马学沛:在全国粮食政策法规工作座谈会上的讲话

加大工作力度  深入推进依法行政依法管粮

——聂振邦同志在全国粮食政策法规工作座谈会上的讲话

（2011年7月19日）

同志们：

　　去年8月，国务院召开了全国依法行政工作会议，温家宝总理作了重要讲话，马凯国务委员作了总结讲话。会后，国务院印发了《关于加强法治政府建设的意见》，对深入贯彻依法治国基本方略、全面推进依法行政、加强法治政府建设做出了全面部署。

　　过去的一年，是我国粮食市场形势极为复杂的一年。面对各种不确定性因素，粮食部门认真落实中央部署，积极推进依法行政、依法管粮，加大粮食宏观调控力度，有效地保证了粮食市场供应，维护了粮价基本稳定，保证了国家粮食安全，为促进国民经济平稳较快发展发挥了重要作用。当前和今后一个时期，粮食部门必须要把思想统一到中央对“十二五”时期经济社会发展的总体研判和部署上来，认真贯彻胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上的重要讲话精神，落实温家宝总理、马凯国务委员在全国依法行政工作会议的重要讲话和总结讲话，贯彻落实科学发展观，全面推进依法行政和依法管粮，积极应对国内外粮食市场形势新变化，提高粮食宏观调控和依法监管能力，维护粮食市场稳定，保护种粮农民和消费者的合法权益，保障国家粮食安全。下面，我就粮食系统深入推进依法行政、依法管粮，讲三点意见。

　　一、粮食部门依法行政工作取得了明显成效，为完成粮食流通各项工作起到了重要保障作用

　　近年来，粮食系统认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，结合粮食流通工作实际，确立了本系统依法行政的指导思想和工作目标，扎实推进依法行政、依法管粮工作。

　　（一）粮食立法和制度建设取得了积极进展。《中央储备粮管理条例》、《粮食流通管理条例》先后颁布实施后，粮食系统高度重视粮食立法，积极制修订相关配套规章制度。国家粮食局会同有关部门制定了粮食收购许可、中央储备粮代储资格认定、粮食流通监督检查、粮食质量监管、粮食仓储管理、流通统计、粮食最低最高库存量标准等两部条例的配套制度，并认真研究起草《粮食法》的草案稿。在推进立法的同时，还对2000年至2010年6月底发布的规范性文件进行了全面清理，继续有效的规范性文件89件，失效41件，废止17件。各地粮食部门做了大量艰苦细致的工作，在粮食法制建设上取得了重要进展，起草完成地方性法规4件、地方政府规章18件。这些法规、规章以及一系列规范性文件，都是粮食法制体系建设的重要组成部分，对促进粮食依法行政、依法管粮，保障国家粮食安全提供了重要的制度保障。

　　（二）粮食依法行政能力有了较大提高。近年来，在粮价过低时，启动粮食最低收购价，实行临时收储，极大地保护了种粮农民利益，促进了粮食生产稳定增产；在粮价过高时，通过全国统一的粮食竞价交易系统销售政策性粮食，保证市场供应，稳定市场粮价，保护消费者利益。去年，按照国务院的部署，及时全面开展粮食最高库存量核查，严格审核粮食收购资格。这些措施都是两部条例赋予的依法行政管理职能，是依法调控粮食市场的重要法规保障。各级粮食部门依法执行粮食最低收购价执行预案，监督检查政策性粮食购销活动，积极开展企业粮食最高库存量的核定和粮食收购资格的核查工作，对维护粮食市场稳定发挥了重要作用。

　　（三）粮食行政执法行为逐步规范。各级粮食部门按照法定权限和程序开展粮食监督检查工作，建立健全粮食监督检查和质量监管制度，加强粮食市场日常监管和粮油库存检查、政策性粮食购销专项检查，认真督查、查办涉粮案件，建立健全粮食行政执法案卷评查制度，实行粮食行政执法人员资格制度，推行粮食行政执法责任制。据不完全统计，2010年，全国省级粮食部门共受理举报280件，立案25件，移交司法机关处理4件，处分14人，维护了粮食流通的正常秩序。

　　（四）粮食法制和行政执法队伍得到加强。按照条例和有关法律法规赋予的职责，各级粮食部门加强了法制、执法机构和队伍建设。据不完全统计，单独设立政策法规处的省市粮食局由2005年的13个增加到2010年的20个。到2010年底，省级粮食部门全部设立了监督检查机构，84.1%的市地级和71.8%的县级粮食部门也设立了监督检查机构；隶属于各级粮食行政管理部门的粮油检验机构有793个；部分市、县级粮食执法队已有1412个；通过培训取得行政执法资格（包括取得监督检查证或地方行政执法证）的执法人员共计2.59万人。这些措施，为推进依法行政和依法管粮提供了重要保障。

　　二、充分认识新形势下深入推进依法行政工作的重要意义，不断增强依法管粮的自觉性和主动性

　　当前，中国特色社会主义法律体系已经形成，人民群众的宪法和法律意识明显增强。有法必依、执法必严、违法必究的任务更为突出、更加紧迫，对依法行政工作提出了新的更高的要求。我们要更加重视法治工作，要从全局和战略的高度，深刻认识贯彻落实好中央决策，充分发挥法律在服务粮食流通中心工作中的重要作用。

　　（一）深入推进依法行政是贯彻落实中央决策部署的具体体现。推进依法行政、弘扬社会主义法治精神，是党中央国务院为适应全面建设小康社会新形势、推进依法治国进程提出的一项战略任务。今年3月28日，中央政治局专门以推进依法行政和弘扬社会主义法治精神为内容进行了第二十七次集体学习，胡锦涛总书记强调，要不断增强推进依法行政、弘扬社会主义法治精神的自觉性和主动性，把依法行政作为保证“十二五”时期经济社会发展各项目标任务顺利实现的重大举措，加大依法行政工作考核力度，善于运用法律手段深化改革、推动发展、维护稳定，为全面建设小康社会提供有力法治保障和良好法治环境。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确指出，按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的要求，加快建立法治政府和服务型政府；全面推进法制建设，推进依法行政、公正廉洁执法。全国人大常委会关于“六五”普法规划的决议明确要求，广大公务员尤其是领导干部要带头学法守法用法，不断提高自身法律素质和法治观念，增强科学执政、民主执政、依法执政的自觉性，增强依法决策、依法行政、公正司法的能力，不断改善领导方式和执政方式。国务院去年还专门召开了全国依法行政工作会议，发布了关于加强法治政府建设的意见，对当前和今后一个时期推进依法行政提出了更加明确、具体的任务要求，强调要提高政府机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力、加强和改进制度建设、坚持依法科学民主决策、严格规范公正文明执法、全面推进政务公开、强化行政监督和问责、依法化解社会矛盾纠纷；在加强对这项工作的组织领导上，还对健全推进依法行政的领导体制和机制、强化行政首长作为推进依法行政第一责任人的责任、加强法制机构和队伍建设等方面提出了具体要求。党中央、全国人大、国务院的精神和部署要求，我们要认真学习、深刻领会，把决策部署精神贯彻落实到粮食流通各项工作之中。

　　（二）深入推进依法行政是粮食流通工作适应新形势要求的迫切需要。“十二五”时期是深入贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会的关键时期，也是推进粮食流通事业科学发展的关键时期。当前，我国粮食流通面临数量安全、质量安全、产业安全的严峻挑战，粮食系统在保护种粮农民利益、保持粮食市场稳定、满足广大消费者对粮食需求的新期待、保障国家粮食安全等方面肩负着重要而艰巨的光荣使命。过去，当我们遇到一些困难、问题、矛盾的时候，往往想到的用行政手段来解决，粮食购销市场全面放开后，粮食行政管理部门的职责已发生了重大变化，特别是在粮食生产者、经营者和消费者的法律意识不断增强，人民群众利益诉求表达、协调、保障、救济的需要越来越强的新形势下，迫切需要我们加快观念和职能的转变，明确工作职责和程序，保障人民群众对有关粮食流通工作的知情权、参与权、表达权和监督权；迫切需要进一步增强广大干部的法治意识，提高依法行政能力和水平，严格规范行政行为，尽量减少和化解行政矛盾和纠纷。

　　（三）深入推进依法行政是顺利完成粮食流通各项工作的重要保障。我国粮食生产已连续7年丰收，今年夏粮再获丰产，总产量2525.4亿斤，比去年增产62.4亿斤，其中冬小麦产量达到2215.8亿斤，比去年增产42.4亿斤。夏收油菜籽总产1280万吨，增产34万吨。为保持粮食市场稳定乃至国民经济平稳较快发展奠定了物资基础。但与此同时，粮食市场形势极为复杂，国际粮食与国际金融、能源市场之间相互影响增强，国内粮食生产区域布局、品种结构与消费需求的矛盾比较突出，稳定国内粮食市场的难度加大。重视和善于运用法律手段，有利于增强粮食市场调控的效果。比如，要处理好国有粮食企业主渠道作用与多元市场主体活跃流通的关系，为了使国有粮食企业和有些大型粮食企业成为政府宏观调控的载体或抓手，不作出合理的法律制度安排，深层次矛盾就难以根本解决，也很难维护正常的市场秩序；加强和保护粮食流通基础设施建设，没有相应的法律法规保障，就可能会发生仓库建设、拆迁等方面的法律风险；不进一步增强法律意识和素质，不严格依法办事，在工作中主观上认为是正确的、维护国家利益的，但客观上可能是违法的、自觉或不自觉的侵犯了群众合法权益的问题。群众申请行政复议、行政诉讼状告我们粮食系统的事情虽然不多，但要引以为戒。在粮食宏观调控、行政许可、行政执法和项目审批过程中，在行使各项职权过程中，都要坚持依法办事。否则，就会引起纠纷，引发矛盾，损害群众合法权益，影响粮食流通各项工作的顺利开展。

　　依法行政是建设法治政府的核心。粮食系统在加快粮食法制建设、依法办事、依法管粮、规范执法行为等方面取得了重要进展，但在依法行政的意识和能力、职能转变、法制建设、行政执法方面还有待于进一步提高和加强。依法行政是粮食系统当前和今后一个时期必须高度重视、着力做好的工作，必须增强全面推进依法行政、弘扬社会主义法治精神的自觉性和主动性，进一步提高依法行政的执行力和公信力。

　　三、加强领导，扎实做好粮食系统推进依法行政各项工作

　　关于当前和今后一个时期的依法行政工作，中央已经作出部署，关键是抓好落实。目前，国家粮食局已经根据全国依法行政工作会议精神和《国务院关于加强法治政府建设的意见》，结合粮食系统特点和实际，起草了全国粮食系统深入推进依法行政的意见初稿。会上安排专题讨论这个意见稿，希望大家建言献策，共同完成好这项任务。这里，我强调要重点抓好以下几个方面的工作：

　　（一）要深入开展法律学习培训，不断提高依法行政的意识和能力。要组织行政机关领导干部和工作人员有计划地学习法律知识，要针对当前依法行政的薄弱环节，突出学习宪法、规范政府共同行为的法律法规，以及与粮食流通工作密切相关的专业法律法规规章。要通过主要负责同志依法行政集中学习、专题研讨等形式，提高领导依法决策、依法管理的能力和水平；要重点加强对行政执法人员、法制工作人员的专门法律培训；要做好新录用公务员的法律培训。要加强行政机关工作人员法律知识的学习与培训，把法律知识考试考核情况作为干部年度考核和任用考察的一项重要内容。

　　（二）要注重制度建设，为依法行政提供依据。要抓住粮食流通管理中的重点问题，进一步对相关制度、规章和规范性文件进行调整、充实，进一步健全完善。当前要按照国家有关要求做好《粮食法》立法相关工作，健全两部条例的配套制度办法，重点是按照国家要求制修订粮食收购资格审核管理办法，粮食最低最高库存量标准和核定监管办法，以及有关保障粮食安全方面的立法。要坚持科学立法、民主立法，深入把握粮食供求市场规律，畅通公众有序参与立法的渠道，严格依照法定权限和程序进行立法，力求体现立法和粮食流通改革发展的规律要求和实际需要，解决实际问题。

　　（三）要严格依法行政，更好地保障国家粮食安全。粮食是治国安邦之本，要依法决策、依法行政，把粮食安全的主动权始终掌握在国家手中。当前，粮食流通管理政策对经济社会发展、人民群众利益的影响越来越大，粮食流通管理工作的复杂性、敏感度也在不断升级，遇到的困难和挑战也是前所未有的。我们要适应新形势新要求，要严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，依法界定政府和市场、政府和企业的关系，推进行政管理方式创新，规范行政执法行为，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管与服务上来。对重大行政决策，都应当事先经过合法性审查，并实行集体讨论决定。还要根据不同情况，对重大行政决策实行公众参与、专家论证、风险评估等制度，最大限度地显现政策措施的正面效用，减少负面影响，也防止陷于被动。对粮食收购资格，要严格依法审核国有、民营、外资企业等申请，对不符合规定条件、不按法定程序和要求提交和履行法定义务的，一律不给予粮食收购资格。要严格执行国家粮食收购政策，切实采取窗口指导、督察、巡查等有效措施，维护粮食收购市场正常秩序。对粮食最高库存量要依法核定和检查，重点对大中型国有、民营、外资企业进行检查。要主动作为，要善治善为，绝不能慢作为、不作为，甚至乱作为，做到有法可依、违法必究、执法必严，保护公民、法人的合法权益，保障国家粮食安全。

　　（四）要注重行政监督，确保粮食流通管理工作依法行政的质量和效果。要坚持政务公开和政府信息公开，自觉接受公众、社会和媒体的监督，对所提出的意见和建议要深入分析妥善处置，对所反映的情况要认真调查、核实、及时处理。要加强粮食系统内部层级监督，上级粮食部门要通过督导、请示报告、备案、考核、行政复议等形式，加强对下级粮食部门粮食行政决策、行政许可、行政执法、行政措施等行政行为的监督和检查，对违法或者不当的行政行为及时纠正，做到有令即行、有禁即止、有错必究、有责必问。下级粮食部门对上级主管部门同样进行监督，通过上下级的相互监督、互动，不断提高依法行政水平。

　　（五）要强化组织领导，切实把依法行政落到实处。按照国务院有关文件的要求，各级粮食部门主要负责人是推进本部门依法行政的第一责任人，将依法行政任务与粮食流通工作一起部署、一起落实、一起考核。要加强对本部门推进依法行政的协调和领导，充分发挥法制机构在推进依法行政方面的组织协调和督促指导作用。上级粮食部门要加强对下级粮食部门依法行政的督导，对成绩突出的单位和个人按照国家有关规定给予表彰奖励，以做到鼓励先进鞭策先进。

　　深入推进依法行政，责任在部门，关键在领导，重点在落实。各级粮食部门要充分发挥法制工作机构的作用，加强基层的依法行政能力建设和依法行政示范创建活动，上下齐心，共同努力，不断提高粮食系统的依法行政能力和水平，始终把实现好、维护好种粮农民和消费者合法权益、保障国家粮食安全，作为粮食流通各项工作的出发点和落脚点，为建设法治政府作出应有的贡献。