现实工作中，影响科学认识监狱管理事务主要有四个方面的原因。一是认识的广度问题。一般情况下，受主观素质影响，难以感知事物的全貌；二是认识的深度问题。受人的思维习惯影响，多形成表层的判断，难以感知事物的实质；三是认识的关联度问题。人们常常采用静止的方法看待人和事，忽略了事物之间的联系，难以感知事物的潜在性和趋势性；四是本位度问题。人常从个人的位置、角色、角度，或以特定的需要为出发认识事物，忽略了他人的认识，难以感知事物的多向性。因此，常见的是，同一事物不同的人有不同的判断和结论。如大到方针、政策、法律的制定与修改，小到一个罪犯行为的肯定于否定，都会争论不休。在此，我们并不是否定各抒己见畅所欲言，而是由于认识基点和结果缺乏科学性，影响实际工作的科学性，有时甚至会影响正常的行刑环境。对此应采取相应的措施。第一，大力推行实证性研究。实证性研究是相对纯理论研究而言的调查研究的方式方法。是通过大量事实材料的积累和试验，认识判断事物的形式。现实工作中，人们也比较注重调查研究。但是，常用座谈、参观、问卷、统计的方法，较少进行实证性研究，越是基层表现越突出。由于一些资料的具有间接性，调查结果的真实性不足，就导致了欠科学的判断，造成认识的偏差和行为的盲目性。大力推广实证性研究，是力求获取和积累第一手资料，有时要进行反复多次试验后，才对事物做出判断，确定认识。在监狱管理进化到理性化时代的时候，应广泛应用实证性研究，促进客观认识的形成，提高认识的科学性。第二，提倡科学思维的运用。科学思维的基本特点是它的敏锐、灵活、多样、综合、创新，是现代管理活动必不可少的因素之一。从表象上看，监狱管理活动是例行公事，周而复始。容易导致人们思维的模式化和思想僵化，影响对新事物、新情况、新问题、新特点的发现和警觉，造成认识的滞后。如若将科学思维全面运用于实际工作之中，感知环境变化，明视环境因子动态，辨析工作成败，发现罪犯改造规律，使认识能力和水平达到更高层次，表现出适时、前瞻、远见。第三，坚持严谨务实的作风。认识监狱管理事务和罪犯，是一项艰苦细致的工作。没有严谨务实的作风，没有勤奋和努力，没有大量精力投入是难以实现的。实际工作中，应坚持、重塑监狱工作传统的严谨务实的作风。以实事求是的态度，去认识新形势、新情况，研究新问题，努力发现、揭示事物的相互联系和规律，为科学决策提供依据。2. 提高科学管理决策的能力科学决策来源于科学的认识，科学决策决断出科学的方向、措施和方法。在监狱管理中，决策问题无处不在。方针、政策的调整，法律法规的创制与修改，新工作思路的提出与设计，规章、制度的编制，罪犯具体问题的处置。虽然管理的对象、内容、范围有所不同，职权有大有小，其实质都涉及到决策的问题。所以，积极、及时、慎重的管理决策，对监狱管理工作科学化是非常重要的。第一，确保决策依据的科学性监狱管理决策依据类别较多，如法律依据、理论依据、实践依据、行政依据等。决策时，依据运用越充分，科学性越强。反之则相反。法律依据是国家或最高领导机关制定的法律和行政规范；理论依据是大量实践概括抽象之后所形成的认识与学说；实践依据是历史与现实的客观实际；行政依据是国家或领导机关对具体工作发布的指示和要求。具体工作中，不可能每一种依据都非常充分，遇此情况，则应坚持实事求是的立场和态度，紧紧抓住实践这一核心依据。决策中应力求正确处理各种依据之间的关系，避免矛盾和冲突。最大限度用足用好各种依据，为科学决策提供最有力的支持。第二，确保决策组织的科学性决策组织是由特定人员构成对有关事项进行研究做出决断的群体。按现行监狱系统的行政管理体制和方法，日常工作中有必要培养监狱管理专家队伍。决策组织应由行政领导、主管业务人员、专家和研究人员构成，实现决策群体智力、能力资源的最佳组合。尽量减少或避免直接行政隶属关系和其它因素的影响，为科学决策提供必要的人员条件。第三，确保决策方法的科学性决策方法决断产生的基本形式和过程。不同方法的选择与运用，会形成不同的决策结果。决策方法的科学性与否，就在于决策的动机、目的、过程、具体方法，以及决策结果的表达形式，从事业和整体的长远利益出发，最有效地解决当前的主要矛盾，促进行刑环境的改善，产生最佳管理效果。首先是决策目的选择。为什么决策的问题是动机和目的的综合反映。应以合法为前提，从全局、长远利益出发，既要看积极的一面，也要看消极的一面，综合比较加以判定。其二是决策的过程。凡是重大事项的决策都应有一个论证过程，这是避免决策失误的通行办法。应彻底改变先决策或是先定"调子"定"盘子"再论证的现象，论证在先，决策在后，才是科学的过程。其三是决断方法。决策结果的产生，应实现三个转变。即由领导意志型向专家论证性转变；由集体研究型向公开评议型转变；由呈报审批型向方案优选型转变。形成最佳措施和方案得以选用的条件和环境。3. 常规工作运行的科学化监狱管理常规工作运行，是指已被规范了的经常发生重复出现管理事务的协调与处置。如罪犯收押工作，罪犯奖惩工作，狱内案件侦查工作等。监狱管理常规性工作与例外性工作相比具有经常发生、处置程序和方法规范确定的特点。其科学化的表现是：各类规范明确具体，执行规范持久稳定，工作关系协调平衡，运行状态自然有序。此类工作要达到科学化，应注重四个方面的工作。第一，以基层工作为中心引导运行。监狱管理重心在基层。每个分监区、监区管理工作都达到正常有序状态，整个监狱的管理工作自然而然得到保障。为此，监狱系统应将工作重心下移到基层，上一级为下一级提供服务，机关为基层服务，二线为一线服务。作为领导机关应在运用统筹规划、科学决策、协调平衡、指挥控制职权的时候，为下级单位提供管理性服务。如调动保护基层工作的积极性，为基层提供便利的工作条件，提供切实可行的规范，帮助基层解决实际困难创造良好的工作环境。真正从思想上、行动上、政策上、利益上向基层倾斜，围绕着基层工作的正常运行，使整体工作达到协调配合科学有效的状态。第二，以法律为规范控制运行。监狱管理科学化与法制化是有机的整体。科学化的标准、内容、要求等，在法律规范中得到充分体现。在具体管理工作中，已有明确规范的应严格遵守，坚决杜绝妥协执法、差异执法、弹性执法的现象；规范中规定的比较原则的，应把握尺度，正确理解规范原意，防止曲解执法、规避执法、随意执法的现象；遇有法无规范的例外事务，应持重谨慎，按规定的权限和程序研究、报告、审批，正确运用相关法律加以规范，并注意总结经验，以便将有关内容纳入规范。第三，以整体环境为依托协调运行。整体环境中的具体管理工作一直处于运动状态，各项工作之间应保持相对平衡协调关系。某项工作的进步和发展，必然对运行环境产生新的需要，与之联系紧密的工作也必须做出相应的调整。否则，没有适宜的条件和环境，个别工作的进步也会受到影响和阻碍。为此，在调整具体工作时，应注重与环境的依托关系，相关工作应做出配合性、协调性的反应，为具体工作进步提供平台和支持。第四，以改革为动力推动运行。监狱管理工作运行要求安全、稳定、有序，但更要求发展。那么，发展的动力和途径就在于改革。在管理工作运行中，如何处理好稳定、有序、规范与改革的关系，就显得尤为重要。具体改革应现行论证，再行试点，总结经验，逐步推广。在改革内容尚未完成论证、试点工作前，应控制舆论范围，不宜过分宣传，缩小波及面。防止因舆论的作用引起思想情绪波动，影响干扰常规工作的运行。三 以社会环境为背景，以真性回归为目标，以开拓创新为动力，推动监狱管理工作的社会化建设多年来，我国在监禁式行刑制度建设方面取得了成功的经验，受到了社会广泛赞誉。随着时代的发展，以及国外成功做法的启示，监狱管理社会化问题值得认真探讨和研究。（一）监狱管理社会化的定位到目前为止，监狱管理社会化尚无确切的定义。而行刑社会化则多见于媒体。有人认为行刑社会化是"在刑罚执行过程中，要调动监狱外的一切社会积极因素，合力救助改造罪犯，并保证巩固行刑效果"。①也有人认为行刑社会化"是指为了避免和克服监禁刑存在的某些弊端，使刑事执行服务于罪犯再社会化的目标，而慎用监禁刑，尽可能对犯罪人适用非监禁刑，使其在社会上得到教育改造；同时对于罪行较重的有必要监禁的罪犯，应使其尽可能多地接触社会，并使社会最大程度地参与罪犯矫正事业，从而使刑事执行与社会发展保持同步，为罪犯顺利回归社会创造有利条件"。②还有人认为监狱行刑社会化"就是在坚持以我为主的基础上，并与整个社会融为一体，做好监狱工作"③综合上述观点，可以发现，监狱管理社会化与行刑社会化是相互联系，但又不同的两个概念。行刑社会化实质讨论是非监禁行刑制度的建立问题，其表象是将一些具备条件的犯罪人置于社会大环境中，在相对自由的状态下服刑的行刑方式。但是，目前我国尚未建立严格意义的制度。最近北京、上海也仅仅开始社区矫正试点工作。④从理论上讲，此项工作纳入正规以后，则不属于监狱管理权限范围的行刑事务。监狱管理社会化是以监狱管理事务为本体，监禁式行刑制度和方式方法的改革，是监禁式行刑制度文明进步的体现，是提高罪犯改造质量和再社会化效用，促进罪犯真性回归社会有效措施的探索与运用。至于二者的联系，是因为现行监禁式行刑制度中规定，在监狱服刑的罪犯符合一定条件的，可以假释、保外就医。也就是说，一些在监禁式行刑状态服刑的罪犯，一旦符合规定的条件，便可变更行刑方式，转为非监禁式行刑方式状态下服刑。此种情况发生以后，不仅仅是罪犯服刑的场所发生了变化，罪犯管理的权属也随之而变化。所以，在理解监狱管理社会化的时，不可与行刑社会化相混淆。有鉴于此，对于监狱管理社会化可以解释为：监狱管理工作适应时代的变化，改革管理方法，在确保安全稳定和正常行刑秩序的前提下，为有利于罪犯回归、适应社会生活，使行刑环境与社会自由生活环境相接近的程度。如此理解和认识应侧重把握三个方面的问题。第一，为罪犯未来回归社会，适应社会生活，创造条件。在监狱，罪犯服刑终止，回归社会恢复自由，是一种自然现象。但是，由于监禁式行刑环境与社会环境相对隔离，罪犯生活受到了自然和法定条件的限制，与外界社会生活有所不同。如果罪犯在此状态下长时间生活，一旦返回社会就会有陌生感，需要一段时间才能适应。恰恰这段时间是刑释人员重新犯罪的危险期，如若控制不利，便会重新犯罪。监狱通过管理社会化措施的运用，实现提高罪犯刑释后社会生活适应力，减少重新犯罪的目的。第二，适当改变行刑条件与环境。监狱在职权范围内，从改革管理方式，改变物化条件，建立新的行刑环境入手，缩小监禁环境与社会环境的反差。则是监狱管理社会化的重要途径。正如芬兰学者主张的那样"使矫正机构的环境尽量模拟外界；尽量降低囚犯失去自由的感觉；促进而不是阻碍囚犯重返社会；减轻关押带来的不利影响"。⑤第三，推动监禁式行刑制度的进步。就我国监禁刑适用效果看，尚无充分资料证明，刑释人员重新犯罪与适用监禁刑有直接关系。现实刑释人员重新犯罪率有所上升的情况，原因何在有待于考证。我们决不能因提出行刑社会化的问题，就泛化监禁式行刑方式的负面效应。现实提出监狱管理社会化的问题，是在认真总结经验的基础上，改革落后于时代的做法，使监禁式行刑制度有所进步，更加文明。决不是用非监禁式行刑制度取代监禁式行刑制度。（二）监狱管理社会化建设的措施1. 实现部分处遇社会化。自国家提出设立高度、中度、低度三种戒备度监狱的设想以后，得到广泛的认同。通过该制度的实施，可以根据罪犯的犯罪性质、社会危害、刑种刑期、改造表现等加以分类，使不同类型的罪犯在不同的环境中服刑成为可能；可以使具备条件的罪犯在较大行为自由度的行刑环境中生活，从而促使罪犯提高自我控制、自我矫治的能力；可以使罪犯在刑释前有一个社会生活的适应期，逐渐消除行为控制的外界依赖性，达到思想上、心里上、行为上的"平滑过渡"。所以，不同戒备度监狱的建设，可以为监禁式行刑管理社会化提供有利条件，应加快建设的步伐。不同戒备度监狱建设的思路应予以肯定，但困难也是相当大的。长期以来，除直辖市外各省和自治区，一直是按地区设置监狱。同时，为了便于押送和接见，考虑罪犯生活习惯的适应性，一般采取就近收押的办法。形成了区域内监狱间远距离、大跨度的布局。建设不同戒备度监狱，首先涉及到不同戒备度监狱匹配和布局调整问题。如果对原有监狱调整改建，形成远距离频繁押送罪犯的局面，不仅加大了押解工作量，也增加了日常行刑成本。如果采取同一地区配置三种监狱，就需要大量投资增设监狱，这显然难以办到。据此，综合各种因素，可以采取因地制宜，多种方案并举的办法。同地区已设2-3个监狱的，可适用改建方案，根据地理位置和条件，设置三种类型监狱。同地区仅有1所监狱又无力投资的，可采取一监两制或一监三制的办法。即在同一所监狱设置两类或三类监区，以监区为单位确定不同戒备度。进而，加快不同戒备度监狱建设。2. 实现监狱内部物质环境社会化。在一般人看来，监狱就是森严壁垒神秘莫测的地方。在监狱管理社会化建设中，设施建设可坚持内外有别，功能齐全，便于管理，有利于活动的原则。不同戒备度监狱的采取不同的外部建筑形式，内部设施采用各异的设计风格，改变传统呆板模式化的建筑式样，构建新的监狱建筑文化。实行不同的功能配置，即使是高度戒备度监狱，也应充分考虑罪犯服刑活动的需要，适当增加生活性、体育性、娱乐性、辅助性配套设施，为罪犯开展多样性的活动提供条件。监狱内部物质环境建设方面，尽量缩小监狱与社会的差别。3. 实现监狱形象社会化。监狱应主动与社会各界保持密切的联系，注重树立良好的公众形象。有组织的利用社会媒体和舆论工具，向社会公众宣传介绍监狱工作的部分情况，努力扭转、消除社会公众对监狱工作的偏见和误解。主动接受社会各界的监督，定期向各级人大和有关政府部门报告执法工作情况，求得支持和帮助。可以每年以发布会的形式向公众社会报告监狱阶段性工作情况，唤起公众对监狱工作的同情和理解。可以每年进行一次社会公众评议监狱工作的活动，邀请包括服刑罪犯、刑释人员、服刑罪犯亲属在内的社会各界人员代表，对监狱一段时间的工作进行评议，了解监狱的公众社会舆论和印象，征询意见和建议，有效利用社会监督作用，促进监狱管理工作不断进步，保持良好的社会形象。4. 实现罪犯个体行为的社会化。罪犯个体行为的社会化，是指适当减少服刑罪犯运用法定权利的限制，在不影响监狱秩序稳定的前提下，放宽自由行为的程度。对于罪犯活动自由度的限制是自由刑的主线，随着社会的进步与发展，这种限制在逐渐放宽。也就是说，在实施监禁刑时，罪犯行为的自由度在不断放宽，并成为行刑制度变化和发展的趋势。我国的刑罚制度中，有些规定和做法沿用了几十年，成为一种惯例。如就餐配给制，接见、通信定次限时制，个人购物记账制等。罪犯个人行为绝大部分是在监狱强制管理的范围之内，罪犯自主选择的范围较小。在此种状态下生活，可以使人养成循规蹈矩的思维模式和行为习惯，是不可否认的。但是，如果一个人在此种状态下生活五年十年，出现的情况是可想而知的。目前，我国社会环境已发生了很大变化，价值取向的多元化，思维方法的多元化，行为方式的多元化，在法律规范之内，人们自主选择范围和内容越来越大。相比之下，监狱内外的反差很大。为此，在现行监狱管理中，可以考虑对罪犯一般服刑活动与行为限制程度的调整问题。对监狱管理秩序不会构成影响的，可不做限制；控制不当可能产生影响的，适当加以限制；直接产生消极影响的，严加限制。使罪犯一些服刑活动与行为，由强执行为变成自主自愿行为。5. 实现罪犯劳动社会化。罪犯劳动社会化是指参照社会劳动的常规管理方法，结合行刑管理基本情况，构建的罪犯劳动管理模式。通过社会化的劳动管理模式的建立，提高罪犯对社会劳动管理的适应性。在探讨研究该问题或试点时，应侧重考虑解决几个基本问题。一是监内劳动如何运用社会劳动管理模式；二是监外劳动如何组织和协调；三是罪犯劳动报酬基本标准及发放；四是如何建立罪犯个人消费收费制度。只有合理解决以上问题，罪犯劳动社会化定能收到良好效果。在监狱管理社会化建设中，除做好上述工作外，还有诸如罪犯改造标准、改造资源、改造罪犯理念社会化等，一系列问题需要探讨。总之，监狱管理社会化作为历史的必然，有待于我们去努力工作，付诸实践。                                                                      二OO四年七月一日    参考资料：① 《中国监狱行刑社会化研究》 刘京 黄勇峰 监狱理论研究 2002年第1期 P52② 《行刑社会化的内涵解读》 冯卫国 犯罪与改造研究 2003年第7期 P31③ 《司法部关于进一步推进监狱工作法制化科学化社会化的指导意见》 （讨论稿）④ 《法制日报》 2003年9月2日 第1版⑤ 《欧、美、日本监狱制度比较》 刘瑞祥等译 中国政法大学出版社 1998年版 P423