黑暗之魂r18图:文化市场综合执法改革的模式选择

摘要：综合执法改革，也就是相对集中行政处罚权制度改革，始于1997年的城市管理领域的综合执法改革是我国行政管理体制的创新，也为文化市场综合执法改革提供了借鉴。从2004年8月中办发〔2004〕24号文件开始，全国文化市场综合执法改革的试点工作经过4年多的不断深入，已经取得了很大突破，全国文化领域的行政执法形成了分散执法、委托型综合执法、授权型综合执法三种模式并存的局面。本文从实证角度出发，通过衡量文化市场综合执法改革的得与失，对我国文化市场综合执法改革模式的选择提出立法建议。

关键词：行政处罚，综合执法，相对集中的行政处罚权，行政授权，行政委托

我国加入WTO后，统一开放、竞争有序、健康繁荣的文化市场体系的建立，需要加强和规范文化领域的行政执法。我国现行的文化领域分散的执法模式存在较多弊端，需要加以改革和完善。近年来，中央出台了一系列政策文件，深化文化体制改革，为研究和实施新的高效的文化执法模式提供了动力和契机。

一、我国文化市场综合执法改革概述

（一） 我国综合执法的概念及其改革历程

执法的含义有广义和狭义之分，广义上的执法，亦称法律执行，是指国家行政机关依照法定职权和法定程序，行使行政管理职权、履行职责、贯彻和实施法律的活动，它是与行政立法相对应的概念，包含的方式有许可、审批确认、裁决、检查、奖励、处罚、强制等。而根据各级政府规范性文件的规定和实践中的做法，归入执法的行政行为方式大致包括：检查、巡查、勘验、给予行政处罚、即时强制、查封、扣押及采取其他强制执行措施等，这就是狭义上的执法。

《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这就是相对集中行政处罚权制度的法律渊源，因执法主要集中在行政检查、行政强制与行政处罚权的行使，加之相对集中行政处罚权制度改革中建立起来的执法机构名称大都是“某某综合执法局”或者“某某执法大队（总队、支队），所以相对集中行政处罚权制度叫做综合执法。同时《中华人民共和国行政处罚法》第17条和第18条还规定了授权行政处罚和委托行政处罚。

综上，综合执法意指一个行政机关或具有公共管理职能的组织在法律的授权范围内或者根据其他行政机关的委托，依照法定程序，对一定范围内行政事项行使多个行政机关法定的行政检查权、行政强制权和行政处罚权的管理活动。

综合执法改革于1997年3月得到国务院法制局批准后在全国开始试点探索，此后，国务院法制局（后称国务院法制办）陆续批准了一些城市开展此项工作的试点。至2002年8月，全国共有82个城市实施了该项改革的试点，取得了一定的成效。在总结经验的基础上，2002年8月，国务院出台了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，正式决定授权省、自治区、直辖市政府可直接决定开展相对集中行政处罚工作。虽然该项改革试点工作存在很多的问题，在实践中也饱受非议，但一项制度能在五六年时间里几乎被全国所有省、自治区、直辖市采纳，表现出极强的生命力，其无疑具有存在的价值。

（二） 我国文化市场综合执法改革试点概况

文化领域的管理是一件复杂的事情，涉及的内容包括演出、美术品、娱乐、广播电影电视、音像制品、图书报刊、电子出版物和文物等各部门，涉及的部门包括文化，广电、新闻出版、文物和版权等部门，而各部门又拥有单独的执法队伍，由此造成缺乏一个统一管理的权威部门，众多管理机构并列平行，政出多门；各管理机构职责不清，相互交叉，权责不明。这主要是计划经济的思维模式造成的，在初始阶段的行政法制建设工作中，一事立—法、一法设一权、一权建一队的做法十分普遍。（1）显然，要实现长效管理，就必须克服文化市场多头执法、职能交叉的弊端。研究总结近些年的政策导向和实践经验可知，体现相对集中行政处罚权原则的综合执法体制是文化市场执法改革的必然选择。（2）

我国文化市场综合执法改革经历了两个阶段：

1.酝酿与探索阶段（1989年深圳文化稽查大队的建立到2004年8月中办发〔2004〕24号文件发布之前）

随着城市管理领域综合执法的推进，综合执法试点范围开始涉足文化市场。深圳市较早地把文化市场的管理纳入到城市管理综合执法中，上海市也在2000年建立文化稽查总队，负责文化领域的综合执法。

（1）深圳的探索

改革开放以来,随着文化市场的快速发展,深圳市积极进行文化市场综合执法改革探索, 深圳从1989年开始实行文化局、广播电视局、新闻出版局、版权局“四局合一”。同时,组建了文化市场行政执法队伍———深圳市文化稽查大队,在文化、广播电视、新闻出版领域实行综合执法,对全市的歌舞娱乐、音像、书刊等9大门类文化市场,以及印刷、卫星接收设备安装等经营项目实施统一的检查监督。从2003年开始,该市6区也在文化局加挂了广播电视局、新闻出版局的牌子,增设了内设机构或确定了相应的编制,形成了新的管理体制,由各区文化稽查队统一行使执法权。

到2005年全国文化市场综合执法改革试点工作开始时,深圳市、区两级文化稽查队伍共89人,这支队伍精干、高效、灵活,成为规范深圳文化市场的一支生力军。外地的一些同行在参观考察了深圳的这一做法后深有感触地说 这么少的人就能把深圳这么大一个文化市场管好,还是综合执法管用。（3）

（2）上海的经验

1999年12月，上海市发布了《上海市文化领域行政执法权综合行使暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。《暂行规定》自2000年1月1日起实施。这是上海市为推行文化领域综合执法而制定的第一个政府规章。

同年12月，设立了上海市文化稽查总队。根据《暂行规定》，上海市市文化稽查总队于2000年1月，接受市文化、广播影视、新闻出版、文物、体育等五个行政管理部门委托，综合行使有关行政处罚权。上海市文化稽查总队组建后不久，全市19个区（县）也相继成立文化稽查队，区县文化稽查队受区县文化、广播电视、体育行政管理部门委托，行使有关行政处罚权。形成了市、区（县）两级文化领域综合执法体制。

文化综合执法范围是演出、美术品、广播、电影、电视、音像制品、图书报刊、电子出版物和文物以及文化娱乐、体育娱乐活动等管理领域。实行文化综合执法，对加强上海市文化领域管理，形成良好的文化市场秩序起到了积极作用。（4）

2.正式试点阶段（2004年8月中办发〔2004〕24号文件发布预计到今年年底结束）

2004年8月，中办、国办转发《中央宣传部、中央编办、财政部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国务院法制办关于在文化体制改革综合试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》（中办发〔2004〕24号文件）决定开展文化市场综合执法改革，确定在北京、上海、重庆、浙江、广东、沈阳、西安、深圳、丽江等9个地区进行试点。2007年，中央要求进一步推进改革工作，新增89个试点地区。

四年多来，各地按照中央的统一部署，在党委、政府的领导下，结合当地实际情况进行了积极探索。截至2009年3月，北京、上海、重庆、浙江、广东等全部完成改革任务，除广州外，上述5省（市）的其它副省级城市、地市、县区均实现了文化、广电、新闻出版三局合并，建立了文化市场综合执法机构；西安、沈阳、深圳等3个副省级城市组建了执法总队，丽江成立了执法支队。在新增的89个试点地区中，保定、鞍山、苏州、保山等19个地区已组建综合执法机构。此外，天津、宁夏等地也开展了综合执法改革工作。

从试点地区的实践看，各地在管理体制、执法力量、执法效率、执法保障以及市场监管等方面普遍得到加强，有效解决了文化市场管理中长期存在的职责不清、职能交叉、多头管理、多头执法、关系不顺等问题，改革取得明显成效（5）。

二、我国文化市场综合执法模式分析

从2004年8月中办发〔2004〕24号文件开始，全国文化市场综合执法改革的试点工作经过4年多的不断深入，已经取得了很大突破，全国文化领域的行政执法形成了分散型执法、委托型综合执法、授权型综合执法三种模式并存的局面。文化市场综合执法改革的目的在于从体制机制上，彻底革除分散型执法模式存在的各自为政、政出多门、职能交叉、职责不清、多头管理、重复执法等弊端。全国文化市场综合执法改革试点工作中形成的两种模式分别是委托行综合执法模式和授权性综合执法模式，这两种模式相对于分散型的执法模式，都具有明显优势。以下就两种模式作一简要分析：

（一）委托型综合执法模式

1.行政处罚的委托概述

根据《中华人民共和国行政处罚法》第18条和第19条的规定，行政处罚的委托是指有关行政机关依法将其部分行政处罚权委托给本没有授权行政处罚权但有能力进行行政处罚的有关组织在其委托范围及其时限内以委托机关的名义实施行政处罚，行政处罚的委托必须符合四个法律要件：

（1）委托必须有法定依据，必须符合法定程序。行政机关必须在法律、法规及规章规定可以委托时，才能委托。没有法定依据的委托，叫做‘自行委托’，是不合法的，也是无效的。我国法律对行政委托的程序没有做同一规定，实践中行政委托的方式较为灵活，由行政主体在行政管理活动中以具体的委托决定来进行。

（2）委托行政机关必须拥有法定权限。如果行政机关把一项本身不拥有的处罚权委托给受委托人行使，这显然是滥用职权，超越权限的委托当然无效。

（3）委托的对象应当是符合法定条件的管理公共事务的事业组织，而不是其他组织和个人，具体条件就是《中华人民共和国行政处罚法》第19条的三项规定：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。

（4）受委托的组织只能在委托内，以委托机关的名义行使相关行政处罚权，不得转委托。

（5）委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

2. 委托型综合执法模式在我国文化市场综合执法改革实践中的尝试

委托型综合执法模式是目前文化市场综合执法改革试点中比较普遍的综合执法模式。在这种模式中，对文化市场的行政管理职能进行了归并，即按照中办发〔2004〕24号文件的要求将原来分设的文化局、广播电视局、新闻出版局等行政管理部门合而为一，成立新的文化广电新闻出版局，统一行使原属文化、广电、新闻出版行政管理部门行使的行政职能，而将原属文化、广电、新闻出版的行政检查权、行政处罚权等职能集中在一起，交由新的文化市场综合执法机构集中行使，新的执法机构在行政上低于同级的文化广电新闻出版行政管理部门半级，受它的委托，并接受它的领导。

在改革试点的实践中，从受委托组织权力来源的法律渊源上，委托型综合执法模式又可以分两类：

（1）规章委托模式

这种模式以上海为典型，其做法是：首先，制定政府规章，对委托综合执法进行规定；其次，建立市区（县）两级文化市场综合执法机构，接受文化、广播影视、新闻出版、文物、体育等五个行政管理部门委托，综合行使有关行政处罚权。

（2）规范性文件委托模式

这种委托模式以2004年8月中办发〔2004〕24号文件发布以后各地试点为表现，其做法是：首先，由省委省政府等有关部门发布一个贯彻落实中办发〔2004〕24号文件精神的通知或者意见，对委托型文化市场综合执法机构的建立进行规定；其次，各县市合并原有的文化局、广播电视局和新闻出版局，设立文化广电新闻出版局，同意履行文化、广电和新闻出版等部门的行政管理职能；再次，各试点城市制定委托综合执法机构的“三定方案”，建立委托型文化市场综合执法机构，综合行使有关行政处罚权；最后，再进行相关地方立法，明确文化市场综合执法的各项规定，比如说2008年10月，浙江省政府颁布了《浙江省文化市场综合行政执法管理办法》。

这种模式最终还是要归结到地方立法上，可以是规章委托，也可以是地方法规委托，但是全国各省完成地方立法的还比较少，所以笔者把这种模式仍然叫做“规范性文件委托模式”。

3. 委托型综合执法模式在改革实践中存在的问题

相比分散型执法模式，委托型综合执法模式的优势有四：一是整合了执法资源，组成了与行政许可相对分离的综合执法机构，是文化市场综合执法工作更加具体、更有针对性、更有权威性；二是改革凸显关口前移、重心向下、属地管理这一原则，是县（市、区）一级执法机构的监管功能更加突出，职能更加明确。三是实行综合执法，统一行使文化、广电、新闻出版、文物、和版权等部门的执法职能，拓展了管理层面。四是增强了执法频度和力度，文化市场秩序有了明显的改善。

但是，委托型综合执法还有其缺陷和问题：

（1）综合执法机构和行政主管部门的关系还是上下级，受其领导和制约，没有独立的行政主体地位，行政许可权和行政处罚权的双向监督和制约的效果大打折扣；

（2）从依法行政原则层面上看，规范性文件委托模式下文化市场综合执法机构的权限来源颇有问题。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第18条的规定，行政处罚的委托必须要有法定依据，即必须有法律、法规或者规章的规定，相关行政机关才能将自己的处罚权限委托给符合条件的组织行使。《广播电影电视行政处罚程序暂行规定》第二条第二款规定：广播电影电视行政机关可以根据工作需要，委托符合《行政处罚法》第十九条规定的组织实施行政处罚，受委托的组织实施行政处罚，适用《行政处罚法》和本规定。除了这个规章之外，《文化市场行政执法管理办法》、《出版管理行政处罚实施办法》、《著作权行政处罚实施办法》和《文物行政处罚程序暂行规定》等规章都没有对行政处罚的委托作出规定，规范性文件委托模式下文化市场综合执法机构的权限来源于中办发〔2004〕24号文件，省委省政府的文件和“三定方案”等规范性文件，这显然不符合《中华人民共和国行政处罚法》第18条的规定。因此，在这种情况下，文化市场综合执法机构除了广电方面的执法资格不无问题。虽然浙江等省份最近出台了省政府规章对文化市场行政处罚的委托做了规定，即使该省政府规章和前述的相应部委规章不冲突，浙江省各地建立的文化综合执法机构从2004年开始到2009年1月1日省政府规章的施行这一段时间的执法资格又该怎么看待呢？

（3）从法律冲突层面看，规章委托模式下文化市场综合执法机构的权限来源也值得怀疑。

从上文可知，部委规章除了《广播电影电视行政处罚程序暂行规定》有对行政处罚的委托作出规定外，《文化市场行政执法管理办法》、《出版管理行政处罚实施办法》、《著作权行政处罚实施办法》和《文物行政处罚程序暂行规定》等规章都没有对行政处罚的委托作出规定。尤其是《文化市场行政执法管理办法》第二条规定：本办法所称文化市场行政执法是指各级人民政府文化行政部门或者经法律法规授权的其他执法机构（以下简称执法机构），依照国家有关法律、法规和规章的规定，对公民、法人或者其他组织的文化经营活动进行监督检查，并对违法行为进行处理的具体行政行为。这表明该部委规章根本不承认委托执法（6），上海市政府规章和浙江省政府规章的规定与该部委规章相冲突。根据我国2000年制定的立法法的规定，部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。在裁决作出之前，至少在老文化市场领域，现行的委托行政执法资格仍旧值得怀疑。

另外，还存在着把文化市场行政处罚权委托给党委宣传部等不具备法定条件组织受、委托机关以自己名义执法等现象。

（二）授权型综合执法模式

（1）行政处罚的授权概述

根据《中华人民共和国行政处罚法》第17条的规定：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。有行政处罚权的行政机关在法律、法规的明确规定可以授权给有关组织的情况下，将本应属于自身行使的行政处罚权部分或全部转移给有关组织，由被授权者以自己的名义行使行政处罚权并承受因实施行政处罚而引起的法律后果属于行政处罚权的授权。

行政处罚的授权和行政处罚的委托是两种不完全相同的权力转移方式，存在着一些相异之处：第一，在授权中，被授权者的权力来源于宪法、法律法规的规定，而委托则只可来源于国务院以下的行政机关的依法律、法规和规章授予。第二，授权是单方性的，必须服从的，而委托则是双方达成行政合同，被委托者可以服从也可以不服从。第三，被授权组织以自己的名义实施行政处罚行为，而被委托组织以委托机关的名义实施行政处罚活动。第四，被授权组织具有独立的行政主体资格，实施行政处罚的法律后果由自己承担，被委托的组织则不具有独立行政主体资格，实施行政处罚的法律后果由委托的行政机关承担。

2. 授权型综合执法模式在我国文化市场综合执法改革实践中的尝试

在文化市场综合执法改革实践中，这这模式的做法是，由法律、国务院或者省级人民政府授权，归并行政检查、行政强制和行政处罚职能建立文化市场综合执法机构，这个机构可能是行政机关，也可能是事业单位。综合执法机构和行政管理机构相对独立，实现了行政许可与行政处罚的分离。这种模式是相对集中行政处罚权制度改革在文化领域中的体现，有别于完全按照2004年8月中办发〔2004〕24号文件指导下建立的委托型综合执法模式。根据被授权机关或者组织的执法权力来源，改革实践中的授权性综合执法模式有可分为：

（1）规范性文件授权的行政机关综合执法模式

这种模式以重庆市为典型，首先，市委市政府下发贯彻落实2004年8月中办发〔2004〕24号文件精神的《中共重庆市委、重庆市人民政府、关于建立重庆市文化市场综合执法机构的意见》（渝委发〔2004〕31号文件）；其次，根据意见要求建立重庆市文化市场行政执法总队和区县文化市场行政执法大队，该执法机构为行政机关（7）。

（2）规章授权的事业单位综合执法模式

这种模式以上海市为典型，首先，规章立法。2002年8月，国务院下发《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》时，上海市就在考虑文化领域综合执法可以走国务院授权执法道路。2004年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《中央宣传部、中央编办、财政部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国务院法制办关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》之后，我市立即着手调整。2004年12月，市政府发布了《上海市人民政府关于本市进一步完善文化领域相对集中行政处罚权工作的决定》和《上海市文化领域相对集中行政处罚权办法》，明确将文化领域综合执法形式由原来的委托执法调整为授权执法。其次，撤销上海市文化稽查总队，重新组建了上海市文化市场行政执法总队。2005年1月起，该总队根据国务院授权，以自己的名义集中行使原由文广影视、新闻出版、文物、体育、旅游等行政管理行使的行政处罚权。全市19个区（县）也在原文化稽查队基础上相继组建区（县）文化市场行政执法大队。目前上海市文化市场综合执法机构为参照公务员法管理的事业单位（8）。

（3）规范性文件授权的事业单位综合执法模式

这种模式以北京市为典型，北京市文化市场行政执法总队是2005年按照中央部署，依据《中共北京市委办公厅、市政府办公厅转发市委宣传部、市编办关于建立文化市场综合执法机构加强文化领域行政执法工作的实施意见的通知》和《北京市文化市场行政执法总队（北京市“扫黄打非”办公室）主要职责、内设机构和人员编制规定》等文件组建的，该机构为参照公务员法管理的事业单位，而北京市区县一级文化市场综合执法机构设在各区文化文员会下，不具有行政主体资格（9）。

3. 授权型综合执法模式在改革实践中存在的问题

实践证明，这种经授权获得相对集中的行政检查权、行政强制权和行政处罚权的综合执法机构执法模式，将分属各职能部门的行政处罚权集中统一行使，既能有效精简机构，又能解决交叉执法，重复执法、执法扰民等问题，执法机构本身拥有明确的行政主体资格，在对行政许可的监督上具有明显的优势，代表着今后文化市场综合执法改革的方向。

但是，我国文化市场综合执法改革实践中这类模式下综合执法机构的权利来源也存在不少问题，《中华人民共和国行政处罚法》第17条明确规定，具有管理公共事务职能的组织只有取得法律或者法规的授权才能实施行政处罚。而实践中，我们的文化市场综合执法机构只得到规章或者规范性文件的授权就实施着行政处罚，其行政主体执法资格不能说不值得质疑。

总的来讲，我国文化市场综合执法改革各地可以说是“八仙过海各显神通”，各行其是，缺乏统一性，而且立法落后于实践，综合执法机构法律地位和执法资格存在问题，上下级领导体制设置不一，行政复议和行政执法监督制度不健全；执法机构与其他部门的协调同样缺乏法律依据，执法配合只能依靠行政命令或者领导出面协调解决，这些问题都亟待我们的制度完善。

三、我国文化市场综合执法的模式选择

（一）我国文化市场综合执法改革模式选择存在的问题之成因分析

上述我国文化市场综合执法改革模式选择中存在的问题，分析其成因，主要体现在相关立法的之后，但是从深层矛盾上探究根源，还是在执法理念，政策和体制的不到位。

1.社会主义法治理念和依法行政原则没有得到有效的贯彻和落实

社会主义法治的核心内容是依法治国，根本保证是党的领导，在实践中我们要正确把握党的政策和法律的关系，党根据人民的意志制定的政策，要通过人民代表大会转化成法律，才具有普遍约束力。在我国的法律实践中出现的重文件轻法律、重政策轻法律的现象和我们社会主义法治理念是格格不入的。而我们文化市场综合执法改革中出现的规范性文件授权和委托的模式都属于这种表现，需要我们各级政府认真贯彻社会主义法治理念，落实依法治国方略，把各项试点改革的政策定型为法律。

依法治国方略要求我们树立法律至上的观念，坚决维护法律的权威，依法治国是途径，是其他治国方法无法比拟的最优方法。无论目标还是途径，都离不开“法”，其基本精神都是法律至上特别是宪法至上，奉行法律的唯一性和统一性。在文化市场综合执法改革实践过程中，我们地方制定的法规和规章如果违反宪法和行政处罚法的规定，下位法与上位法造成法律冲突，这对改革的成果是要减色不少的。

行政处罚是最具有强制性的行政权力，其最大特点是以公共权力为后盾，以法律、法规、规章为依据，以限制或者剥夺人民的自由和权利来贯彻行政目的，因此对行政相对人而言，这是一种极为严厉的行政惩罚手段，非常容易侵犯相对人合法权益，故而行政处罚行为必须严格实施。行政处罚行为的严格实施首先要求行政处罚的实施主体必须具有主体资格，行政机关、被授权的组织和被委托的组织必须严格按照法律的规定行使职权。我们文化市场综合执法改革中建立起来的执法机构大都在主体资格上存在一定问题，这为其执法行为受到相对人质疑，接受司法诉讼审查时形成了一定的法律障碍。

2.文化市场综合改革开始前的理论准备不足

无论是我国城市管理方面的相对集中行政处罚权制度改革，还是文化市场综合执法改革，都存在有一个不容回避的事实，那就是推行改革是在一种理论不足状态下的行动。这主要与我国行政改革和立法中采用“改革先行”的方法有关，即在对行政机构体系及行政机构中的行为等进行改革和调整时，先不制定法律规范，而是有政府行政系统进行改革，然后再根据改革的情况，依法进行规范和调整。这种方法种政府的作用要大于立法机构的作用，“由于行政受改革制约的程度相对要大一些，便使以行政手段进行的改革常常不能进行科学论证，更使改革的运行过程没有规范化的机制，改革最终所取得的成果也就比较微弱了。”（10）正是在这种思想指导下，我国在没有充分完整理论准备条件下开始的综合执法改革的试点和探索，缺少了足够理论支撑的制度建设会显得苍白无力。

3.文化综合执法改革的工作没有得到有关方面的足够重视、支持和理解

事实上，部分领导干部和群众都在文化执法工作上存在着各式各样的不理解和质疑。加上这些年来中国经济体制改革的深入，地方和中央立法的任务都比较繁重，文化市场综合执法机构的法律地位在立法上也就出现了问题。又由于没有明确的法律规定文化综合执法机构的标准，机构改革在有些地方财政和编制上都没有得到足够的重视。举个例子来说，上海市2003年1月5日市政府向各区（县）政府、市政府各委、办、局印发了《上海市进一步推行文化领域相对集中行政处罚权工作的决定》，该文件规定，设立市文化管理行政执法局，最为上海市政府主管文化领域行政执法工作的行政机关，具有行政执法主体资格，但因编制等原因，加之有关管理部门意见不一致，这文件根本未得到贯彻实施。

（二）未来文化市场综合执法模式的立法选择

始于1997年的城市管理领域的综合执法改革是我国行政管理体制的创新，这一改革在近些年也扩展到文化领域，但是开展此项事关行政体制重大变革的创新活动时，社会主义法治理念和依法行政原则得不到真正贯彻，理论准备不足，有关方面的重视不够等等，致使文化市场综合执法改革模式选择出现这样和那样的问题，这将严重制约着这样创新活动在实践中向纵深发展。鉴于此，有必要对文化市场综合执法改革从立法角度进行制度创新。

1.法制统一

正因为我国文化市场综合执法改革试点工作室在未经充分论证状态下的产物，基本采取上级机关制定原则方向，下级机关充分发挥主动性和创造性的方式，于是，不同地方各行其是，缺乏统一性。因此，在全国文化市场综合执法改革试点工作接近尾声，在全国全面推广之前对文化市场综合执法进行统一立法就显得非常重要和急切。

从授权型和委托型两种综合执法模式比较来看，授权型综合执法模式是有一定优越性的，它代表着我国综合执法改革的方向，而委托型综合执法模式只是我国行政处罚制度的权宜之计。目前我国文化市场综合执法改革比较普遍的采取了委托模式，但是由于我国文化市场相关方面的法律、法规和规章缺少对行政处罚的委托相关的规定，我国各地方的做法一定程度上加剧了我国法律制度之间的冲突，笔者认为，在地方改革中，不宜选择委托型模式。至于授权型模式中的行政机关模式，从国家财政和我国精简行政机构改革角度出发，我们也不太适宜选择这种方式。

建议全国从统一立法角度综合执法改革模式进行选择，立法机关或者国务院对综合执法改革行为规则在全国范围内应有相对确定统一的内容，通过组织法确认相对集中行政处罚机构的法律地位，做到法制的统一。

2.通过法律法规的修正，不断推动文化市场综合执法的完善与发展

一项新制度的建立与完善，不可能孤立地进行，它需要规范和制度的协助。对综合执法除了必须尽快制定专门法律法规为，还应对其他法律法规进行修改和补充。

完善文化综合执法的保障机制，一方面，从法律上明确文化市场综合综合执法机构与其他行政管理部门、行政执法部门的协调配合关系，理顺执法的协调配合。另一方面，理顺文化执法的行政复议程序和执法监督程序。

按照改革的要求，彻底实现行政管理与执法的相对分离。综合执法改革实质是行政权的重构，通过法律法规规章协调一些部门放弃一些权力，然后将权力集中于一个新的机关，要使行政机关自觉放弃这部分权力，在实际操作中几乎是不可能的。因此必须通过立法，明确将综合执法相关的权力转化为相对独立的行政职能，只有这样才能使行政许可权与执法权形成相互监督的互动机制。

同时要把综合执法改革的各项工作落实在保持社会主义先进文化的正确方向上，落实在保障全国文化市场的健康发展和繁荣行。