霍建华身高被吐槽:武陵山特殊贫困地区巴东县的扶贫开发情况调查与研究

武陵山特殊贫困地区巴东县的扶贫开发情况调查与研究

    巴东位于武陵山区的北部，全县国土面积3354平方公里，人口49.09万，土家族和苗族等少数民族人口占45%。长江和清江把800里巴东分割成三段，辖区内沟壑纵横、峰峦叠嶂、山高坡陡、水土流失严重、土地贫瘠。恶劣的自然环境和明显的区位劣势决定了巴东社会经济发展的迟缓和落后；巴东属于武陵山集中连片的贫困地区，也是上世纪八十年代国家确认的第一批321个重点贫困县之一。通过二十多年的扶贫开发自身纵向比较全县的社会经济发生了翻天覆地的变化，但横向比较贫富悬殊不是在缩小而是在扩大。为了贯彻落实十七届五中全会精神——“加快解决集中连片特殊困难地区的贫困问题”，我们组织专班对巴东的扶贫开发情况进行了认真地调查和研究，要解决巴东特殊贫困的问题需要采取特殊的扶持政策和特殊的扶贫开发措施。

    一、实施扶贫开发以来的基本情况

    1986年国家在调查摸底确定第一批重点贫困县的时候，当时全县没有解决温饱（标准是150元/年.人均纯收入）的人口是29.87万人，占当时全县农业总人口的69.47%。通过“七五”时期的扶贫开发到1990年末全县没有解决温饱的人口减少到21.63万人；“八五”“九五”期间国家实施“八七”扶贫攻坚计划，到2000年底低标准的温饱基本解决。进入21世纪国家实施《2001~2010十年扶贫开发规划纲要》，按照新的贫困标准巴东全县的贫困人口是24.3万人，通过新世纪头十年的扶贫开发到2010年“两项制度衔接”的贫困新标准（1196元/年.人均纯收入）登记在册的贫困人口是161039人；登记在册的贫困人口占全县农业人口的39.27%，与“六五“期末相比全县贫困人口降低了30.2个百分点。贫困新标准——农民人均纯收入只占社会平均水平的20.34%，1986年的贫困标准（150元/年.人纯收入）占当时全社会平均水平的50.34%，如果按照1986年贫困标准水平（农民人均纯收入占社会平均水平的50.34%）推算巴东现在的贫困人口占全县农业总人口的91.24%，与“六五“期末相比全县贫困人口增长了21.77个百分点。从以上数据比较，完全可以肯定巴东相对贫困的程度已经明显加剧，武陵山区特殊困难的贫困问题依然非常严峻。

    实施扶贫开发26年以来，巴东县委县政府一直以扶贫开发总揽全县工作全局。无论哪个时期扶贫开发在巴东都是各级党委政府的一把手工程，无论是“八七扶贫攻坚”还是“三个确保”县委县政府每年都和乡镇党委政府签订“扶贫开发责任状”，年底严格按照考核标准进行考核，考核结果作为奖励和晋升的依据。“八七扶贫攻坚”时期还实行了扶贫开发一票否决制——无论是乡镇还是县直机关没有完成扶贫开发目标任务的一律不得评为先进和表彰。乡镇是扶贫开发的第一责任人，县直机关和部门对口帮扶贫困村也要签订责任状，全县党员干部结对帮扶贫困户等等这些措施已经成为一种长期坚持和执行的制度。

    在长期的扶贫开发过程中县直机关和部门压缩行政经费支出，用节约出的经费支持贫困村的社会经济发展累计捐款捐物达3000万元以上。党员干部结对帮扶贫困户结穷亲，为他们排忧解难、出谋划策、办好事、办实事、解难事，历年来累计为贫困户捐款捐物达1300万元以上。广大贫困户自力更生、艰苦奋斗，积极主动投入义务工和自筹资金解决水、电、路等基础设施的投入累计折款超过5亿元。为了解决巴东的贫困问题，国家已经投入专项扶贫资金累计超过2.5亿元。国家电力总公司以及一些大专院校、省直机关、州直部门多年来也一直对口支援巴东，为巴东实行政策倾斜和直接捐款捐物累计超过2000万元。在26年的扶贫开发过程中各个渠道汇集的扶贫投入累计超过8亿元。

    “七五”期间从高山的地膜包谷开始，连续五年拿出不少于国家每年扶贫专项投入的三分之一用于粮食生产，推广良种良法到1992年全县人平粮食产量超过350公斤。与此同时因地制宜大力发展经济，到1999年底全县茶叶种植面积达到3万亩、柑橘3.5万亩、魔芋2万亩、烟叶6万亩、药材1.5万亩；到2006年发展高山返季节蔬菜2万亩、贫困户人平一亩高效经济林。

    从2002年到2010年巴东的扶贫开发主要是以整村推进为平台展开的一系列活动。巴东全县491个村，其中295个属于“三个确保”要在2010年以前完成整村推进的贫困村，到2010年高标准完成“三个确保”126个村的整村推进，110个村勉强符合验收标准，59个村不符合验收标准。在整村推进的同时巴东还实施了“扶贫搬迁工程”，对一方水土养不活一方人的贫困户实行扶贫搬迁，到2010年全县累计完成扶贫搬迁2350户8695人，这些搬迁贫困的生产生活条件明显改善。根据1999年制定的扶贫搬迁规划到2010年只完成规划任务的37%，频繁的地质灾害新增加扶贫搬迁对象932户，计算这一新增因素扶贫搬迁实际完成28%。

    老区建设、劳动力转移培训也在同步进行，科技推广和农村实用技术培训一直贯穿于扶贫开发过程的始终。自从国家实施扶贫开发政策以来全县上下一心、群策群力，为消除贫困作出了不懈的努力和奋斗。

    二、导致贫困悬殊加大的原因

    从26年来扶贫开发的投入和使用情况来看，按照一般普通情理巴东的社会经济发展水平应该达到全国平均水平，而事实上恰恰相反——贫困悬殊反而加大了。导致这一特殊现象的背后有其特殊的深层次原因，表面的普通投入产出思维逻辑无法解释。

    首先站在全国宏观经济角度上来看，整个武陵山区深处内陆远离社会经济飞速发展的引擎——大中城市，经济地理区位处于绝对劣势；整个内陆的开发开放水平要远远低于大中城市和沿海地区，国家的优惠政策及其相应的项目投资也要少很多。这一宏观背景就出现了沿海地区和大中城市周边地区的飞速发展，贫困地区充其量也只是在跑步发展。尽管整个武陵山贫困地区的社会经济也发生了翻天覆地的变化，但“飞速”和“跑步”的相对距离肯定会加大。这一点从1986年的贫困标准换算成2010年的相对比例巴东的贫困人口增加了21.77个百分点可以得到验证，事实上整个武陵山贫困地区的情况也一样。

    其次站在武陵山本土特殊的地形地貌、恶劣的自然环境条件角度上来看，开发成本高、开发难度大。在武陵山腹地，到处是山连着山，山套着山，山衔着山，山抱着山，千山万岭，峰峦叠嶂。农民们在狭窄的坡地上种瓜点豆，山里汉子在那里犁地，三五步便到了头，半站在悬崖边，既不能进，也不能退，于是，人们只得从泥土里提起沉重的犁辕，使劲儿往后拉，身子后坐，几乎悬空在山崖外。这种场景的农业生产劳动效率肯定要比大田大块机械化作业的效率低很多很多，不仅生产成本高而且也不会有批量的农产品出售，恶劣的自然环境制约了贫困农民的发展。

    进入21世纪以来国家的专项扶贫投入三令五申要求80%以上要用于发展产业，这本来是直接惠及贫困农民的好政策，可是广大贫困农民不约而同地强烈要求专项扶贫投入用于修路等公共基础设施。出现这样的情况是贫困农民的觉悟高——毫不利己专门利人吗？不是；是贫困农民发展产业不需要钱吗？也不是！因为他们对于自己的情况非常清楚，即使把产业发展起来了如果路不通也等于白搭。因为地形地貌以及地质的特殊，修路的成本代价也比其他地方要高出很多很多。巴东26年来8亿元的扶贫开发投入至少有6亿元用在修路上面，这一客观制约因素迫使巴东的绝大部分扶贫投入没有用在发展生产上面。

    近五年来，国家对巴东的扶贫专项投入增长速度要远远低于其他兄弟县市，连片开发、彩票公积金、脱贫致富奔小康试点县、省政府会议纪要资金等项目巴东一样都没有得到过。国家专项扶贫资金投入的严重不足在一定程度上也影响了巴东的发展速度。

    从巴东自身发展情况来看：一是经济增长速度效益偏低。效益低下的主要原因是工业短腿，第二产业经济始终没有形成规模效益，在三大产业中所占比重小，尽管报表呈现的增长速度很快，主要是电力、煤炭和矿产工业，农产品加工企业的数量和规模在全州倒数第一，对推动全县农村经济发展的贡献率太低。一、三产业没有充分发挥后发优势，整体效益不佳，后劲不足，成为经济发展最突出的制约因素。二是县域经济跨越式发展的内在机制尚未形成。市场经济体系不健全，参与市场竞争的能力不强，发展基础不牢；农产品加工龙头企业缺乏，市场销售渠道不畅通，对全县农民种植业和养殖业的有效拉动作用力没有形成，导致全县农产品的商品率低下。三是经济发展区位处于劣势，发展活力明显不足。远离大中城市，县域南北狭长的800里巴东很难形成全县农贸、商贸中心城镇，农民的交易成本高昂效益低下。特殊的经济区位劣势环境导致经济快速发展的资金、技术、人才等决定性生产要素很难流入县内经济体系。四是特殊的地形地貌致使土地的有效利用率低下。山高坡陡、沟壑纵横、土地贫瘠的客观条件决定了农业的机械化程度低下，生产成本高，市场需要的大宗农产品没有批量，巴东平均四亩土地的投入产出效益不敌江汉平原一亩土地的投入产出效益。五是相关政策制约了巴东优势的发挥。巴东人均国土面积超出全省平均水平，人口密度较小，尽管巴东的土地生产大宗农产品不占优势，但发展林业是有优势的，也是巴东的传统产业；由于巴东处在长江天然林保护地带，只能植树而不准砍伐，不少农民的主要收入来源渠道被切断。三峡工程、水布垭工程淹没了巴东大片低山河谷良田，大批失地农民没有了发展的基础条件，他们的贫困将从“十二五”开始显现。六是农村基础设施与经济发展的需要还不匹配，虽然公路总里程长但等级低下晴通雨不通的现象普遍，饮水困难虽然得到了缓解但离安全卫生的标准还有很大的差距，村级卫生室设备简陋并且普遍缺少专业医卫人员，由于多方面的原因农村基础设施“重建轻管”的现象非常普遍。七是地方财政困难，没有足够的资金投入农业。虽然县本级财政收入增长相对速度较快，但仍然还不能自给，需要靠转移支付才能保“吃饭”和运转。脆弱的农业基础得不到加强，农民抵御自然灾害的能力差，增收难度大。八是非基础设施建设的扶贫项目运行不规范，特别是发展产业的扶贫项目资金没有规范成熟的运行模式、主观随意性大、监管不到位，扶贫效益和社会效益低下。九是贫困人口和处在贫困线边缘的低收入群体人口众多，自我发展能力弱小，经受不住自然风险和市场风险的侵袭；农村资金、人才等生产要素大量外流，农业的弱势产业地位更加突出，农业农村的发展面临很多新问题。十是农民的组织化程度低下，众多隐性剩余劳动力无所事事，自由散漫，存在“等、靠、要”、的思想倾向，小农意识、温饱即安、传统生产经营模式仍然还是巴东贫困农民的主流，普遍缺乏刻骨铭心、卧薪尝胆、不屈不挠追求富裕文明的信心、决心和勇气。

    综上所述，导致巴东乃至整个武陵山区贫困悬殊加大的原因是多方面的，总体上来讲客观原因大于主观原因，国家的宏观政策支持力度与特殊贫困地区的发展难度相比还显得非常弱小。

    三、解决特殊贫困问题的思路和建议

    现在的武陵山区特别是巴东县和美国田纳西州七十年前的情况非常相似——山洪泛滥成灾，交通闭塞，水土流失严重，自然环境恶化，地方病流行，居民年人均收入不足一百美元，仅为全国平均水平的44％，是美国最贫穷落后的地区之一。美国采取特殊政策开发田纳西河流域，通过整治河道，建设水利工程，发展电力，使肆虐的洪水得到控制，防洪标准达到百年一遇；众多的河闸保证了1050km的干流和400km支流可以全年通航；电力消耗在全美处于前列；基础设施得到根本改善；水利开发、河流的综合治理，彻底改变了这一地区贫困落后面貌，为流域内经济发展、社会进步打下坚实基础，使往日贫困落后的田纳西流域变成了今日比较富裕、经济充满活力的地区之一。从宏观上来讲中国要解决武陵山区特殊贫困的问题要借鉴美国开发田纳西流域的一系列经验，从具体政策上来讲特殊贫困地区的水、电、路等公共基础设施全部由国家投资按照标准进行建设，要采取特殊的政策迫使耗电企业大户到水力发电厂的附近地区来投资办厂。水力发电的成本只是其它电力综合成本的十四分之一，三峡电力总公司、清江电力总公司发电纯收益的30%要返还给库区居民进行综合治理和开发——作为扶贫开发的主要资金来源渠道。这些解决武陵山区特殊困难的政策要学习美国的做法——立法，用法律的形式固定下来。

    从具体微观上来讲，巴东县乃至整个武陵山区的各级党委政府和人民要继续发扬扶贫开发26年以来自力更生、艰苦奋斗的工作作风，要努力营造更加宽松的对外开放新环境和新形象欢迎海内外的投资客商来共同开发利用这里的优势资源形成新的经济增长点，从而实现特殊贫困地区社会经济的跨越发展，尽快赶上和达到全国社会经济发展的平均水平。

    特殊贫困地区的各级党委政府要继续以扶贫开发总揽工作全局，充分发挥政府在扶贫开发过程中的主导作用和地位。切实落实扶贫工作责任制，各级党委政府要按照实践科学发展观的要求，把扶贫开发工作作为党委和政府的中心任务，以扶贫开发工作统揽全局，负责把扶贫开发的政策措施真正落实到贫困村、贫困户。以扶贫项目承载主体为平台，按照“整村推进”党政机关对口帮扶的模式推进“扶贫到户工程”的实施，从党政机关抽调精兵强将对扶贫项目承载主体实行对口帮扶，帮助贫困户搞好协调服务、出谋划策、解决项目实施过程中的困难和问题。帮助贫困户构建快速发展的新平台，整合连接市场链、产业链、载体链、价值链的联动网络——建立支持保护体系，确保项目承载主体的产品得到市场的承认和接纳，从而凝聚民力和民心。继续实行扶贫工作党政“一把手”负责制，根据特殊贫困地区扶贫开发规划内容制定科学的考核指标体系，把扶贫开发的效果作为考核党政主要负责人政绩的重要依据。

    解决武陵山区特殊贫困问题的上述思路和政策建议是实践科学发展观的客观需要要。解决问题的思路核心实质在于找到了解决特殊贫困问题的主要资金来源渠道，也有国外类似成功的经验可以借鉴，同时也有我国社会主义制度的优势作后盾。这一思路及其政策建议的可行性完全经得起科学论证和实践的检验，也势在必行。这一思路符合区域协调发展原则，符合自然与社会和谐发展原则，符合公平正义原则——水力发电是廉价的清洁能源，是左右整个国民经济命脉的宝贵资源，而这一资源获取的源泉在于特殊贫困地区。无论是三峡库区还是水布垭库区，巴东人民牺牲自己的家园、牺牲自己赖以生存的土地为整个国民经济的飞速发展提供清洁能源——水力发电作出了贡献，理所当然应该得到相应的经济回报。这是解决巴东特殊贫困问题资金来源的合理性，也是确保国民经济命脉资源——水力发电可持续发展的必要性。

    按照上述思路粗略地估算巴东每年至少可以得到10个亿的扶贫开发资金，如果再坚持20年的扶贫开发政策不变，巴东不仅可以为国民经济的飞速发展提供更多的清洁能源，而且一个富裕、文明崭新的巴东就会出现在全国人民的面前。