黄历冲煞是什么意思:关于农村基层党风廉政建设中权力监督问题研究的调查报告

加强农村基层党风廉政建设，是党中央站在新的历史起点上，为推进社会主义新农村建设、构建社会主义和谐社会作出的重大战略决策。农村基层党组织是我们党执政兴国的重要组织基础，在推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐等方面发挥着重要作用。农村基层干部作为直接为村民服务的基层工作者，作为村民致富奔小康的领路人和带头人，其一言一行、作风好坏，不仅关系党的形象，而且关系到我们党在农村的执政地位和执政基础。在新的历史条件下，如何在农村基层党风廉政建设中加强对基层领导干部权力进行有效监督，使农村基层干部真正做到廉洁奉公、执政为民，不仅是新时期加强农村党风廉政建设需要研究的重大课题，而且对不断增强基层组织的凝聚力和战斗力，进一步改善党群、干群关系，树立和维护党和政府在人民群众中的威信和形象，增强党的执政能力，巩固党的执政地位和促进社会主义新农村建设具有非常重大的现实意义。

今年以来，按照省纪委“农村基层党风廉政建设中权力监督问题研究”的调研课题要求，濮阳市纪委高度重视，迅速行动，在全市范围内认真开展了“农村基层党风廉政建设中权力监督问题研究”专题调研活动。自4月份以来，濮阳市纪委课题调研小组实地走访县（区）纪委干部35人，党政干部68人，走访乡（镇、办）党政干部156人，走访农村基层党员干部215人，座谈群众256人，走访农户185户，在全市发放问卷1560份，其中1200份直接发给农村，电话询问36人，掌握大量翔实第一手资料，认真了解了我市农村基层党风廉政建设中取得的成绩和对农村基层干部权力监督工作存在的主要问题及原因，并对如何加强基层干部权力的监督作了一些探索。现将调研情况报告如下。

一、我市农村基层党风廉政建设中权力监督工作的做法

濮阳市位于河南省东北部，辖五县二区，84个乡（镇、办），2976个行政村，农业人口297.31万人，占全市总人口361.32万人的82.28%。近年来，濮阳市认真贯彻落实中央和省委工作部署和要求，在农村基层党风廉政方面做了大量工作，取得了明显成绩。广大农村基层干部辛勤工作，真抓实干，为我市的社会主义新农村建设作出了重要贡献。在加强农村基层党风廉政建设中，我市各级党委、政府和纪委立足实际，突出重点，强化措施，切实做好了农村基层干部权力监督工作，有力地促进了农村基层干部队伍的廉政勤政建设，促进了农村各项事业的健康发展。

（一）加强组织领导，齐抓共管局面形成。我们从健全组织入手，着力夯实基础，从而为加强对农村基层干部的监督提供了坚强的组织保证。一是构建全方位立体式的监督网络。目前，濮阳市五县二区均成立了由县（区）委书记为总召集人的农村基层党风廉政建设工作会议联席会议，84个乡（镇、办）都配备了纪委副书记、纪检专干，60%的行政村配备了纪检委员，2976个行政村均建立了“两会两组”，即：党员代表议事会、村民代表议事会、村民理财小组和民主监督小组，初步建立起县（区）、乡（镇、办）、村“三位一体”的监督网络。二是建立责任明确的工作推进机制。实行了县乡村领导责任制，明确县（区）党委书记、乡（镇、办）党委书记、行政村党支部书记为各级农村基层干部监督工作第一责任人的责任，重点解决了由谁负责、负什么责、怎样负好责的问题。在县（区）与乡（镇、办）、乡（镇、办）与行政村之间推行责任书制度、督查诫勉制度、“一把手”汇报制度、监督考核结果运用制度、责任追究制度等，确保监督工作的有力推进。三是建立协调有力的组织运行机制。完善了“党委统一领导，纪委组织实施，群众支持参与”的基层权力监督工作领导体制，按照“谁主管，谁负责”的原则，将监督工作各项任务细化，责任到人，初步形成了一级抓一级，人人有人管的良好局面。

（二）注重建章立制，制度体系基本建立。围绕加强民主决策、民主管理、民主监督的原则，我们重要建立完善了三个方面的制度。一是在民主决策方面。进一步完善了乡、村两级领导班子集体决策制度，规范决策范围和程序，使集体决策做到了有章可循；全面推行了村级决定重大事项决策“五步法”制度，即按照党支部提议、“两委会”商议、党员大会审议、村民会议决议、决议结果公示五个程序进行，增强了村级重大事项决策的科学性。二是在民主管理方面。制定了民主理财制度，推行财务民主监督，形成了公开透明、规范有序、管理民主的财务管理新秩序；建立健全农村基层干部专项审计制度、干部绩效考评制度，规范了农村基层干部行为。三是在民主监督方面。进一步深化乡（镇、办）政务公开、村务公开、党务公开和基层站所公开“四公开”。在濮阳市南乐县典型经验做法的基础上，全面推行了“点题公开”制度，由“公开什么内容，群众就看什么”，变“群众想看什么，就公开什么内容”，广泛接受群众监督，切实保障了农民群众的知情权、参与权和监督权落到实处。结合新形势下加强监督的新要求，各县(区)积极探索加强民主监督的新途径和新方法，濮阳市清丰县在实践中总结形成“村情发言人”制度，南乐县推行“勤廉双述双评”制度，台前县制订了《农村基层党风廉政建设工作检查制度》，范县出台了《农村干部廉洁自律的若干规定》，通过一系列制度的建立和完善，在全市初步形成了一套从源头上预防腐败的制度体系。

（三）选准宣传载体，舆论氛围日渐浓厚。结合省廉政文化建设的要求，各县（区）以农村廉政文化建设为主要载体，大力宣传，大造声势，努力营造崇廉尚廉的良好氛围，不仅促使农村基层干部做到了自重、自省、自警，踏实为民，勤于村务，另一方面也提高了群众的监督能力。一是加强农村廉政文化建设。各行政村建立了廉政文化“一条街”、廉政文化大院、廉政文化活动室、廉政文化宣传橱窗等，通过张贴廉政名言警句、廉政漫画、设置廉政公益广告、创建廉政教育基地、开办廉政图书室等，开展廉政文化示范乡、示范村和示范户评选活动等，机动灵活地，不断将廉政文化向村级延伸，在农村营造了浓厚的廉政文化氛围。二是开设党风廉政建设栏目。各县（区）电视台开设了“党风廉政”专栏，宣传中央、省、市反腐倡廉重大方针、政策，让群众了解其内容，掌握较多的廉政建设知识，使群众监督农村基层干部“有章可循”。三是开展廉政文化文艺活动。各县（区）广泛组织民间艺人，自编自演了一系列廉政文化节目，有戏曲、小品、河南坠子等，利用文化大篷车到各行政村进行巡回演出，这些节目取材紧贴农村实际，富有浓厚的乡村气息，形式新颖，内容丰富，使群众在娱乐中接受廉政熏陶，同时，培养了农村基层干部的高尚情操和严于律己的慎独精神。

二、农村基层党风廉政建设中权力监督工作中存在的问题

从调查情况，全市农村基层党员、干部队伍的主流是好的，各级党组织在加强农村基层党风廉政，加强对农村党员干部监督方面采取了有效措施，取得了明显成效，得到了广大人民群众的认可和赞同。在充分肯定成绩的同时，在调查中发现，在对农村基层干部监督管理方面仍存在一些薄弱环节，特别是随着农村改革步伐的加快而出现的一些新问题，不能够适应新形势发展的需要，必须引起高度重视。

（一）监督主体意识不强。一是群众不愿监督。农村社会一直属于传统意义上的“熟人社会”，村民与村干部之间彼此非常熟悉。在这种环境下，作为农村社会的主流群——村民，更注重个人关系和公众舆论，怕伤感情、怕伤和气，除了关系切身利益的事情，对村集体事务并不太关心，如果不是因为有较大的矛盾，一般不愿对村干部进行监督。再者，农民一年到头无闲暇时间，“一个月过年、三个月种田、八个月挣钱”，没有时间和心思监督村干部。二是群众不能监督。大部分群众忙于经济创收，没有精力监督乡村干部，即使节日回乡也是短时间的亲朋相聚，有知识的年轻人大都常年打工在外。濮阳市范县王楼乡被调查的十个村，目前，有3174人农民进入城镇打工，占这10个村总人口13234人的23.98%，在家留守的是“三八、六一、九九”，即：妇女、儿童、老人。外出务工的村民不能行使监督权，留守的不会监督村干部。三是群众不敢监督。有的群众虽然对一些事看不惯，或是心存疑虑，但是考虑到都是乡里乡亲，低头不见，抬头见，怕危及自身利益，不敢监督。有的群众对一些事想监督举报又怕拿不准，反而遭到报复，不敢监督。

（二）监督对象素质不高。一是队伍年龄偏大。据调查统计，我市农村基层干部队伍老化，村干部年龄偏大，存在思想放松、卖“老资格”的现象，对其监督起来有一定难度。目前，我市农村党支部书记46岁及以上的为1319人，占农村党支部书记总数2976人的44.32%；农村党支部委员46岁及以上的为4120人，占农村党支部委员总数9392人的43.87%。二是文化水平低。文化程度低，致使部分农村基层干部对上级布置的任务和要求的理解出现偏差，贯彻不到位，甚至走样。目前，我市农村村委会主任初中及以下文化程度的为1267人，占农村村委会主任总数2883人的43.95%；农村村委会委员初中及以下文化程度的为4476人，占农村村委会委员总数9126人的49.05%。三是作风不实。个别农村基层干部没有把主要精力放在工作上，缺乏为群众化解纠纷、解决难题的思想。工作不讲究方法和策略，习惯于命令行事。工作态度生硬，或者是不坚持原则，凭关系、凭感情办事。由于这些因素，造成农村基层干部工作起来方法简单，作风浮浅，消极行政，与民争利现象时有发生，甚至发生粗暴行政、违法行政、违法违纪等行为。这些问题直接损害了群众利益，引起群众不满，诱发群众上访，进而影响农村社会稳定。据统计分析信访案件情况，2006年，濮阳市纪委受理涉及农村基层党员干部的信访件96件，占信访件总数311件的30.87%；2007年，受理涉及农村基层党员干部的信访件65件，占信访件总数215件的30.23%。

（三）规章制度约束力不大。近年来，各地为监督农村基层干部正确行使权力，制定了不少制度，但是乡、村两级部分班子成员对坚持用制度管人、管事意识还不太浓，许多理应持之以恒坚持的管理制度常被中心工作冲淡，没能被实施好、贯彻好。一是配套制度不健全。有的乡（镇、办）、村对上级制定的制度，照抄照搬，没有根据本地实际把制度细化、自我化，制定的制度没有操作性，消弱了监督制约工作的实效，在群众中造成不良影响。如：在村级财务处置、扶贫款物、土地转让款等群众关注的重大事项上，缺少贴近农村实际情况的必要制约手段。二是贯彻落实不到位。虽然有的乡（镇、办）、村加强了制度建设，真正落实的却不多。在调查中发现，民主评议村干部制度没有普遍推广。即使实行这些制度的地方，村民的评议，对村干部的报酬、奖惩等方面的影响也非常有限。三是监督检查不严格。乡级纪委对基层贯彻落实各项制度监督检查不及时，使制定的规章制度指导工作效果不佳。如：村务公开制度实行了多年，但有的村因制度不全，或制度落实打折扣，仍然存在重形式轻实效的现象。对于此项工作，我们在濮阳市华龙区的5个行政村，随机访问了50名村民，群众满意的为42%，基本满意的为54%，不关心的为3%，不知情的为1%。由于廉洁自律、财务监督等重要制度的执行不力，导致部分农村基层干部失去监督，成为“真空”干部，有的甚至违法乱纪，走上违法犯罪的道路。据统计分析，2007年1月至2008年6月，濮阳市查结的涉及农村基层党员干部违法违纪案件303件，其中，贪污贿赂行为、妨害社会管理秩序行为、失职渎职行为、违反财经纪律行为案件较多，分别为89、75、68、25件，分别占全市农村基层党员干部违法违纪案件的29.37%、24.75%、22.45%、8.25%。这些违法违纪现象在各县（区）也比较突出。

（四）监督渠道不通畅。一是党内监督少。据调查，部分农村党员因权力监督意识薄弱，主动监督少，被动监督多，监督的自觉性不够。党组织内部开展批评与自我批评，怕被说成不团结。部分村党内生活会缺乏原则性，对问题睁一只眼，闭一只眼，明知不对，少说为佳，很难指出思想、作风等方面存在的实质性问题，在民主生活会上轻描淡写，不批评别人，也不愿别人批评自己，把民主生活会开成了“茶话会”。二是相互监督少。部分村“两委”班子成员内部怕伤和气，避重就轻，不愿监督。“一把手”批评班子成员怕影响情绪，班子成员批评“一把手”怕被说成有野心，班子成员相互批评怕伤和气，自身有问题批评别人怕引火烧身，结果造成好人主义盛行。三是措施不具体。对农村基层干部监督的规章制度不健全、不完善。还缺乏相应的配套、细化措施，有的过于原则，正面要求多，制约办法少，特别是对权力的运用如何限定制约上，规定得比较笼统，伸缩性较大，存在“盲区”，因而缺乏约束力，也难以操作，以致一些村干部钻了监督不畅的空子，成了无人监督的“特殊干部”，违法乱纪现象时有发生。据统计分析，2007年1月至2008年6月，濮阳市濮阳县、清丰县、台前县、范县查处违法违纪党员干部分别为213、98、63、87人，其中农村违法违纪党员干部分别为92、63、35、38人，分别占违法违纪党员干部总数的43.19%、64.29%、55.56%、46.68%，农村基层党员干部违法违纪干部占较大比例。

三、加强农村基层党风廉政建设中权力监督工作的建议

农村基层干部是推动党的事业发展的重要力量，是党在农村各项路线、方针、政策的实施者。做好农村的各项工作，不仅靠正确的理论和路线方针政策，而且靠一支具有良好思想作风和工作作风，真心实意为群众谋利益的素质过硬的农村基层干部队伍。通过调查研究，我们对进一步加强农村基层党风廉政建设，抓好对农村基层干部权力运行的监督有了进一步的理解和认识，并就如何加强农村基层党员干部队伍建设，深入开展反腐倡廉教育，健全制度，强化监督，严格惩处，努力建立一支适应全面建设小康社会需要的农村基层干部队伍等方面进了行具体探究，现结合新形势如何加强对基层干部的监督提出一些建议。

（一）以提高农村基层干部综合素质为目标，深化思想政治教育。思想是行动的先导。正确思想指导成功的实践，错误的观念引发失范的行为。立足教育、着眼防范，关口前移、重心下沉是新时期党风廉政建设的重要原则，也是从源头上预防治理腐败的重要措施。要加强思想道德教育，加强党风廉政教育，使广大农村基层干部不断提高思想政治素质，筑起拒腐防变的思想道德防线。一要突出教育重点，增强教育的针对性。把村“两委”班子成员作为教育的重点对象，加强对农村基层干部进行理想信念、党纪政纪、从政道德和社会主义荣辱观的教育，通过经常性的反腐倡廉教育，不断增强农村基层干部的党性观念，坚定理想信念。通过教育，提高农村基层干部的民主意识，正确对待组织、群众和自己，自觉接受党和群众的监督，树立起良好形象。二要把握教育时机，体现教育的及时性。针对农村的特点和实际，抓住农村基层干部职务变动、过年过节等特殊“关口”，或者群众对某一干部在廉政方面有反映时，要有的放矢，提前进行廉政预警教育，力求做到及时教育、防范在前。三要创新教育载体，突出教育的时代性。村级干部不同于公务员，他们台上是干部，台下是群众，根据这一特点，因地制宜，采取农村干部易于接受，乐于参加的教育形式，开展教育活动。要大力推行“远程网络教育法”。农村现代远程教育具有信息量大、覆盖面广、方便快捷、生动直观等明显优势。开展农村基层党员、干部现代远程教育，为农村党员干部教育培训提供了新课堂。要及时制定远程网络教育方法、措施，健全相关规章、制度，促使这一教育活动经常化，最大幅度提高农村党员干部综合素质。要扩大“农村廉政文化熏陶效应”。从阵地建设入手，努力增强农村廉政文化建设的辐射作用。把廉政文化进农村与廉政文化进农村学校、进农村家庭结合起来，构筑廉政文化建设平台，与新农村建设工作结合起来，加强乡村廉政文化设施建设；从创新形式入手，努力增强农村廉政文化建设的教育效果。广泛利用电影、电视、网络、报纸、广播、广告、标语等途径传播廉政文化，通过影视文学作品、电教片、地方戏曲、公益广告等多种形式表现和反映廉政文化，整合资源出“合力”；从机制建设入手，努力增强农村廉政文化建设的长远效应。建立农村廉政文化建设的督查机制、评估机制、激励机制等，使农村廉政文化建设工作逐步制度化、规范化。

（二）以规范农村基层干部职权行为为核心，狠抓制度建设。制度是规范行为的一种有效形式，是在党纪政纪条规基础上杜绝腐败现象发生的最具有可操作性的关键环节。腐败源于无章可循和有章不循。因此我们要规范完善旨在监督规范基层干部行为的各项制度。一要严格执行已有制度。制度不执行，或执行不力，再好的制度也是一纸空文。因此，各乡（镇、办）要严格执行已有制度，形成定期检查监督制度，切实维护制度的严肃性和权威性。乡级纪委要对各项制度的贯彻落实情况“负总责”。二要不断完善相关制度。县乡两级纪检监察机关要结合出现的新情况、新问题，在现有各项制度的基础上，继续修订完善配套的制度，要从“权、钱、人”三个关键关口出发，使各项制度更贴近实际、贴近农村。健全民主决策制度。进一步健全和落实村民会议和村民代表会议制度，积极探索《村民代表会议票决制度》。凡是涉及群众切身利益的重大事项，都要按照民主决策的程序处理，不能由个人说了算，如：集体经济所得收入的使用、村集体土地承包和村发展规划等，必须召开党员大会，再提交村民会议或代表大会表决通过，会议要有记录、群众表决情况、意见等详细资料，否则，推倒重来；建立健全农村基层财务制度，推行农村集体“三资”代理服务制度，健全乡村重大建设工程项目公开招投标制度。完善民主理财制度，充分发挥村民理财小组的作用；深入推进农村基层民主政治建设，在深度上下功夫，形成以制度管人、管事，以制度规范行为的长效机制。三要注重创新有效制度。随着农村改革和社会主义新农村建设的深入推进，新情况、新问题不断出现，原有的制度难以解决新问题，这就要求我们用改革的办法加以解决。探讨建立村干部工作新的激励机制。从调查中发现，村干部违法乱纪，特别是贪污侵占集体资金资产资源的一个重要原因是村干部待遇缺乏保障，心里失衡。研究探索出农村基层干部的福利待遇保障机制，是促进农村基层干部正确行使权力、履行职责的重要手段，也是强化监督制度必要的配套制度。2007年中央１号文件提出：关心村干部的工作和生活，合理提高村干部的待遇和保障水平。要探索推行村干部养老保险制度，可参照企业保险予以办理。要抓紧制定《村级干部要老保险金实施办法》，解决村干部的后顾之忧，调动村级干部的工作积极性。

（三）以规范农村基层干部权力运行为重点，强化权力监督。权力是一把双刃剑，失去监督的权力必然导致腐败。监督是对干部最好的保护。我们必须在加强监督制约上下功夫，把农村基层干部的日常监督管理工作落到实处，真正做到“权力运行到哪里，监督就延伸到哪里”。一要强化上而下监督。邓小平同志指出：“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”（《邓小平文选》第2卷，人民出版社1992年版，第332页）。县级纪检监察机关要加强对全县农村基层干部行使权力的监督，乡级纪委要加强对村党员干部行使权力的监督检查，监督检查的重点要放在党风廉政建设责任执行情况、遵守廉洁自律各项规定情况、各项规章制度的执行情况以及农民群众关心、关注的热点问题的处理情况等，并使监督检查工作经常化、制度化。二要强化平行相互监督。农村党组织和党员领导干部，要切实按照《党内监督条例》的规定，认真履行监督职责，严格执行各项监督制度。尤其要认真贯彻民主集中制，建立健全村级领导班子议事规则和民主决策机制。要利用党小组会、支部大会、支委会、党委会形式召开专题民主生活会，对照检查廉洁自律执行情况，认真开展批评和自我批评，纠正存在的问题，进一步促使农村基层干部增强党内监督意识。三要强化自下而上监督。要放手发动群众，不断提高群众的参政议政能力，为广大群众实施监督开通渠道。特别是要建立村民监督委员会。村民监督委员会由村民大会或村民代表会议直接选举，实行任期制，与村两委平行。监督委员会成员既不能是村两委成员，也不能是其直系亲属。村民监督委员负责监督村民会议、村民代表会议决议、决定和村民自治章程、村规民约的贯彻执行；监督财务管理；监督村务、财务公开等等。村民监督委员会成员可列席村两委会有关工作会议，可经村民会议通过，对村两委干部渎职、失职、贪污等造成村集体、群众利益损害的，向上一级纪委或人民法院反映或诉讼。

（四）以遏制农村基层干部违纪违法为目的，加大查处力度。惩处有力，监督才有威力。加强农村基层干部队伍建设，要一手抓预防，一手抓惩治。一要“重典治乱”。加大查办农村基层干部违法违纪案件力度。要严厉查处农村基层干部作风粗暴、欺压百姓等行为，严厉查处村干部贪污、侵占、挪用资金和以权谋取等案件，严厉查处与民争利、侵害群众切身利益、危害农村改革发展稳定等案件，决不迁就姑息，必须及时严肃查处。二要从重处罚。对于查处农村基层干部违法违纪案件涉嫌的有关人员，该给纪律处分的，给纪律处分，该追究刑事责任的，就要追究刑事责任，以严肃党纪国法。三要以儆效尤。要注重发挥查办案件的治本功能，深入剖析案件中暴露出的问题，查找体制机制制度方面存在的薄弱环节，建章立制，堵塞漏洞。并要选取一些典型的违法违纪案件进行曝光，以案明纪，引以为戒，总结教训，真正达到查处一案、教育一片、稳定一方的目的，实现查处案件的政治效果、社会效果、法纪效果相统一，为农村的改革、发展和稳定提供良好的条件和有力保证。

 (濮阳市纪委调研法规室)2009

参考文献

1.《邓小平文选》第2卷，人民出版社1992年版；

2.《濮阳市农村基层党风廉政建设基本标准》（试行）

3.《河南省委办公厅、省政府办公厅关于加强农村基层

党风廉政建设的实施意见》（豫办〔2007〕8号）

4.《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强农村基层党风

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5.《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会

主义新农村建设的若干意见》

（中共中央国务院2007年中央1号文件 2007年1月30日发布）

6.中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008——2012年

工作规划》（2008年5月13日印发）

7.中共中央关于印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩

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8.《全市农村基层党风廉政建设工作经验交流材料》

濮阳市农村基层党风廉政建设联席会议办公室2008年5月