雇佣兵中国招募:深化文化市场综合执法体制改革 加强文化市场长效管理机制建设

——从基层分析文化行政执法体制改革亟待解决的问题

浦江县文化市场行政执法大队  朱骏

依据《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈中央宣传部、中央编办、财政部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国务院法制办关于在文化体制改革综合试点地区建立文化市场综合执法机构的意见〉的通知》（中办发〔2004〕24号）、中共中央、国务院《关于深化文化体制改革的若干意见》（中发〔2005〕14号）、《国务院办公厅关于推行行政执法责任制若干意见的通知》（国办发〔2005〕37号）、浙江省委办公厅、省政府办公厅转发了《省委宣传部、省编委办、省财政厅、省文化厅、省广电局、省新闻出版局、省政府法制办关于建立文化市场综合执法机构的实施意见》（浙委办[2004]45号）。浙江省各级党委、政府高度重视，认识统一，态度坚决，措施有力，文化市场综合执法体制改革工作进展顺利。

2005年5月13日上午，省委、省政府召开全省文化市场综合执法体制改革工作电视电话会议，对进一步深化文化市场综合执法体制改革和加强文化市场管理工作作出部署。省委副书记、省文化市场管理工作领导小组组长梁平波，省委常委、宣传部长、省文化市场管理工作领导小组副组长陈敏尔，副省长、省文化市场管理工作领导小组副组长盛昌黎，以及省委办公厅、省政府办公厅、省委宣传部、省人大教科文卫委、省政协文卫体委等近40个省级有关部门和省文化市场管理工作领导小组成员单位负责人在主会场出席会议，各市、县（市、区）党委、政府领导和有关部门负责人分别在各地分会场参加会议。会议由盛昌黎副省长主持，梁平波副书记作了重要讲话。

梁平波副书记在会议上指出：省本级已基本完成改革任务，调整成立了省文化市场管理工作领导小组（“扫黄打非”工作领导小组）及其办公室，3支省级执法队伍已全部撤销；全省11个市市本级综合执法改革工作基本完成，文化广电新闻出版局和文化市场综合执法机构都已挂牌运行，广播电视台与广电行政部门都已实行政事分开、管办分离；全省大部分县（市、区）也已基本完成文化市场综合执法体制改革任务，文化广电新闻出版行政管理部门和文化市场综合执法机构相继挂牌运行。

文化市场综合执法改革基本完成的标志是：文化市场管理工作领导小组（“扫黄打非”工作领导小组）发文成立；文化广电新闻出版局挂牌成立；文化市场综合执法机构挂牌成立；广播电视台从原行政局中分离出来，并挂牌独立运行。

但是站在基层文化市场执法机构（本文称基层文化市场综合执法机构是指县（市、区）第一线的直接参与文化市场执法的机构）的角度（实际利益）分析，基层文化市场综合执法改革仍然存在着几个亟待解决的实质性问题：

一、文化市场综合执法人员编制仍然偏少、身份没有落实；经费没有保障；必须的设备没有解决。

从基层文化市场执法机构的角度看最迫切需要通过文化执法体制改革来保障或者解决的，其实无非是文化执法机构的人、财、物能得到政府的保障。

人、财、物的保障就是文化执法机构执法人员有固定的编制，能参照国家公务员制度管理，队伍相对稳定；人员的工资、福利、办公经费和执法专项经费等能由县（市、区）政府财政预算予以保证；有执法需要的车辆、检查必需的设备等。只有这样才能建立一支无后顾之忧、稳定、有战斗力的文化市场执法队伍。

但是经过04-06年文化执法体制改革，全省文化执法机构的人、财、物除杭、宁、温外大部分县（市、区）仍然没有得到充分解决。以金华市为例：至今没有一个县（市、区）文化机构执法人员真正实施参照国家公务员制度管理，包括文化体制改革从广电执法队伍充实到文化执法机构的同志，牺牲了广电的高福利、高工资，到文化执法机构后，至今身份却没有了得到保障，以我浦江县为例：文化体制改革前编制3个，经过县编委同意调入的正式执法人员7个。财政每年按照正式执法人员7个全额拨款，基本经费有保障。文化体制改革后编制增加到8个，除原来正式执法人员7个，从广电选调2个充实到执法大队，但财政按照正式编制8个拨款。还有一人基本经费就要文化执法机构自己解决。而且原来面对的执法对象却从文化、新闻出版增加了文物、广电等。更何况国家、省出台体制改革政策使在文化市场，陪伴文化市场从无到有、从弱到强、辛勤努力了十多年的文化市场管理执法人有了希望，但是轰轰烈烈的体制改革最后却没有真正解决他们的根本需求，这必将给执法群体带来心理压力、打击大家的执法工作动力。何况在行政编制转公务员工作实施的时候，小学、初、高中文化的都顺利成为国家公务员，而我们在文化战线工作十几年的同志却没有政策来完成心愿，如我们浦江县9个正式执法人员，全部是共产党员，除一位老同志08年要退休，其他8人中3个是本科学历、5个大专学历（其中5人是学法律专业）。

二、文化市场管理要切实加强领导，形成文化市场管理的工作合力，而新的综合执法体制建立后却存在有内外部的难以协调的困难。

实行文化市场综合执法，新的管理执法体制建立后，要形成文化市场管理的工作合力。加强市场监管，完善长效管理机制。能做到整顿规范文化市场秩序，以管理促繁荣，推动文化市场健康发展。但是作为文化市场综合执法机构我们却感到在管理、部门协作等方面更加力不从心。如浦江县：原来体制改革前是浦江县文化市场管理办公室、浦江县文化稽查队两个牌子1个班子，而且浦江县社会文化管理委员会办公室设在浦江县文化市场管理办公室。因此各项专项整治、联合行动等方案的制定、开展，联席会议的召开，都有主动权。体制改革后撤消浦江县文化市场管理办公室、浦江县文化稽查队，成立浦江县文化市场行政执法大队，浦江县文化市场管理工作领导小组办公室设在文化局，这样就产生了：1、对内部管理上，电影院、剧院、博物馆、新华书店等都是平级单位，管理上难免增加了难度。2、对外协作上，工商、公安、电信、教育等也不能象原来那样利顺。

解决方法：

一、进一步深化文化市场综合执法体制改革，切实解决文化市场行政执法机构职能配置、内设机构设置和人员编制。

各地（市）政府协调劳动人事等部门采取强有力措施，明确必须落实的执法机构职能配置、内设机构设置和人员编制，以现有执法人员身份的切实平稳过渡，落实公务员管理制度为最终目标。并保证现有执法队伍符合文凭、年龄、素质、执法资格等条件的人员的基本稳定。

二、提高文化市场行政执法机构的执法地位，优化行政执法环境。

参照杭州体制改革模式，把文化市场行政执法机构提升为副局级，有利于对文化系统内文化市场经营活动的规范开展和对外各职能部门联合协作执法工作、行动的顺利进行，形成文化市场管理的工作合力。

三、完善长效管理机制，从制度上落实各职能部门的协作机制

实行文化市场综合执法后，明晰了文化市场综合执法机构的责任的同时，要从制度明确各职能部门的责任分工，明晰各职能部门的责任，同时建立完善联席会议制度、信息通报机制、文化市场监督检查制度、文化市场应急处置制度、联合执法机制和责任倒查追究制度。

四、建立乡镇文化市场管理机构，把文化市场管理责任延伸到乡镇一级 。

实行文化市场综合执法，根本目的是为了加强文化市场管理，促进文化市场健康繁荣发展。新的管理执法体制建立后，文化市场综合执法机构的力量依然相对薄弱，农村文化市场的管理仍然是薄弱环节，文化市场综合执法机构的触角难以延伸到乡镇、山区的各个角落。因此要参照萧山模式，建立乡镇文化市场管理体系，综合乡镇文化站、公安派出所、工商所等力量，实施对农村文化市场的有效管理。当然前提是上级政府以进一步深化文化市场综合执法体制改革的为目标，统一部署，督促建立。而不是参照萧山模式，各地自行争取地方政府支持。

总之要实现通过文化市场综合执法，达到“加强文化市场管理，促进文化市场健康繁荣发展”的根本目的。就要切实加强领导，形成文化市场管理的工作合力。完善长效管理机制，加强市场监管。要突出重点，整顿规范文化市场秩序。以管理促繁荣，推动文化市场健康发展。

附：各县（市、区）文化市场行政执法机构职能配置、内设机构设置和人员编制建议方案

一、主要职能

（一）负责文化市场、新闻出版市场、广播电视社会管理的综合执法以及文物、版权和非物质文化遗产行政执法工作。

（二）负责查处营业性演出、歌舞娱乐场所、音像制品市场、电子游戏市场、互联网上网服务营业场所及其他各类游乐场所中的违法违规经营活动；负责查处各类文物违法违规行为；负责查处非物质文化遗产保护中的各类违法违规行为。

（三）负责查处违法安装和设置卫星电视广播地面接收设施，违法接收和传送境外卫星电视节目和走私盗版影片放映行为。

（四）负责查处图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版、网络出版、计算机软件等方面的违法违规出版活动和印刷、复制、出版物发行中的违法经营活动，查处盗版侵权行为。

（五）承担“扫黄”“打非”有关工作任务和文化市场专项整治行动。

（六）负责制定行政执法工作计划、方案和各项规章制度，并负责组织实施；负责本区县文化市场行政执法信息、统计工作。

（七）承办区县政府及市和区县文化市场管理工作领导小组、市文化管理行政执法局交办的其他工作事项和本区县文化行政执法人员业务培训工作。

二、内设机构

各县（市、区）文化市场行政执法队伍设3个职能科室。

1、办公室（政策法规科）：负责本机关政务工作；负责公文处理、信息、议案、建议、提案和信访、档案、保密工作，以及重要会议的组织工作；负责重要文件和会议决定事项的督查工作；负责本机关财务、资产管理和后勤保障工作；负责行政执法监督工作，负责执法文书的规范和执法统计工作，负责执法案卷的评查工作，负责文化市场行政执法人员培训工作；负责行政处罚案件的审核工作；负责12318文化市场举报电话和网吧监控技术平台处理；承办本机关有关行政赔偿案件和行政诉讼的应诉代理工作；组织行政处罚听证工作；承担本区县文化市场管理工作领导小组（本区县“扫黄”“打非”工作领导小组）办公室的日常工作。

2、执法一科（中队）：负责行使法律、法规、规章规定应由区县级文化（文物）等行政主管部门行使的行政处罚职责及相关的行政强制、监督检查职责；负责查处营业性演出、歌舞娱乐场所、音像制品、电影放映、电子游戏机、互联网上网服务营业场所及其他各类游乐场所中的违法违规经营活动；负责查处各类文物违法违规行为；负责查处非物质文化遗产保护中的各类违法违规行为；承担“扫黄”“打非”有关工作。

3、执法二科（中队）：负责行使法律、法规、规章规定应由区县级广播电视、新闻出版（版权）等行政主管部门行使的行政处罚职责及相关的行政强制、监督检查职责；负责查处违法安装和设置卫星电视广播地面接收设施，违法接收和传送境外卫星电视节目和走私盗版影片放映行为；负责查处图书、报纸、期刊、电子出版、网络出版、计算机软件等方面的违法违规出版活动和印刷、复制、出版物发行中的违法经营活动；负责查处盗版侵权行为；承担“扫黄”“打非”有关工作。

三、人员编制和领导职数

各县（市、区）文化管理行政执法机构行政执法专项编制（公务员编制）12—15名。其中：大队长1名（副局），副大队长2名（正科级）；科级领导职数3名（正科级）。