路由器信道选哪个好:小城镇建设中存在的问题及对策例

发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一大战略，是实现农村城镇化、农村工业化的必由之路，是实现区域经济跨越式发展的突破口，是促进城乡协调发展的重要举措，是农民增收新的经济增长点。近几年，扬州各级党委、政府高度重视小城镇的发展，采取了一系列措施，使全市小城镇建设有了较快的发展，但与自身社会经济发展的需要相比，与苏南等周边地区发展水平相比，与市委、市政府提出的“再干三五年，实现新跨越”的目标要求相比，都相差甚远，还存在许多亟待解决的问题。
     一、扬州小城镇建设存在的主要问题
     (一)对小城镇建设的认识不深、重视不够、指导乏力。在相当长的时期内，一些地方的党政干部没有把加快小城镇建设提高到调整农村产业结构，加快经济发展，吸纳农村剩余劳动力，推进农村城镇化，改善城(镇)乡居民生活质量和解决“三农”问题中深层矛盾的突破口来抓；对小城镇规划、建设、管理的科学理论、相关知识和先进经验学习不够，“经营城镇”的理念淡薄；小城镇建设思路不开阔，对小城镇的长远发展缺乏深层次思考；对如何处理好工业化、城镇化、农业产业化等方面的内在关系研究不深，存在重经济发展、轻城镇建设，重经济管理、轻城镇管理，重工业化、轻农业产业化等方面的问题。因而未能把小城镇建设作为重要战略摆上突出位置，在认识上缺乏主观能动性，在规划上缺乏前瞻性，在机制和体制上缺乏协调性，过分强调和依赖客观条件。同时，不少地方对原有的一些制约城镇化发展的政策措施没有及时加以调整，对已经出台行之有效的政策措施没有很好地加以落实。
     (二)小城镇规模小，难以发挥聚集效应和规模效益。小城镇只有达到一定规模才能产生一定的聚集效应。理论研究表明：当一个小城镇人口在5万人以上，镇区人口在2~3万人时才能产生一定的聚集效应和规模效益。2003年底全市84个乡镇（不包括4个县市城关镇）平均每个镇人口规模3.99万人，平均每个镇镇区常驻人口只有0.5万人。全市乡镇人口规模在5万人以上的乡镇只有17个、占20.2％，其中宝应8个，高邮3个，江都5个，仪征1个；人口规模在4~5万人的乡镇17个、占20.2％；其余的50个乡镇人口规模在4万人以下，占59％。镇区常驻人口在3万人以上的镇还没有，2万~3万人的镇有5个，1万~2万人的镇有10个，0.5万~1万人的镇24个，其余45个乡镇的镇区人口在0.5万人以下。其次扬州小城镇在聚集企业、劳动力和经济总量等方面能力也较弱。2003年底全市农村工业企业只有1／3坐落在镇区(含4个城关镇)，农村转移劳动力中只有40.2％在当地集镇就业。全市84个乡镇中，年财政收入在1亿元以上的只有1个，即邗江区杭集镇，5000万元~1亿元的只有3个，3000万元~5000万元的有18个，2000万元~3000万元的有16个，1000~2000万元的有33个，其余13个乡镇财政收入还在1000万元以下，这些乡镇纯粹是“吃饭财政”，政府根本就没有钱投在小城镇建设上。
     (三)重点中心镇发展水平不平衡，产业结构不合理。扬州18个重点中心镇，原有经济基础较好，具有地域、规模等方面的优势，但经过四、五年的发展后，出现了不少问题。一是综合经济实力较弱。2003年，GDP超10亿元的镇仅杭集镇1个，5亿元以下的镇却有7个，最低的界首镇仅有1.84多亿元，平均每个镇GDP5.84亿元，人均GDP为12139元；财政收入在5000万元以上的镇只有杭集镇、公道镇、丁伙镇3个，2000万元以下的镇还有4个，平均每个镇财政收入3873万元，人均财政收入仅846元。二是发展水平差距很大。GDP最高的杭集镇与最低的界首镇相差9.77亿元，前者是后者的6.3倍；人均GDP最高的杭集镇与最低的界首镇相差2万余元，前者是后者4.7倍；财政收入最高的杭集镇与最低的界首镇相差1.43亿元，前者是后者的近29倍，人均财政收入相差3141元，前者是后者的26.7倍。三是对当地农民的辐射带动作用还不强。2003年农民人均纯收入在5000元以上的镇只有杭集镇、瓜洲镇和丁伙镇3个，低于全市农民人均纯收入4220元的镇居然有11个，占61％。四是产业结构不合理。在18个重点中心镇中，工业增加值比农业增加值还低的有射阳湖镇、临泽镇和界首镇3个，工业增加值是农业增加值5倍及以上的只有杭集镇、邵伯镇和宜陵镇3个。三产增加值不及一产增加值的还有3个镇。究其原因是大多数重点中心镇缺乏优势产业尤其是第二产业的强力支撑。同样，其余众多小城镇也存在着这样类似的问题。
(四)小城镇建设质量、管理水平不高，社会化服务水平低。主要表现在：(1)不少小城镇基础设施薄弱，缺乏相应的水、电、路、气和环卫等配套设施。基础设施和公共设施建设明显滞后于当地经济发展，生产、生活区混杂，道路、商贸区混杂，镇容镇貌改观不大。(2)不重视城镇建设详细规划，不重视特色设计。许多小城镇的街景规划设计、重要地段和重要建筑物规划设计与小城镇总体规划设计不相协调，显得孤单而缺乏灵气，风格品味不高。(3)开发建设方式落后。许多小城镇仍以分散零星建设为主，综合开发率低，整体环境差。(4)普遍缺乏一支过得硬的小城镇“物业管理”队伍。小城镇管理人员不足、待遇差、素质低、缺手段；小城镇综合治理能力弱，生态建设和环境保护工作滞后，“脏、乱、差”现象未得到根本治理。(5)由于城镇规模小，金融、信息、技术等方面的服务水平低，生产要素市场发育不足，使小城镇在人才、项目引进，产品技术更新，产业升级等方面受到很大的限制，影响城镇功能的提高。
     (五)科学合理的投资机制尚未形成。资金问题一直是困扰小城镇发展的大问题。从扬州来看，小城镇建设的投融资机制虽然呈现出了多样化的特点，但总的来说，还没有走出一条充分运用市场机制筹措小城镇建设资金的道路，乡镇政府投资仍然占较大比重，尤其在小城镇公共基础设施建设方面更是如此。在目前不少乡镇的财政还属“吃饭财政”的情况下，乡镇政府建设小城镇筹措资金主要采取“以地生财”、“集资建镇”和“借资建镇”三种办法。“以地生财”这种办法在当前土地宏观调控、以人为本的大环境下将越来越行不通。“集资建镇”也是小城镇筹集资金的主要做法之一，问题是这种“集资建镇”实际上有不少是变相的乱收费、乱摊派，比如向落户小城镇的农户收取基础设施配套费，向建筑施工单位收取建筑配套费等。企业主、老百姓，乃至地方干部对此颇有意见。第三种办法是“借资建镇(包括施工单位垫资开发)”，这种办法可能一时能解决暂时的困难，但发生的债务在偿还和化解方面缺乏手段。
     (六)对重点中心镇建设，缺乏必要的强有力扶持措施。2000年，扬州筛选确定了18个重点中心镇，它们是宝应的范水镇、曹甸镇和射阳湖镇，高邮的菱塘回族乡、三垛镇、临泽镇和界首镇，江都的宜陵镇、邵伯镇、丁伙镇、小纪镇和大桥镇，仪征的青山镇、大仪镇和新城镇，邗江的杭集镇、瓜洲镇和公道镇。这几年，这些重点中心镇总体发展势头良好，投入较大，对周边地区的辐射带动能力较强，理应享受上级政府的“特殊照顾”，催生其更大更强。然而，上级政府在这些重点小城镇建设上没有专项资金投入，没有贴息贷款扶持，没有单独建设用地指标，没有特殊的税费返还比例；它们和其它小城镇一样，交的税费一分不少，申批事项一项不漏，享受不到特殊的优惠政策。
     (七)行政区划与城镇发展不相适应。目前建制镇主要按行政区域设置，造成城镇空间布局不合理，重复投资、重复建设；不少城镇镇区无法达到最低的人口规模，要素集聚能力差，造成基础设施建设的浪费。由于行政区划的不合理，造成建制镇和重点中心镇设置与布局不合理现象十分明显，这种情况不仅在县域范围内存在，在县市、区域间也有这种情况。行政区划的不合理，严重制约着城镇的发展和功能的提高，也制约着生产要素集聚和区域经济的发展。
     (八)相关配套改革滞后。主要表现在：(1)城镇行政管理体制不适应。小城镇存在着“条块分割，多头管理”的现象，一些问题条上“管得着，看不见”，而块上“看得见，却管不了”，协调解决比较困难。另一方面，城镇政府自身存在着严重的政企不分、政事不分，导致行政效率不高。(2)城乡分割的二元体制仍未打破。比如对小城镇的财政投入、信贷支持、劳动就业、最低生活保障等方面不能享受与城市一样的待遇，缺少保障措施。(3)农业税费减免配套政策和土地使用制度创新滞后，致使离开农业的农民“弃土”动力不足，工作在镇上、生活在农村的“两栖”现象较为普遍。(4)国家实行严格的耕地保护政策，限制了小城镇的外延扩张,不少小城镇缺乏应对策略和措施。

 二、扬州小城镇建设的发展对策
     (一)高度重视对小城镇规划体系的修编完善工作。规划是小城镇建设的龙头。小城镇发展要以人为本、科学规划、合理布局，必须高度重视对小城镇规划体系的修编完善工作。各县(市)域的城镇体系规划，市里要全面综合考虑，不应受各县(市)行政区域的限制。小城镇建设总体规划要随国家宏观调控政策、乡镇社会经济发展总体规划及发展战略的调整而应及时加以完善，不能始终停留在几年前业已编制的规划上。在小城镇总体规划修编完善的基础上，要突出抓好各功能小区的详细规划以及交通、供排水、供电、通讯、环保等公用基础设施的专业规划工作。通过科学合理的规划及设计，充分体现出小城镇建设的地方风格和特色。市建设、规划部门要对小城镇规划体系的修编完善工作加强指导，实行规划招投标市场化运作，建立专家库，提供技术支撑和智力支持，确保规划修编质量。有了科学的规划及规划体系以后，各级政府、各有关部门都必须不折不扣地按规划实施，确保规划的严肃性。
     (二)对小城镇要进行重新分类、准确定位。小城镇建设，重点是建设那些基础条件好、发展潜力大，具有辐射带动作用的城关镇和重点中心镇。目前扬州有小城镇84个(包括4个城关镇，不含没有独立集镇区的双桥、汤汪、城北和平山等4个乡的集镇)，如果平均用力，同步发展，既不科学，也不现实，必须确保重点，优先发展。建议在进一步调整行政区划的基础上，打破行政区域的限制，按照区位优势、规模、经济实力和所起的作用等要素，重新对84个小城镇进行分类，可分为以下三个层次：第一个层次是4个县(市)政府所在地的城关镇；第二个层次是重点中心镇；第三个层次是一般建制镇。城关镇和重点中心镇由于规模效益高、建设和管理水平高、非农产业比较发达、吸收劳动力能力强、对区域经济带动作用明显、城镇功能比较强等方面的优势，理应成为今后小城镇建设的重点。
     通过重点建设城关镇和重点中心镇，到2020年，把4个城关镇发展成为城区人口30万人以上的小城市，重点中心镇发展成为镇区人口5万人左右(达到A类镇)，其余一般小城镇发展成为镇区人口2到5万人。
     在对小城镇进行重新分类、明确重点的基础上，依托乡镇特点，明确发展定位，分类定向发展。将基础建设投资向条件好、潜力大的小城镇转移，重点建设城关镇和重点中心镇，构建工业带动型、商贸流通型、旅游拉动型、资源开发型等各具特色的小城镇，使各个小城镇的特色风貌充分彰显出来。
     (三)改革城镇行政管理体制，适当扩大小城镇政府管理权限。按照政企分开、政事分开的原则和“小政府、大服务”的目标要求，建立职能明确、结构合理、廉洁高效的小城镇管理体制。根据城镇发展的需要，赋予城镇尤其是城关镇和重点中心镇在计划、规划、工商和城镇建设管理等方面的部分必要管理权限，解决“看得见，管不着”的问题。加强小城镇管理队伍建设，搞好对小城镇管理人员的培训与考核。同时要加大以集中治理“脏、乱、差”为重点的小城镇创卫力度，使所有小城镇能在二、三年内通过省、市卫生镇的考核验收。按照分税制原则在城关镇和重点中心镇建立新型的财政分配关系，从财政体制上为小城镇发展建设提供充足的调控资金。
     (四)制定和完善有利于小城镇健康发展的土地制度和社会保障制度。这是当前小城镇发展最紧迫的问题。土地使用制度改革，一方面要从保护耕地出发，制定农村非农用地规划，小城镇发展要尽量少占耕地。对城镇发展确实需要占用耕地的，要从动态平衡出发，给予保证。另一方面，要积极探索农民进入小城镇后原有承包地和宅基地的流转制度，明确土地流转的途径和管理方法。允许小城镇规划区内的集体土地使用权采取作价入股、出让、转让等方式参与小城镇的开发。与此同时，要建立起有利于农民成为永久性城镇居民的社会保障制度，使他们“进得来，留得住”，无后顾之忧。
     (五)加大投融资体制改革，构建多渠道筹措小城镇建设资金的机制。要充分运用市场机制，更多地发挥民间投资的作用，建立以政府投入为导向，国家、集体、个人和民间资本共同投资建设的多元化投资机制。一是鼓励一部分先富裕起来的农民带资进镇，买房建房、兴办企业、务工经商；二是以优惠政策吸引外地客商参与小城镇建设、兴办企业；三是按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，动员单位、企业和个人投资建设小城镇基础设施和公共设施；四是在小城镇征收的城市建设维护费应全额返还乡镇用于小城镇建设；五是盘活存量资产、以项目为载体实行股份合作方式直接融资；六是争取上级政府给予财政投入或财政贴息贷款扶持等。
     (六)发展特色经济，培育支柱产业。小城镇建设最根本的是要发展特色经济、培育支柱产业,否则，小城镇就成为无源之水、无本之木，就会出现“空城”。因此，在建设小城镇的同时，必须把发展特色经济、培育支柱产业摆到突出的位置。发展特色经济，培育支柱产业，必须立足本地资源优势和条件，围绕建设工业带动型、商贸流通型、旅游拉动型、资源开发型等各具特色的小城镇，来确定产业发展的重点和建立主导产业。农业资源优势强、经济实力弱的小城镇，应确定以发展农产品加工业、个体手工业和农村服务业为重点。把发展特色经济同建设特色城镇结合起来，把建设农业产业化同培育支柱产业结合起来，通过培育一、二个产业和几个龙头企业，建立起小城镇发展的支柱产业优势。有了具有特色的支柱产业，小城镇的发展才具有充足的活力和后劲。

（作者单位：吴兆明，扬州市委农工办   杨贵娟，扬州环境资源职业技术学院）