产业转移与中部地区招商引资模式转换

一、产业转移与中部地区发展

　　产业转移是指发达区域的部分企业遵循市场经济和区域比较优势的原则，通过跨区域直接投资，把某些产业的生产从发达地区转移到欠发达地区，从而使企业利益最大化，并在地理空间分布上表现出产业的跨区域转移。产业转移多和产业结构的升级密切相联，既表现为高新技术扩散和产业结构升级的过程，也是经济发展和产业扩散的必然结果。根据产业梯度转移理论(弗农)，不同国家或地区间存在着产业梯度和经济梯度，处于高梯度的产业会自发地向处于较低梯度的地区转移。发达地区在经济发展到一定程度后，基于资本的逐利性，企业会自发地选择向相对落后地区转移，而这种转移必将带动相对落后地区的经济发展。区域生命周期理论(汤普森)认为，工业区的建立就像生命有机体一样遵循一个规则的变化次序发展，将经历诞生、成长、成熟和衰退阶段。在区域工业时成长期，市场急剧扩张，有明显的竞争优势；发展至成熟期，区域竞争激烈，企业开始向周围其他区域扩张，成熟的工业区出现了产业的空间转移，成为技术、人才、资本等要素的净流出区；在衰退阶段，区域原有的成本优势逐渐丧失，产业和技术也随之转移到其他能获得较低成本的原材料和劳动力供应的区域。边际产业扩张理论“(小岛清)认为，对外直接投资将从投资国已经处于或即将陷于比较劣势的边际产业开始并依次进行，这也是对产业承接国具有显在或潜在比较优势的产业。发达国家向发展中国家工业的投资和转移会按照比较成本及其变动进行，并从技术差距小、容易转移的技术开始，按次序进行转移。

　　上述理论较好地归纳解释了世界产业转移的规律。产业转移作为产业从某一地区转移到另一地区的地理空间移动的经济过程，是经济发展水平不同的地区间经济联系的一种常见形式，是迁出地实现产业升级、承接地加快工业化进程的重要途径，对区域均衡协调发展有重要意义。进入21世纪以来，国际产业转移体现为大规模的跨国投资，发达国家纷纷将部分产业转移至发展中国家，以期节省成本。改革开放以来，特别是加入世界贸易组织后，我国面临着吸引国际投资的良好机遇期，外来投资总额增长显著。东部沿海地区一方面吸引了大量的国外和港澳台投资，经济和社会发展的现代化程度大幅提高，另一方面其内部的产业结构也在升级，呈现出明显的产业高级化趋势。尤其在2004年后，东部沿海地区出现了“煤荒”、“民工荒”等，企业规模投资边际收益递减，产业投资向更具比较优势的中西部地区转移明显加快。这些现象较为符合产业梯度转移理论和边际产业扩张论，其总体趋势是中国的东部沿海经济发达地区在承接发达国家的产业转移和直接投资，而中部地区则面临着发达国家和东部沿海地区这种国外和国内双重的资本投资和产业转移。

　　因此，在当前推动新解放、新跨越、新崛起战略的过程中，中部地区特别是河南省无论是地理区位还是劳动力和资源禀赋，都占有承东启西和显著的竞争比较优势，迎来了承接全球和东部地区产业投资转移的重要机遇。中部地区普遍具有很好的发展基础和优势，要素价格相对低廉，成本竞争优势较为明显，其在外务工人数占全国的43.6%，河南、安徽、湖南、江西、湖北外出务工人数分别居全国第二位到第六位。丰富的矿产资源、充足而廉价的劳动力和巨大的市场潜力成为吸引国内外投资者的独有优势，中部地区因此成为承接国际资本投资和东部地区劳动力、原材料指向型产业转移的理想场所。

　　从中部六省的发展规划看，其区域战略的实现除了依靠自身的积累和国家支持外，另一个关键因素就是要借助区域外的资本和投资，包括国外和国内发达地区的投资和产业转移。其中湖南和江西明确提出了产业承接定位，而河南的先进制造业基地、山西的新型工业基地、湖北的高新技术发展和安徽的流域规划的建设和实现都离不开区域外部的投资，无论是向东部沿海经济带靠拢，还是独自发展壮大区域城市群也都需要产业支撑。因此，中部地区作为我国经济发展的重要区域，有效承接国外和东部沿海地区产业转移既能推动产业结构的优化和升级，落实区域发展定位和目标，也能加快区域发展，助推中部崛起。河南省2005年利用省外资金亿元以上的项目中，东部地区占85.1%；江西省2000-2004年利用外资和国内资本投资增长5.3倍，75%来自长三角、珠三角和闽三角地区；安徽省引进省外的投资中，来自江、浙、沪的民营资本占70%以上。但从引进的产业来看，国外直接投资的比例小，高新技术产业的比例小，产业转移规模和投资总金额也偏少。在我国逐渐融入世界经济的背景下，中部的经济开放度和发展水平仍和国内外发达地区存在明显差距。截至2006年外商投资企业的累计投资额显示，江苏、广东、上海和浙江吸引国外投资分别为3243亿美元、3143亿美元、2255亿美元和1257亿美元，而中部六省截至2006年累计吸引国外投资额的总和是1252亿美元，差距由此可见一斑。

　　因此，中部地区在做好承接国内产业转移的同时，仍要加大对外开放和招商力度。招商引资作为加快经济发展的重要途径。是社会分工和市场经济快速发展的必然产物，也是吸引产业转移、实现地方赶超型发展战略的有效方法，对于促进一国或地区经济发展来说具有重要意义。无论是西方经济发达国家还是新兴工业国家，成功的招商引资能为区域带来项目投资和资本流入，对于交流吸收管理经验和技术、增加地方劳动力就业和带动地方经济发展都具有积极意义。改革开放以来，招商引资以其对经济发展的巨大推动作用同样备受中部省份各级政府的关注和重视。由于我国的经济改革体现为渐进性的体制转轨，中部地区的招商引资模式中政府一直发挥着巨大作用。

　　二、中部地区当前招商引资模式的主要特征

　　中部地区的招商引资，主要是通过地方各级政府直接介入经济活动并运用各种优惠政策来进行的，政府在招商引资中发挥主导作用，招商引资的市场化机制弱。由于我国的招商引资是在计划经济向市场经济过渡时期产生和迅速发展起来的，因此政府在招商引资中发挥着重要的作用。特别是在中西部地区，有些地方完全由政府主导着招商引资工作，带有明显的经济赶超和强烈的地方竞争色彩。这种以政府为主导而不是以企业(市场)为主导的模式与我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的国情和推行赶超型、跨越式的发展战略有着密切的联系。市场经济体制改革是一个分权化、渐进式的制度变迁过程，表现为中央向地方放权、政府向企业放权，分权化改革赋予了地方政府更大的自主权和干预经济活动的物质基础，无意中将其培育成了一个特殊的相对独立的利益主体。而地方经济和财政权力的增加、经济自主空间的扩张，以及发展地方经济和增加地方财政责任的加重，促成了政府积极推动区域经济发展的动力机制形成。地方经济发展的好坏与快慢，也成为衡量政府官员执政水平的主要标准，在经济利益和政治利益的双重激励下，地方政府无不想方设法发展经济，积极吸引各种外来投资。因此，作为推动地方经济快速发展的有效措施，招商引资也顺理成章地成为各级地方政府竞相学习、模仿的主要做法。

　　随着经济全球化的进程加快以及我国市场经济体制的完善，政府主导的这种模式暴露出很多问题。目前，在中部省份的招商引资工作中存在着投入与结果不成比例等不讲实效的形式主义等弊端。一些地方的招商引资成果不够理想，固然有地域条件、资源条件、产业基础等因素的影响，但是地方政府在招商引资中不同行为的选择而造成的结果上的差异悬殊也是值得重视的。与发达国家和我国东部沿海地区相比，中部地区在发展过程中的招商引资理念和实践存在差距，发达国家的招商引资模式更多地体现了市场主导、政府为辅的特点。

　　在推动中部崛起的进程中，地方政府总是试图凭借其行政权力和资源优势通过招商引资从外部吸引资本和技术要素，以改变地方经济结构，推动区域经济增长，而从发达国家和我国东部地区招商引资的成功经验来看，专业的招商引资中介机构、完善的软硬件设施、良好的商业环境和政府公共服务以及有针对性地选择开展招商工作才是必备的条件。因此，中部地区应该改变以往单纯依靠低廉的劳动力、土地资源供给的优惠、税收减免、降低环保标准等吸引外来企业投资的做法，转而把重心放到创造良好的外部环境、构建本地可持续发展能力和核心竞争力上来。党的十七大报告提出：“创新利用外资方式，优化利用外资结构，发挥利用外资在推动自主创新、产业升级、区域协调发展等方面的积极作用。”这对地方政府招商引资角色与模式提出了更高的要求。当前，由于我国经济区域发展水平不尽相同，市场经济发育程度也有一定差别。东部沿海发达地区与中部、西部地区对招商引资对象、产业结构要求和投资合作模式等方面存在不同的要求。中部地区招商引资，政府不应再光搞优惠政策竞争，要在制度和环境建设方面取得突破，建立起相对于其他地区的投资环境竞争优势。

　　三、创新招商引资模式，促进中部地区产业承接

　　经过改革开放30年的发展和积累，特别是加入世界贸易组织以后，我国的招商引资工作已经开始由政策性向服务性、环境性引资转变，而这也是发达国家和东部沿海地区正在实践的做法，值得中部地区学习和推广。招商引资从重视硬环境向更加重视软环境转变，从重政策优惠向其他综合因素转变，包括当地配套产业、人力资源分布、环境开放竞争度、政府效能水平、资源禀赋等等。而完善的基础设施保障、廉洁高效的政府服务、完整的法律体系、稳定的政策、良好和谐的社会秩序等，都对吸引外资起了关键性作用。政府作为招商引资主体和市场作为招商引资主体相比，前者虽然大大减少了交易成本，但却增加了管理成本，市场不能获得的完备信息，政府也同样不能获取。创新中部地区招商引资模式，需要重新定位政府职能和转变政府的管理方式。在传统体制下，政府承担招商引资活动的一切工作，包括产业政策制定、经贸洽谈会的举办、优惠政策的给予、投资项目的审批等等，政府职能体现为“全能主义”，通过广泛地干预社会经济生活，承担起了本应由市场和社会承担起的职能。招商引资活动就好比一场竞技，企业是运动员，而政府扮演的角色应该是裁判员。制定好规则、致力于宏观调控和优化投资环境、加大政策扶持及提供公共服务才是政府的重要职责。

　　(一)应完善政府的公共服务职能

　　社会主义市场经济的发展要求一个有限性和有效性辩证统一的政府。有限政府是指政府与市场之间在法治前提下应保持距离；有效政府是指在有限政府的基础上，政府活动符合成本——收益原则，使政府绩效处于最佳状态。政府活动要从控制政府转变为服务政府，从权力政府转变为责任政府，相应地，政府的活动应严格限定在市场失灵的领域，在市场和社会能够自我调节的地方，政府就应该依靠市场机制调节，实行政府和市场主体的严格归位，使政府真正成为“有限的和有效的政府”(钱颖一，2000)。建设服务型政府，就是要从公众的需求出发，以服务为核心价值，以提供公共服务为主要功能，以公众满意为最高标准，以对公众负责为最终使命。与此相匹配，政府在招商引资中的地位和作用也要相应转变，不仅要退出不存在市场失灵的领域，更要确立适合国情和发展阶段的政府职能。

　　中部许多地方至今仍主要通过行政力量来推动招商引资。在当前中部地区的招商引资活动中，从项目设计到招商谈判直至合同履行，政府都参与其中，这不仅弱化了政府的市场监管功能，而且有可能降低市场准入门槛，难以在产业、产品的结构调整上发挥政府应有的作用。在行政实践中，尤其是在对政府部门的业绩考核体系中，应贯彻公共服务型的理念，改变重速度、轻效益，重增长、轻环境的倾向，改变单纯以GDP为标准的考核评价体系。如果不计能耗、污染环境，不注重社会问题，那么招商引资带来的经济增长的成果就不可靠。所以，要以科学发展观的价值取向来引导各级政府的政绩观，以全面的绩效考核体系来激励和约束地方经济的管理，注意区域的经济发展与社会的和谐发展。

　　政府部门的基本职能是提供公共产品和公共服务，为投资者创造一个稳定的、法治的、和谐的人文环境和公开、公平、透明的经营环境。处于市场经济体制下的政府，在经济领域中应该放弃直接承担招商引资的职能，转而承担起公共物品的供给、产业政策的制定、法律法规的完善等职能，开始转向一种把政策制定同服务提供分开的体制。中部地方政府要把经济工作的重点从直接抓项目、办企业、举办招商活动转到制定经济社会发展规划、建立市场秩序、创造各类市场主体公平竞争的环境上来，使政府从微观的经济活动中退出来，转向为社会提供更多更好的公共服务。

　　(二)要以企业和中介为中心开展市场化招商引资

　　招商引资在本质上是一种商业行为，属于竞争性领域，应该交给企业或其他市场主体按照商业规则和市场规律去做，而政府的职责范围是在公共服务领域，应运用市场机制而不是行政干预的方式进行招商引资。现代治理视野中的政府“不再是中央高度集权，而是权力适度下放；不再是由国家进行再分配，而是根据市场原则的管理；不再是由国家指导，而是由国家和私营部门合作”，这种权力多中心化、地方化、多主体化的政府治理理论为纠正我国各级地方政府的政府职能错位提供了指导意义。政府要淡出招商引资，不仅是招商引资的主体应当让位于企业，而且招商引资的方式也应当由行政干预让位于市场运作。政府角色的转变可以节约大量的人力、物力，而且可以把更多的精力转移到监督、管理和服务上来，为企业招商创造一个良好的引资环境。企业在招商引资活动中由配角变成主角，由被动变为主动，有目的、有选择地参加到招商项目的材料准备、了解外商、邀请外商、准备洽谈等工作的全过程，既能够积极主动地选准、选好投资者。又能够大大降低招商成本。与政府主办、全民招商的机制相比，这种市场化机制无论是内容还是形式，在效率和结果上都占有优势。

　　要创新招商引资社会化体系，培育中介组织专业性与企业自主性合一的招商市场。随着公民社会和非政府组织(NGO)的大量兴起，政府也应该积极地从社会领域内退出，培育和扶持社会中介组织，发挥其在社会服务和信息沟通上的作用。按照公共选择理论，趋利本能内在地驱动着个人与市场作为权利主体“趋利避害”，不断调整自己个人利益使之最佳化。因而，凡个人、市场与社会可以做的，都应交由市场自己去做。政府作为公共利益中的见证人，以宏观调控、社会管理和公共服务来弥补市场不足。通过培育专业性社会中介组织，使招商引资工作社会化、市场化、公开化，从而实现政府对招商引资活动的介入由直接向间接、由微观向宏观、由行政向市场的转型。处于市场经济体制下的政府，必须首先发挥市场和社会中介的作用，发挥企业和社会组织的自主性、能动性，让其成为招商引资的活动主体，积极发挥中介机构的中介性，以中介机构为桥梁，促成企业之间的投资合作的形成。

　　政府退出具体的招商引资工作，交由专门的中介机构操作，可使政府从直接管企业项目中解脱出来，节约了政府的大量资源和时间，可以更加专注于城市的软硬件建设，又能高效率地找到理想的投资商。在欧美，许多大公司或中小企业都委托本国的中介机构招商，由专业中介咨询公司对投资公司的特点、产业布局、战略意图做深入的了解，并认真做好项目的筛选与确立、宣传与促进、实施与管理。要将市场营销观念引入招商引资领域。招商引资和生产、服务领域一样，同样具有产品一投资机会，同样有供需双方，同样靠交换行为满足双方各自的需求。营销观念认为，东道主不可能把所有的投资者都吸引到同一个地方，任何区域都不可能同时具备每个投资者的理想投资条件。如资源型项目需靠近原材料产地，出口型项目要求交通便利，劳动密集型项目需选择劳动力成本低的区域，要通过整合各类招商资源，建立起协调、有序、规范、竞争的市场化招商引资机制。

　　(三)加强招商引资软环境建设

　　成功的招商引资案例显示，只有在良好的市场环境条件下，政府才能利用自身优势创造招商引资的契机，而市场所需要的良好环境的建设也是对政府公共职能的要求和体现。当各种健全的公共基础设施、法律规范、社会体制、保障体系和产权规则建立起来后，市场就可以在政府的推动下充分发展起来，并且由于产权的明确和规约制度的形成，整个社会效率和效益都将大大提高。软环境的建设要和进一步解放思想结合起来，要促进从封闭的“单赢”思想向开放的“多赢”思想的转变，其中包括对国际和国内其他地区的开放，也包括中部各地区之间的相互开放。只有树立开放的观念，努力吸引资本、劳动、管理等各种要素并进行合理配置，才能通过招商引资推动中部地区的产业升级和结构调整。地方政府作为制度创新的主体，要创造性地研究、运用好国家的各项方针政策，尤其是关于中部崛起的方针政策，在承接产业转移过程中切实发挥制定和实施地方政策法规、规划引导、提供配套设施等综合协调的作用。

　　从公共物品的供给角度，地方政府招商引资的主要功能应体现在改善投资环境上。环境包括硬件环境和软件环境。硬件环境方面主要就是指基础设施，即生产条件和生活条件以及与外界的联系条件，通常用交通运输、邮电、供水、燃气、电力等方面表示。从中部地区六省基础设施水平情况看，河南在电力消耗、邮电业务量、铁路运营里程上均居首位，是晋陕煤炭南北运输的重要枢纽。当前中部地区的基础设施建设迈上了一个新台阶，但在重商、亲商的软件环境方面仍有需要改进的地方。要更加重视软环境建设，使所有开放窗口和环节都能为投资者提供畅通、便捷、优质的服务，与WTO的透明度原则相一致，做到公开、公正、透明、廉洁、勤政，为各类投资者创造一个良好的外部环境。在福布斯公布的2008年全国最佳商业城市排序中，杭州、上海、北京、深圳等城市依然排在前列，中部的长沙、合肥排在30多位，而郑州、南昌等仅位列60多位。这说明相对于东南沿海，中部地区总体的招商引资环境存在较大差距，其中城市基础设施建设等硬件环境差距较小，而包括政府服务、商业文化在内的软环境却依然存在较大差距，改善和提升投资软环境的空间巨大。

　　(四)要以各类园区为载体，集群式地吸引产业转移

　　在当前新一轮产业转移的大背景下，以各类园区为平台的产业集群将成为吸引外来直接投资和承接产业转移的主要载体，也是投资的重要区位环境。推动中部崛起离不开产业的集群式发展。近些年浙江省的“不求其大，只求其优”产业发展思路值得借鉴，他们以相对市场份额作为衡量企业竞争力--的标准，涌现出一批产品市场占有率较高、竞争力较强、在全国同行业中处于领先地位的小型巨人企业。这类企业的共同特点是“小而专、小而精、小而特、小而优”，而且往往集群式发展，在同一地区共同发展，既有利于产业配套，又能确立地方产业发展和经济竞争的相对比较优势。中部地区应主动抢抓国外和东部地区的产业转移机遇，以特色经济园区和产业集群为平台承载产业转移，构建以区域城市群和县域经济发展为中心的产业承接带，以调整和优化产业结构为目标理性地承接产业转移。把各类经济园区打造成为承接产业转移、加速产业集聚的主要载体，有利于优化资源配置，共享基础设施，并集约利用土地。

　　产业转移的主体是企业，招商引资的对象也是企业，通过承接产业转移，逐步引导中小企业集中到特色经济园区。培育园内企业形成优势产业链，构建园区核心竞争力，形成优势产业集群的生产基地和研发创新基地。各级地方政府在推动招商引资、承接产业转移时，必须因地制宜选好本地主导产业，突出自己的特色，而不能“饥不择食”、“遍地开花”，否则就会出现简单转移、重复建设、产业分散、项目落后等现象。要对地区的发展情况有一个清醒的、切合实际的认识和定位，通过认真的调查研究掌握省情市情和县情，发掘特色产业，根据要素禀赋的实际情况，找准本地区既有比较优势又有带动效应的产业接口。在承接发达地区产业转移时要有合理的、科学的、长远的产业发展规划和布局，将产业布局与省内各地区的独特优势结合起来，优化资源配置体系。中部地区基本上都是农村剩余劳动力输出大省。劳动力比较优势仍存在可持续性，宜继续将劳动密集型产业作为招商引资的重要领域。另外要引导外来资本投入当前基础较好、竞争力强、产业关联效应大的机械工业、电子工业、食品工业、汽车工业、建筑材料及纺织业等，培育这些产业成为中部地区的支柱性产业，以有力地带动相关产业的发展。根据目前投资流向情况，加大服务业对国内外投资者的开放力度，加强与外来投资者在这一领域的合作，引导资本投向一些基础设施项目，如交通、通信、能源、城市基础设施、环保等重要基础设施建设项目。