九乡新闻网酒后骑车被撞:梁发芾：一部百年曲折的预算公开史
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梁发芾：一部百年曲折的预算公开史
2011年04月11日04:05新快报梁发芾我要评论(13) 字号：T|T梁发芾 财税学者
中国现代预算制度本是舶来品。甲午战争后，曾担任驻日公使馆参赞的黄遵宪在其《日本国志》中最早介绍了预算制度，他说，日本将一年的收支“一一遍告于众，名曰预算”，“其征敛有致，其出纳有程，其支销各有实数，于预计之数无所增，于实用之数不能滥，取之于民，布之于民，既公且明，上下平信”。这个简短的介绍触及了现代预算制度的核心：作为未来年度的政府所有收支计划，它由民意机构或立法机构依法审议批准，并向社会公布，接受监督和制约。这种制度与中国历史上的度支制度是根本不同的：历史上的度支制度体现的是皇帝意志，是秘密财政，而现代预算则体现人民意志，是民主财政阳光财政。
西方现代预算制度一经传入，就引起强烈关注，国内很快形成建立预算制度的舆论。清政府实行新政的措施中也包括建立预算制度，而拟议中的预算必须公开透明，是当时朝野的共识，就连远离政治中心的江西德化县的县令昌寿，也认为“预算决算均刊刷表册，散之民间，榜之通衢，使举国之民皆知公家无私财，无冗费。国用不足，稍议加赋，民不以为苛”。
在建立预算制度的改革中，清政府颁布的指导地方改革的《府厅州县地方自治章程》第389条规定：“预算议决之后，由府厅州县长官申请督抚核准，咨报民政部度支部存案，并于地方榜示公众”。而笔者看到的1910年商务印书馆出版的《府厅州县地方自治章程笺释》中对于这一条解释说：“其须榜示公众者，以议事会虽代表民意而为议决，而其果属于民意与否，不可不质之舆论也。且府厅州县之民，出费以治事，而于其费之用法不能与知，则非所以鼓舞其政治趣味，而维持自治职之信用也。故必采公众主义焉！”谁能想到，这是100年前皇帝统治时期人们的看法!他们对于预算公开的意义的认识，在今天看来也是非常到位、精准甚至仍然是超前的。
在朝野的共同推动之下，1910年，清朝试办并公布了宣统三年即1911年的预算。这是中国历史上第一份现代意义上的预算，尽管当年革命爆发，满清灭亡，但是，它开启了中国现代预算的先河。
民国建立后，对预算制度的探索一直在进行，当然，政局动荡，国家多事，民国时期的预算制度总是不能走上正轨。但是，从一些史料可以看出，民国时期的预算做到了面向公众，公开透明。汤太兵先生在《清末民初宁绍地区县自治财政结构与运行》中说，在清末民初的县自治改革中，浙江的余姚、鄞县等县财政一改千年家长制范畴，呈现了近代财政的特点，这要归功于建立了预决算制度，实行了阳光财政，增加了透明度，各县预决算都“榜示公众”或“布告之”，让老百姓知情的。
到了1935年，民国政府又制定了各县市办理预算的具体办法，其中明确规定：“县市地方预算核定后由县市政府印刷多份公布城乡，并在当地发行或销售之报纸披露全文，俾人民一体周知”，从制度上保证地方预算必须向公众公开。当然，纸面上的规定不一定能够在实践中不折不扣地得到落实，但是制度的存在一定有助于预算的公开透明，则是完全可以肯定的。
可惜的是，预决算制度公开透明的探索实践在后来完全被逆转。1951年，中央人民政府颁布的《保守国家机密暂行条例》明确规定，国家财政计划，国家概算、预算、决算及各种财务均属于国家机密事项，不得泄露。从此，政府预算决算就完全不为社会所知了。虽然1989年5月1日起施行《保密法》的时候就废止了《保守国家机密暂行条例》，但此后各级政府仍然长期将预算案当成国家秘密，国家秘密成为拒绝公开透明的尚方宝剑。前几年一些公民要求政府公开预算案时，各地政府部门堂而皇之的理由就是预算案是国家秘密，不能公布。就是在2008年《国务院信息公开条例》实施，规定预算报告属于可以向社会公开的事项之后，一些地方政府仍然顾左右而言他。
在近百年前，信息传播还十分落后的时候，预算决算被公布在墙壁上、报纸上、传单上、黑板上，满足人们知情权。今天，在高度发达的现代通信传媒技术面前，如果预算仍然被锁在保险柜中，拒绝人们知晓，那真是新时代的天方夜谭。
好在从去年开始，政府预算公开迈出了一步，国务院一些部委公布了部门预算。虽然这些预算相当粗略，但毕竟打开了门缝，透出了曙光。一个世纪，一个轮回，但愿这一轮预算公开