梁发芾：从清代“厘金”到当今路桥费

梁发芾 财税史学者

废除厘金，中国人奋斗了70年，而在70年后，中国大地上再次兴起重重设卡，层层收费的制度。过桥过路收费，虽有偿还贷款的道理在内，但收费无立法，使用不透明，公路道桥成为地方政府和利益集团的摇钱树。这情形，与当年的遍地设卡收厘金，有什么不同？取消公路上的乱

收费乱罚款，莫非我们又得奋争70年？

1851年，中国南方爆发了太平天国战争。筹措战争经费成为满清政府面对的最大问题。

这当口，有谋士给当局献上“商贾捐厘”的计策，被采纳后，在扬州实行，主要就是命令米行捐资助饷，所捐标准为营业额的1%。这种做法看起来像是自愿捐助，又因为出资额为营业额的1%，所以叫做“捐厘”或者“厘捐”（厘的本来意思就是百分之一，比如厘米就是一米的百分之一）。

咸丰四年（1854年），主持“厘捐”的官员向咸丰皇帝打报告，介绍他们实行“厘捐”的做法，希望作为先进经验或典型事迹予以推广，奏章同时说，作为战争期间筹款的临时做法，一旦战争结束，“厘捐”就应立即停止。咸丰皇帝正苦于军费无从筹措，看到有人如此为君分忧，就立即决定在湖南、江苏、江西等地推广实行。

“厘捐”由地方经办，地方政府近水楼台先得月，可以乘机自肥，因此，地方积极性很高。不但与太平军作战的前线省份积极推广，而且连远离太平军战场的新疆、吉林、甘肃等地都纷纷实行。在此大好形势下，咸丰十一年（1861年），户部颁发《厘金章程》，将作为战时财政的名为自愿捐助的“厘捐”制度，转变为正式的国家税收，从此“厘捐”也改名为“厘金”，说明从此就不是自愿的捐助，而是强制的征收了。

厘金本来是一种临时的战争财政，那么，一旦战争结束，就应该立即停止。但是，中国历史上的常见情况是，一种征收一旦开始，政府尝到它的甜头，就根本不可能主动地取消。太平天国战争结束后，厘金已经成为地方政府的大宗收入，不但取消是不可能了，而且变本加厉，更加穷凶极恶了。

厘金，本质上来说，是一种针对商品或营业的税率为1%的比例税，如果严格按照名目所示征收，倒也说得过去，因为毕竟晚清时期中国商品经济繁荣了，向商品征税也无可厚非。但是，由于征管手段的落后，尤其由于各地乘机设立关卡自肥，厘金就成为病民病商的恶税。厘金既可以从出产地征收，也可以在销售地征收，当然也可以在经过地征收。如果严格限定只在一个环节征收，一种商品只征一次，税负也不会很重，而事实上，厘金既在出产地征收，同时也在经过地和销售地征收，尤其商品在长途运输中，可能要经过很多地方，经过很多关卡，每个关卡都有缴纳，厘金和买路钱就没有什么区别了。另外，顾名思义，厘金就是税率为1%的商品税，而实际上有的地方甚至税率高达20%。除了明确的税率外，厘金征收者还会有无数的陋规和敲诈勒索。一件商品如果经过若干地方，经过若干关卡，仅仅缴纳的厘金可能就比商品价值还高。

本来，清朝政府实行严格的中央集权制度，地方政府并无独立财权。随着厘金的征收，地方政府可以将厘金的80%截留使用，地方因厘金而坐大，这又反过来刺激了地方当局或官员在自己地盘设立关卡收税的积极性，厘金的收入也是节节攀高，1911年宣统三年的预算中，厘金收入是4300万两，与地丁、关税成为鼎足而立的三大收入。

逢关收税，遇卡征厘，这成为中国幼稚的商品经济的巨大障碍，中国商民甚至外国列强对于厘金制度深恶痛绝。晚清时也曾有裁撤厘金的打算，但直到满清灭亡，厘金制度依然故我。民国建立后，军阀地方割据更加严重，他们就靠厘金过日子，裁撤厘金也是阻力重重。

直到1930年，国民政府才下决心取消了厘金制度，代之以“统税”为交换条件。而所谓“统税”，也就是在国内征收统一的营业税或消费税，做到对商品一次征税，通行全国，不必再设立关卡征收了。为了照顾强烈依赖设立关卡征收厘金的地方的情绪，国民政府也承诺对地方的损失予以补助。这样，实行70年，被认为深恶痛绝的厘金就被营业税、消费税等取代了，通过在道路上设立关卡征收厘金的生意，就算结束了。

但历史往往充满吊诡。废除厘金，中国人奋斗了70年，而在70年后，中国大地上再次兴起重重设卡，层层收费的制度。过桥过路收费，虽有偿还贷款的道理在内，但收费无立法，使用不透明，公路道桥成为地方政府和利益集团的摇钱树。收费之不足，还伴以罚款，一年在公路上进行罚款达到4000亿元之多，差不多和每年征收的个税一样多，成为一些地方政府的聚宝盆。这情形，与当年的遍地设卡收厘金，有什么不同？

取消公路上的乱收费乱罚款，莫非我们又得奋斗70年？