国外应急管理现状和对中国的启示

　　为应对各种突发公共事件，美国、加拿大和意大利等国都建立了比较完备的应急机制，这些国家的应急管理模式在国际社会都处于领先地位，许多方面值得我们学习和借鉴。他们的应急管理机制建设对中国有许多重要启示：建立协调一致、有序高效的指挥系统，是有效应对突发公共危机的重要基础；快速救援的机制建设，是有效应对突发公共危机的关键环节；促使全社会高度关注、共同参与，是有效应对突发公共危机的根本保证。
　　人类进入21世纪以后，虽然和平与发展依然是当今世界的主题，但就某些国家和局部区域而言，仍面临着十分严峻的和平与安全的挑战。SARS、禽流感的袭击、恐怖活动、印度洋海啸和飓风等灾难，给人类和平与安全造成了严重威胁。联合国与世界各国一道，为全球安全减灾和应对各类紧急突发公共事件付出了不懈的努力，“国际减灾十年（1990—2000）”大规模行动取得了明显的成效，全球已有140多个国家成立了国家减灾委员会，继续推进“国际减灾战略”行动，以减轻自然、人为和技术灾害。目前，世界各国政府都在迅速采取行动，预防和应对突发公共事件，美国、加拿大、意大利等国已经建立了比较完备的紧急事件响应模式，值得我们借鉴和学习。
　　一、美国的应急机制
　　美国的应急管理以渗入生活所有领域中的新经济和新技术、遍布全球的恐怖主义威胁和特大灾害为三大主题。因此，美国的应急机制的内容，也以这三大主题为主。
　　（一）成立了由总统直接领导的振灾机构
　　美国在1979年3月发生了举世震惊的“三里岛事件以后，美国政府针对频繁发生的自然灾害和各种突发公共事件，成立了由总统直接领导的专门管理灾难的机构—联邦紧急事务管理署（FEMA: Federal Emergency Management Agency），FEMA的总部设在华盛顿特区，总署设署长办公室、总顾问办公室、国家紧急准备办公室、国家安全协调办公室、公民使团办公室、平等权利办公室和监察长办公室。署长办公室下设七个机构，即：应急准备与复原局（联邦协调官员处），内设应急处、复原处、行政处；联邦保险与减灾局，内设灾害地点测定处、工程科技处、减灾计划与传送处、规划财务和产业关系处、风险信息传送处、索赔、谅解与保险运营处；联邦消防管理局，内设国家消防研究院、国家消防规划处、国家消防数据中心、支持服务处、培训处和城市搜索救援队；外部事务局，内设国会与政府间事务处、公共事务处和国际事务处；信息技术服务局，内设信息与资源管理处、企业经营处和系统规划与开发处；管理和资源规划局，内设人力资源处、财务与采购管理处、设施管理与服务处和气候紧急运营处；地区协调局，负责协调在华盛顿、纽约、芝加哥等城市设立的数个地区办公室的行动。
　　（二）红十字会和地方政府应急管理机构
　　联邦政府将全国划分十个应急管理分区，紧急事态援助中心和FEMA训练中心，年资金预算拨款达30亿美元，配备2500多名全职员工和4500多名后备保障人员。FEMA既是一个直接向总统报告的专门负责灾害的应急管理机构，同时又是一个突发公共事件应急管理协调决策机构。一方面，负责联邦政府对重大灾难的预防、监控、响应、救援和恢复重建工作，减少各种灾害造成的生命和财产损失；另一方面，根据灾情制定具体的战略规划和与之相配套的实施细则作为应对紧急事态的指导性文件，以便各应急管理部门按照决策指令协同行动。FEMA的组织机构和职能在联邦响应计划（FRP）、CONPLAN等文件中都有着明确而详尽的规定。作为事后管理的牵头机构，FEMA根据其法定的权威负责管理和协调州、地方政府处理联邦事后管理事项。2001年9月11日9.11事件后，美国政府又于2002年立即成立了“国土安全部”，把FEMA及许多相关部门聚集在此部下，力求解决上述国家重大国土安全问题。FEMA负责重特大紧急事件的响应，一般紧急事件则由9.11城市应急中心指挥、协调和响应。
　　（三）分工明确训练有素的专业救援队伍
　　美国联邦、州、郡、市都有自己的紧急救援专业队伍，它们是紧急事务处理中心实施灾害救援的主要力量。紧急救援队伍为了适应各类灾害救援的需要，又被分成若干功能组，各功能组相互配合，相互衔接，共同完成救援工作。救援队伍又分为联邦紧急救援队和各州、郡、市救援队。
　　1、联邦紧急救援队。联邦紧急救援队伍被分成十二个功能组，每组通常由一个主要机构牵头，负责完成某一方面的任务。它们分别是：运输组，由交通部负责，主要提供民用和军用运输支持；联络组，由国家通讯委员会负责，提供通讯支持；公共设施和公共工程组，由国防部和工程兵共同牵头，负责恢复基本的公众服务和设施；消防组，由林业局和农业部共同牵头，负责侦察及扑灭荒地，乡村和城市火灾；信息计划组，由联邦紧急事务管理署牵头，负责收集，分析和传播消息，制定计划，帮助整个联邦紧急救援和恢复行动；民众管理组，由美国红十字牵头，负责管理受灾民众，分配食品，临时收容所，救援物资等事项；资源，人力组，由公众服务署牵头，为联邦各个机构提供设备，材料，必需品和人员；健康，医疗服务组，由卫生部负责，为公众健康和医疗需要提供帮助；城市搜索和救援组，由联邦紧急事务管理署牵头，负责找到并救出陷在倒塌建筑物中的人员；危险性物品组，由美国环境保护署负责，支援联邦对石油渗漏或可能发生的渗漏及危险性材料做出反应；食品组，由食物消费者协会和农业部共同牵头，负责确认食物的需求量，保证食物能到达受灾地区；(能源组，由能源部负责，恢复电力系统和燃料供给。
　　2、各州、郡、市救援队。各州、郡、市救援队也有自己的功能组，负责地区救援工作。参加功能组的人员必须经过严格培训，持证上岗。专业人员的培训通常达几百个小时，甚至更长；培训内容因职位的不同而各异。如，搜索狗的训练者，其资格证书包括书面和口头的考试，考试内容有关于搜救策略，指令和指令技巧，狗的控制等技术。即使是搜索狗也必须获得资格认证。资格认证也不是一劳永逸，要随着技术等的变化，进行再培训和再认证。专业人员还要参加各种演习，提高实战能力。通过各类培训，专业人员基本上都掌握了一种甚至多种救援技能。同时，他们还负责指导基层组织，志愿者组织的救援培训，使其掌握一定的救援技能。
　　（四）应急管理呈现一些新的特点和趋势
　　1、应急反应标准化、自动化。标准化主要体现在应急术语的标准化，应急成员单位衣服穿戴规范化和灾害事件所处状态表现形式规范化。如在灾害发生后，各救援成员单位根据预先安排好的地点，穿上指定颜色的服装，按照应急预案所规定的应急术语进行工作，在工作面板上简单明了地用不同颜色展现目前事件发生过程和救援情况。近年来，美国各级应急处理中心通过使用最新技术，不断完善信息系统功能，提升与各职能部门间的沟通能力，实现信息资源共享，保证应急组织成员单位的快速反应能力。一旦某一指标达到警戒标准，应急处理系统就会自动启动，进入工作状态。
　　2、应急预案精细化。通过对已发突发公共事件的总结，紧急救援中心不断修改应急预案，使之更详细，实用，更接近实际，更具可操作性。应急预案不仅包括交通，通讯，消防，民众管理，医疗服务，搜索和救援，环境保护等内容，还包括重建和恢复计划，心理医治等内容。同时注意对新的突发公共事件及时制定标准，随着科学技术的进步适时修订旧标准。
　　3、联动机制效率化。实施紧急救援，各职能部门之间的联动至关重要。目前，美国联动机制主要靠应急处理小组或应急处理委员会的成员构建及各种突发公共事件预案，计划予以保证。美国紧急救援中心根据事件的层次和特点，决定各成员单位之间的分工和合作关系。为了确保联动机制的高效，行政长官(总统，州长，市长)是应急处理的第一责任人，相关行政部门和机构是应急小组或委员会的成员单位；应急预案和计划对相关单位的责任给予了明确规定，便于行动的实施。
　　4、参与的大众化。在突发公共事件的救援过程中，大众力量起着重要作用，尤其在重大突发公共事件发生，专业救援力量不足时，大众力量更是防灾减灾，实现自救，互救不可缺少的力量。目前，美国民众对防灾减灾热情很高，通过社区救灾反应队、美国红十字会、教会组织、工商协会紧急救援组织、城镇防震行动议会等基层组织、非政府组织、志愿者组织参与救援工作。
　　5、应急处理宣传的透明化和信息共享化。各级政府不对媒体封锁信息，有专门针对记者的现场信息发布点，注重各种媒体在紧急救援中的作用。应急处理中心的信息系统，相关成员单位均可以进入；紧急处理中心可以进入国家的一些信息系统，如国家地理信息系统，城市资源信息系统等，及时获得所需要信息，更好地为救援工作服务。