香港回归之后的繁荣:推动科学发展的成功实践——关于成都市青羊区统筹城乡发展的调查研究2

推动科学发展的成功实践——关于成都市青羊区统筹城乡发展的调查研究
[   时间:2009-11-04 18:57:39  |  来自于：新华网四川频道 |  浏览:87次 ]
中共四川省委政策研究室调研组
城乡统筹发展既是马克思主义倡导的重要思想，也是世界各国在工业化阶段、破解城乡二元结构难题必须采取的战略抉择，更是我国贯彻落实科学发展观的必然要求。早在16世纪，空想社会主义学家就希望实现城乡融合。1847年恩格斯在《共产主义原理》中也明确提出“ 通过城乡的融合使社会全体成员的才能得到全面发展”的概念。放眼世界，美、英、法等国家在上个世纪初期就已认识到统筹城乡发展的重要性，并采取政府扶持乡村和农业、完善城乡规划体系等措施促进城乡协调发展。在我国，新中国成立前夕作为临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》就规定“城乡互助”是重要的经济政策之一。党和国家几代领导人在不同时期都在探索、实践统筹城乡发展之路。毛泽东同志指出在优先发展重工业的条件下工农业要同时并举，邓小平同志在改革开放中终强调农业的根本地位、坚持城市对农村、工业对农业的服务功能，江泽民同志要求全党充分认识“三农问题”重要性、统筹城乡经济社会发展。十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央提出坚持以人为本，实现全面、协调、可持续的科学发展观，要求建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成科学发展的新格局。为贯彻落实科学发展观，国务院于2007年6月分别批准成都和重庆作为国家统筹城乡综合配套改革试验区,要求“先行先试”为全国破解城乡二元难题提供经验和借鉴。在成都的改革试验中，青羊区解放思想，大胆探索，走出了一条具有自身特色的科学发展之路。青羊的成功实践，已形成特定内涵和外延,具有标本和标杆的示范价值，有助于坚定统筹城乡发展的信心和决心，有助于全国相近区域学习和借鉴。
一、特点与成效
青羊区是四川省委、成都市委、市人大、市政府、市政协及成都军区等重要党政军机关所在地，是成都市政治、经济、文化、金融机构和旅游景点密集区。成都中央商务区的规划面积约5.5平方公里，其中约一半以上隶属青羊区。行政区划上，青羊区包括从中心城区向城郊延伸的14个街道办事处，其中属于城区的11个，属于城郊涉农的3个，农村人口约4万，仅为全区总人口的7.4%，城市人口与农村人口的比例约为12：1，统筹城乡所面临的情况既不是成都“大城市带大郊区”的缩影，也不同于北京、上海等特大城市的主城区、近郊或远郊区县。青羊区在“大市区带小农村”的区情下，坚持“全域成都”理念，主动把推动辖区全面城市化与强化在全市统筹城乡发展的服务和带动作用结合起来，创造出了中心城区统筹城乡发展的独特路径，取得了突出成效,形成了“青羊经验”。
（一）城乡经济统筹发展取得新进展。经过六年的实践，青羊区城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡基础设施建设及环保一体化的水平明显提高。覆盖“全域青羊”城乡空间布局、资源利用和产业发展规划日趋完善。产业结构更趋合理，总部经济、现代服务业和高新技术产业对经济的支撑作用明显增强，特色街区“都市五朵金花”形成规模效应，金融业占GDP的比重全市第一。区域经济实现又好又快发展，连续多年在全省的区(市)县综合竞争力评价中位居前三名。城乡公交客运及城乡供水、供气、供电、通讯、排污、垃圾处理等公用设施一体化基本实现。2008年全区实现地区生产总值354.8亿元，占成都市的9.1%。
（二）城乡社会统筹发展迈上新台阶。青羊区全面实现了城乡公共服务均等化，城乡社会保障、城乡就业、城乡公共教育及卫生等一体化水平在全市、全省乃至全国居于前列，受到中央和省市领导的肯定。全区农民集中居住区实现了入住一户解决一户就业，城镇登记失业率一直控制在3.5%以下，动态消除了“零就业”家庭。对城乡学校、社区卫生服务中心（站）和基层文化站点的标准化改造已全面完成。探索了“均衡、为民、特色”的卫生发展新路，养老、医保、救助等各项社会保障体系得到完善，城乡群众受益水平大幅度提高。
（三）城乡统筹发展的体制构建有了新突破。农村产权制度改革扎实推进，探索出以农用地使用权换土地流转金、以农村集体建设用地使用权换集体资产、以农房换新居住房、以产业发展促进就业“三换一促”的新办法、新措施，城乡生产要素通过市场统一配置的体制充满生机。在全省首创了新型农村基本养老保险模式，18岁以上农民均可参保。医疗保障、农村救助保障等方面，构建了统筹城乡社会事业和公共服务发展的财政支持体制。在涉农社区高标准配套教育、文化、卫生、法律、就业、警务、交通等站点设施，完善了统筹城乡社会管理和公共服务机制。全面实施“统筹城乡党建带动工程”，探索建立了城乡社区党组织、自治组织、公共服务组织和资产经营管理公司各负其责、协调运行的基层治理机制。与处于远郊的蒲江县建立了党政领导定期联席会议制度，创新开展了“青蒲对流”，搭建起干部、招商、就业、文化、社区等各种交流平台，统筹城乡发展的区域互动机制日趋形成。
（四）城乡统筹发展的现代化水平达到新高度。城乡户籍一体化改革已全部完成，农村人口在依然享有农村集体经济保障的前提下已全部转为城镇人口，城镇化率达到100%。工业集中度、土地规模经营集中度、农村新型社区人口集中度等“三个集中度”不断增大，经济社会现代化、城乡居民生活同质化水平不断提高。其中2008年全区的工业集中度已达90%，比全市实际值68.2%高21.2个百分点，统筹城乡发展进入到“全面城市化、率先现代化”的新阶段。按照传统的现代化指标体系，青羊区17项指标中已有12项指标达到或超过第一次现代化的目标值，开始与北京、上海、广东、江苏等地一样，在全面实现第一次现代化的基础上推进工业社会向知识社会转变的历史性跨越。
（五）城乡人民群众生活质量获得新提升。六年来青羊区每年完成10个以上为民办实事的项目，事关人民群众生活和切身利益的问题得到了有效解决。全区惠民投入占财政支出的比例由2003年的25%提高到2008年的45%，富民惠民工程实效突出。2007年就将新型农村合作医疗报销住院医疗费用封顶线由6000元调整为12000元。2008年城市居民人均可支配收入、农民人均纯收入分别达到16498元和10300元，城乡居民收入差距由2003年的2.16：1缩小到1.6：1。与重庆市大渡口、江北、沙坪坝三个主城区相比，青羊区2008年城市居民人均可支配收入高出近800元，农民人均纯收入高出3000元以上，城乡居民生活统筹改善的效果十分明显。
二、做法与经验
（一）系统性谋划，着力推进统筹城乡发展工作科学化
1、理念引导。坚持理念是金，用系统论、市场论、民本论的“三论”理念来总揽全局，破解“三农”难题，整体推进统筹城乡发展的各项工作。该区坚持用系统论的理念谋划城乡一体化，用市场论的理念推进城乡一体化，用民本论的理念落实城乡一体化，推动全区各级领导和广大干部群众进一步解放思想、转变观念、提高认识，增强贯彻落实城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略的自觉性、坚定性，从而使全区各级干部始终做到脑子里有城乡统筹这根弦，脚下走城乡统筹这条路，扎实推进了城乡统筹的各项工作。
2、规划先行。坚持把全区置身于“全域成都”发展大局中去谋划和定位，立足中心城区实际，始终把城乡规划作为重要的基础工作来抓，以科学规划为基础和龙头，引领城乡一体化进程。2003年实施统筹城乡战略刚刚起步时，该区围绕“以城乡同发展、共繁荣”目标，坚持高标准规划，系统设计城乡一体的政策保障体系，统筹构建城乡一体的产业支撑体系，积极探索城乡一体的区域协作体系，整体构筑城乡一体的基础设施体系，并从这四个方面进行全面部署，确保了统筹城乡的各项工作起步顺利、协调运转、快速推进。近年来，随着实践的不断深化和认识的不断提高，该区结合新时期城乡统筹的新形势、新任务、新要求，与时俱进、动态完善和提升发展战略，不断优化全域规划、完善配套规划，形成了城乡统筹、相互衔接、全面覆盖和符合中心城区发展规律的“全域青羊”规划体系和监督执行体系，有力推进了全区城乡统筹的深入开展。
3、阶段推进。青羊区十分注重推进步骤的科学性，坚持循序渐进，分阶段有重点扎实有效推进城乡一体化进程。六年来，该区统筹城乡发展主要经历了三个阶段。2003年至2007年为第一阶段，重点是以“三论”理念为指导，大力推进“三个集中”，着力破解“三农”问题和城乡二元分割发展难题，走出了一条系统谋划、市场推进、民生为本的城乡统筹发展之路。2007年至2008年为第二阶段，重点是以统筹城乡综合配套改革试验区建设为契机，围绕产业支撑特色化、公共服务均等化、农村居民城市化、推进机制长效化的“四化”目标，走出了一条以提升综合效益为核心的城乡统筹发展之路。2008年至今为第三阶段，重点是围绕贯彻党的十七届三中、四中全会精神，面对四川灾后重建和国际金融危机带来的机遇和挑战，立足“全域青羊”统筹考虑，着力解决城乡资源的综合高效利用问题，积极探索“全面城市化、率先现代化”的城乡统筹发展新路子。如今，青羊区经济社会的发展已进入了全面推进城乡一体化、加快城乡全面现代化进程的新的历史阶段。
（二）经营性运作，着力推进项目建设和管理市场化
1、一方投资三方受益的“蛟龙模式”。这是西部第一家由民营企业蛟龙公司投资创办的专为中小民营企业服务的工业园区——蛟龙工业港。其做法是，企业：蛟龙公司作为工业园区运营商，负责投资、建设、招商和管理园区，并面向广大中小企业量身定做标准厂房，提供完善的配套基础设施，采取灵活的租金支付方式，招商引导企业低成本入园，短时间就能开工建成投产。蛟龙公司通过成片开发、集约利用土地，带来了厂房出租、物业管理等方面的长期回报。政府：职责重点在于督促指导企业按照统一规划、集约用地、安全生产的要求建设管理园区，提供优质的政务环境保障，不参与园区的管理，并获得税收。农民：由村集体通过把农户承包土地集中流转，组建土地股份合作社，由合作社入股蛟龙公司进行工业园区开发，实行保底分红。由蛟龙公司修建统一公寓，供拆迁农民集中居住，对失地农户实行住房补偿，并签订就业协议，确保失地农民有居住、有就业、有较为稳定的收入。“蛟龙模式”的特点是工业园区完全由市场主体负责投资、建设、招商和管理，改变了过去工业开发区由政府大包大揽的做法，实现了政府、企业和农民三方受益共赢。
2、“政企联手”合作开发建设工业集中发展区的“东区模式”。青羊工业集中发展区是成都市20个工业集中发展区之一，分为东、西两区，其中东区规划面积3015亩。园区在进行规划开发时，为着力解决建设的资金难题，青羊区提出“政企联手、市场运作、调整结构、提升业态”的发展思路，选择市场主体与政府合作，共同进行工业园区的开发建设。一是政企联手。由青羊区国有资产经营有限公司、成都置信公司、四川合信公司共同出资组建了青羊工业建设发展有限公司，全面负责园区的开发建设。该公司注册资本为1000万元，其中青羊区国资公司出资400万元，占注册资本的40%，为第一大股东，置信和合信公司分别占注册资本的38%和22%。二是市场运作。由青羊发展公司全面负责，按照市场运作方式，对工业园区的开发建设、产业发展、农民安置等实行统一规划、统一投资、统一开发、统一建设、统一招商、统一管理。尤其是开发初期，政府仅以400万元的投入就撬动了14.4亿元的社会资金。三是价值共创。破除传统工业发展的观念，科学定位打造竞争优势，将园区定位在高附加值产业，着力打造以工业企业总部基地为核心，集信息管理、精密加工、科技研发、商贸展销、配套服务于一体的生态型、智能化产业发展基地。按照“园区与城市共生”的发展理念，委托国内外知名设计公司，按照国际标准对园区进行整体规划设计，打造一流的承载能力和服务环境，增强园区吸引力和产业聚集力。四是利益共享。政府仅以400万元的直径投入，撬动了数十亿的市场资本投入，并取得分红、资产和税收三个方面的收益，2008年青羊区政府除获得分红收益外，园区还实现税收1亿元。青羊发展公司通过租、售厂房和提供配套服务获得回报，2008年实现租售收入7亿元，利润及资产收益1.5亿元。农民得到园区征地时的安置补偿费用和人均42平方米的精品住房，并依托园区进行就业。同时，园区还为农民集体经济组织配置经营性资产，使转移农民获得了包括薪金、股金、租金、社保金等在内的多种收入。2008年拆迁农民人均纯收入达到了10300元，其中财产性收入和社保金等转移性收入达到总收入的40%以上。“东区模式”的特点是整合政府和市场两种力量，共同开发建设工业园区，形成了政府以最低成本得产业、得税收、得就业，企业得发展，农民得实惠的“三赢”格局。
3、城乡资源高效综合利用的“198”绿地建设新模式。青羊绿地南北区项目位于青羊区“198”区域绕城高速两侧，总占地面积约15300亩，区域内居住农村人口近1.5万人、约占全区涉农人口1/3。安置该区域农民、完成区域绿地公园建设，按传统的办法，把绿地公园作为单一市政项目建设，需区财政直接投资近60亿元，同时还面临绿地公园后期维护难、农民长效增收难的问题。为此，青羊区在全面总结“蛟龙模式”和“东区模式”的基础上，提出按照“政府引导、市场运作、产业支撑”的思路，把“198”生态绿地建设作为优化生态环境、发展高端产业、提升综合竞争力的重大产业项目来强力实施。一是政府引导，市场运作。由青羊区国资公司、成都置信、四川合信分别按40%、38%、22%的比例出资5000万元，组建了青羊城乡建设发展有限公司，作为项目市场主体，独立实施开发建设。区政府采取“配置土地、包干平衡”办法，将“拆院并院”整理土地和“198”开发用地的收益，作为资源投入，由青羊城乡建设发展公司打包运作，负责对整个项目的开发建设、产业发展、农民安置。区政府以打捆投入的开发用地的预期收益为限，为项目建设进行融资担保。目前，已实现担保融资10.7亿元。二是产业支撑，培育税源。把“198”生态绿地作为高端服务业载体，着力打造税源总部基地，大力引进企业总部、区域总部入驻。探索税源经济模式，项目采取“零租金入驻模式”，对年缴纳税收达到500万元以上的外地企业，即可享受零租金入驻园区。区政府将税收地方实得部分的50%补贴给青羊城乡建设发展公司。税源总部基地建成后，预计可年创税收10亿元以上。三是“两换一促”，保障充分。在项目实施过程中，先将集体土地集中流转到以村为单位组建的新型集体经济组织，依托集体经济组织与市场主体开展对价协商，采取以土地换保障、以农房换新居、以产业促就业的方式，推动土地流转、项目实施与农民利益保障的有机结合。这一模式的特点是改变了“把生态绿地作为单一市政项目建设”的传统做法，整合政府、市场两种资源，引入经济实力强、品牌形象好、专业队伍精的市场主体合作开发建设，注重用最宝贵的资源打造最高端的产业，促进了城乡资源高效综合利用，实现了生态效益、产业效益和社会效益的高度统一。
（三）民本性着眼，着力推进农村居民生活城市化
1、抓新居建设促农民转变居住方式。青羊区把农民新居工程建设作为“一号工程”来抓，从方便就业、有利增收和改善生活环境等方面综合考虑，按城市精品社区标准，全力打造农民新居工程。比如，工业集中发展区（东区）开发建设时，园区开发公司按照城市精品社区建设标准，规划建设了占地276.9亩、总投资7亿元的农民集中居住区快活小区——英国风情小镇。小区由英国知名建筑设计公司按英伦风情设计，建筑容积率1.6，绿化率达30%以上，水、电、气、视、讯、宽带六通到户，并配套建设了劳动保障站、卫生服务站、社区教育站、计生服务站、文化服务站、法律咨询援助站，以及社区警务室、港湾式公交车站、小学等“六站一室一港湾一学校”，使社区居民享受到与中心城区同质化的公共服务。目前，在青羊区规划了9个农民集中居住点，已建成农民新居85万平方米，入住农民1.1万人。
2、抓新型社区管理促农民转变生活方式。青羊区坚持农民新居建设到哪里，“六站一室一港湾一学校”就跟进到哪里，并围绕居民需求，设置了标准化垃圾收集点，兴建了休闲绿地、景观广场、健身路径等场所。加强农民文明礼仪、思想观念等方面的引导，大力实施“城乡文明融合·文化带动”工程，农村新型社区文化站实现了“五有”标准，开展了“文化信使”行动，在农民集中居住区大力辐射市民文化，培育契约文化，激活家园文化，推广创业文化，促进农民融入城市，以康庄为代表的社区文化建设得到中央领导肯定。同时，积极创新在城市化进程中对农民集中居住区的管理模式，如文家康庄社区作为农民集中居住的新型社区，在农村居民未全部入住集中居住区期间，实行新型社区组织体系与原涉农社区组织体系，共同为入住居民提供公共服务和利益保障，实现了管理的满覆盖。
3、抓多元长效增收促农民转变生产方式。青羊区以“三换一促”为核心，在全区22个涉农社区均组建了农村股份合作社，积极稳妥推进农村产权制度改革。着眼于农民长效多元增收，积极探索建立土地征占与经营性资产配置统筹推进、土地经营权换社保机制，大力探索产权明晰、责任明确、管理民主、充满生机和活力的新型集体经济发展模式，推动农民从传统的务农创收转变为依靠薪金、股金、租金、保金和家庭经营性收入等多渠道增收,确保农民“住得进、稳得住、不反弹”。比如，“198”绿地开发建设项目，采取以农村集体土地使用权换土地租金、社保和集体资产，对项目区“5060”人员参照征地模式纳入城市社保，对不够参保年龄的失地农民，在按期支付承包土地流转租金并每年递增的基础上，按照每亩12平方米的标准配置优良经营性资产，并按照“委托经营、保底分红”的模式，由项目开发公司负责对配置资产专业化经营，确保实现保值增值。同时，开发公司承诺按每2亩土地提供1个就业岗位。预计项目区农民人均从承包地流转租金、集体资产分红的收入，要比土地耕种收入要高出2-3倍，同时项目建成后有充足的岗位解决农民就近就业。
（四）均衡性发展，着力推进城乡居民福祉同质化
1、努力给城乡群众提供同质的公共产品和公共服务。从构建新型城乡关系入手，坚持“该给的能给的都给群众”原则，着力保障城乡居民共享同质的公共产品和公共服务。积极推进公共财政向民生倾斜，建立民生支出与财政支出同步增长机制，全区惠民投入占财政支出的比例由2003年的25%提高到了2008年的45%。按照“四个有”和“五个机制”的目标要求，紧紧围绕经费保障、民主管理、市场推进这“三个重点”，在全市率先开展了涉农社区公共服务和社会管理改革试点，清波社区改革试点经验全市领先，推动了农村公共服务和社会管理水平不断提升。
2、推进城乡教育、卫生、文化等社会事业均衡发展。大力实施教育“填谷追峰”战略，实施了教育现代化“四大战略”、“九大工程”，投入4.25亿元，对城乡学校全部进行了标准化改造，农村学校本科以上专任教师由四年前的23%提高到目前的87%，城乡教师同城同酬，并大力实施“名校西移”工程，全区近1.6万名农村子弟及农民工子女享受到了与城区学生同等的优质教育。大力发展“均衡、为民、特色”卫生，投入3.5亿元对城乡社区卫生服务中心（站）进行标准化改造，建立了覆盖城乡的“15分钟健康圈”，涉农卫生机构大专以上医技人员由五年前的12.5%提高到现在的87%，首创“家庭医生进家门”、“爱心门铃”等特色服务，初步实现了城乡群众不出社区看得到病、最低成本看得起病、少出社区看得好病、预防为主防得住病，成功创建了“全国社区卫生服务示范区”和“全国中医药社区卫生服务示范区”。围绕创建全国文化工作先进区和城乡统筹公共文化建设试验区，深入实施“文明融合·文化带动”工程，建立了区文化艺术中心，培育了以康庄、同德社区为代表的具有青羊特色的社区文化品牌。
3、建立城乡并轨的就业、救助、医保、养老保障制度。建立健全了人岗相适的培训机制、保障稳定就业的促进机制和创业带就业的激励机制，加大就业培训力度，创建再就业援助中心、创业咨询服务站，率先开通“962110”就业援助热线，设立创业援助基金，动态消除了“零就业”家庭，农民集中居住区实现了入住一户解决一户就业，全区96%以上的农村富余劳动力实现向非农产业转移就业。在全省首创新型农村基本养老保险模式，2004年起财政每年安排3000万元资金，有效解决了3万多农民的养老保险问题，全区已征地农民参保率达到100%，未征地农民参保率达到80%，“新农合”参保率达100%。新增投入1100万元，全区农民在享受“新农合”基础上，可自愿选择参加城镇居民基本医疗保险。建立覆盖城乡的以就医、就学、就业为重点的新型社会救助体系，实现了城乡低保并轨，财政每年投入救助资金1500万元，城乡困难群体年人均受助达3721元。
（五）长效性保障，着力推进城乡管理体制一体化
1、延伸城市管理职能。围绕服务群众、服务市场主体，建立健全首问责任制、限时办结制、责任追究制和社会评议制“四项制度”，建立完善区政务服务中心等“五大中心”，实现省市区政务中心同址办公，全面推行并联审批，并将政务服务网络向农民新居和新型社区延伸，推动市容环卫、治安警务等公共服务向农村延伸覆盖。推进农村行政管理体制改革，实施撤乡建街、撤村建居、撤农业局建城乡统筹发展局。推进村（社区）社会管理综合改革，建立区财政社区预算制度，实行村（社区）财街管、干部薪酬直发。推进农村户籍制度改革，全区所有农民登记为城市居民，实现了城乡户籍一元化管理，有效推进了规范化服务型政府建设。
2、创新基层治理机制。加强基层民主政治建设，不断完善公推直选、“三会”开放和质询、罢免等机制，着力提升“三务”公开水平。理清和规范基层各类组织的职责关系，充分发挥社区民主议事会、监事会的作用，增强基层工作的活力。创新基层社区治理机制，在涉农社区探索建立了“3+1”双轨运行的基层治理新机制，积极探索城市社区以事定费、以质定酬、费随事转的经费供给和绩效考核办法，逐步建立政府支持、社区自筹、社会共建等多元化的投入保障机制，推进涉农社区新型集体经济组织建设，积极推动涉农社区治理实现“政经分离”。切实加强基层党的建设工作，实施统筹城乡党建带动工程，推进“三级联创”综合示范区建设，不断深化“两新”党组织“双争双创”活动，增强基层党组织的凝聚力、战斗力和向心力，扎实推进了基层民主政治建设。
3、鼓励干部开拓进取。青羊区鲜明提出支持干部攻坚，鼓励敢闯、敢创、敢试、敢干，凡是有利于推进科学发展的、有利于推进与国际惯例接轨的、有利于激发创造活力的、有利于实现广大群众利益的，都鼓励大胆的试，大胆的闯。在改革创新精神指引下，该区积极探索开放式选人用人机制，坚持在城乡一体化主战场选拔干部，用城乡一体化实践成果来检验干部，建立了评事与评人相结合的干部实绩量化考核新机制，树立了“人品正、干实事、真爬坡、敢破难”的正确用人导向，使全区广大干部推进城乡统筹、促进科学发展的能力和水平不断提高，大力推进了干部队伍建设。