黑崎一护vs蓝染:社会保险法对工伤保险制度的影响与思考—工伤赔偿法律网

社会保险法对工伤保险制度的影响与思考

发布时间：2011-6-3 16:54:00

将于今年7月1日实施的《社会保险法》（下称《社保法》）对工伤保险制度产生了深刻影响，也已经对2011年1月1日施行的《工伤保险条例》（下称新《条例》，国务院令第586号）提出了新的挑战。 　

一、《社会保险法》体现了社会的文明与进步　　

《社保法》中有关工伤保险的法律规范有11条，在五项社会保险中居于第二位，这充分说明了工伤保险在整个社会保险中的重要地位。与原来的规定相比，《社保法》对工伤保险的五项内容作了实质性变更。　　

（一）扩大了工伤认定范围　　

《社保法》第37条规定，职工因下列情形之一导致本人在工作中伤亡的，不认定为工伤：故意犯罪；醉酒或者吸毒；自残或者自杀；法律、行政法规规定的其他情形。这与原规定相比有如下变化：一是原规定不论是过失还是故意犯罪，一律不认定为工伤，但《社保法》只有是故意犯罪的才不认定为工伤；二是原规定对违反治安管理伤亡的不能认定为工伤，《社保法》则没有规定，即对违反治安管理伤亡的，只要符合其他认定为工伤的条件，就可以认定工伤。因此，同原来的规定相比，《社保法》扩大了工伤认定范围，体现了工伤保险以人为本的原则。　　

（二）增加了工伤保险基金支付范围　　

《社保法》第38条规定，因工伤发生的下列费用，按照国家规定从工伤保险基金中支付：治疗工伤的医疗费用和康复费用；住院伙食补助费；到统筹地区以外就医的交通食宿费；安装配置伤残辅助器具所需费用；生活不能自理的，经劳动能力鉴定委员会确认的生活护理费；一次性伤残补助金和一级至四级伤残职工按月领取的伤残津贴；终止或者解除劳动合同时，应当享受的一次性医疗补助金；因工死亡的，其遗属领取的丧葬补助金、供养亲属抚恤金和因工死亡补助金；劳动能力鉴定费。由此我们可以看出，一次性医疗补助金、住院伙食费、交通住宿费由原来的用人单位支付转为由工伤保险基金支付，扩大了工伤保险基金的支付范围。　

（三）完善了保护工伤职工措施　　

《社保法》第41条第一款规定，职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇；用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。根据规定，在用人单位未依法缴纳工伤保险费的情况下发生工伤事故的，原则上应由用人单位自行承担工伤保险待遇，但是为了进一步加大对工伤职工的保护力度，《社保法》规定，如果用人单位不支付工伤职工工伤保险待遇，那么就应该从工伤保险基金中先行支付。第42条规定，由于第三人的原因造成工伤，第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，由工伤保险基金先行支付；工伤保险基金先行支付后，有权向第三人追偿。这里有两个方面的含义：一是第三人不支付医疗费用或无法确定第三人的，医疗费用先由工伤保险基金支付；二是受伤员工享受了工伤保险待遇，并不影响其根据人身侵权法律法规向第三人主张人身损害赔偿的权利。　　

（四）减少了停止享受工伤保险待遇的情形　

原《工伤保险条例》（国务院令第375号）第40条规定，停止享受工伤保险待遇有四种情况：丧失享受保险待遇条件的；拒不接受劳动能力鉴定的；拒绝治疗的；被判刑正在收监执行的。而《社保法》只保留前三项，也就是说对于被判刑正在收监执行的受伤员工，只要其符合享受工伤保险待遇的条件，不能因为其被判刑收监就剥夺其工伤保险待遇。这一规定的改变，更加彰显了国家对工伤职工的人文关怀。　

（五）加大了对用人单位欠费的处理力度　

《社保法》第58条第一款规定，用人单位应当自用工之日起30日内为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记；未办理社会保险登记的，由社会保险经办机构核定其应当缴纳的社会保险费。第63条规定，用人单位未按时足额缴纳工伤保险费的，由工伤保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。用人单位逾期仍未缴纳或者补足工伤保险费的，工伤保险费征收机构可以申请作出划拨工伤保险费的决定，书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨工伤保险费。用人单位未足额缴纳工伤保险费且未提供担保的，工伤保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳工伤保险费的财产，以拍卖所得抵缴工伤保险费。简言之，对于用人单位不缴纳工伤保险费的情况，《社保法》规定了实质性的解决方案，即由工伤保险费征收机构申请银行划账或申请人民法院扣押、查封、拍卖其资产，以抵缴工伤保险费。　

二、《社保法》对工伤保险制度的影响与思考　

（一）工伤认定范围的扩大增大了工伤认定的难度，客观上延长了工伤认定时间　

犯罪分为故意犯罪和过失犯罪，《社保法》第37条规定了故意犯罪不认定为工伤，也就是说只要不是故意犯罪导致职工事故伤害，且这种事故伤害又符合工伤认定的条件，就应该认定为工伤。我国工伤保险制度原则为无责任补偿，也就是职工发生工伤事故时，无论其在事故中有没有责任，都应依法得到补偿，《社保法》将故意犯罪的情形不认定为工伤，虽然体现了工伤保险制度的无责任补偿原则，但却加大了工伤认定的难度，客观上延长了工伤认定时间。　

在工伤认定过程中，如果是因犯罪导致了事故伤害，那么就要区分是故意犯罪还是过失犯罪。按照刑法的相关规定，故意犯罪在行为人的主观方面体现为故意或者放任，心态是希望。也就是说，故意犯罪是故意实施犯罪行为，行为人希望的是犯罪结果的产生。过失犯罪在行为人的主观方面则体现为过度自信或者疏忽大意，心态是不希望。也就是说行为人并不希望犯罪结果的产生，但他的行为却导致了犯罪。应该说，甄别是不是犯罪，是故意犯罪还是过失犯罪，是一个复杂的过程，是人民法院在公安机关或检察机关侦查的基础上，经过开庭审理作出的判决。人力资源社会保障部门在受理工伤认定申请后，只能等待人民法院依法判决，而后才能作出是否属于工伤的认定决定，这无形中延长了工伤认定的时间，增大了工伤认定的难度。　　

（二）三项费用改由工伤保险基金支付，减轻了用人单位负担，但住院伙食补助费和交通食宿费标准应亟待规范　

《社保法》将住院伙食补助费、到统筹地区以外就医的交通食宿费、一次性医疗补助金三项费用改为工伤保险基金支付，扩大了工伤保险基金支付范围，进一步分散了用人单位的工伤风险。但对于住院伙食补助费、交通食宿费的支付标准问题，无论《社保法》还是新《条例》均语焉不详。一是住院伙食补助费。建议明确统一的国家标准，并随着社会生活水平、物价水平的增长进行调整。二是交通食宿费。按照规定，交通食宿费应根据工伤职工及其必要的陪护人员因就医或者转院治疗实际发生的费用据实结算，在执行过程中应当以正式票据为凭，有关凭证应当与就医地点、时间、人数、次数相符合。在工作实践中遇到的问题往往是交通工具的标准问题、住宿的标准问题和伙食的标准问题，不同地区的标准会有很大差异，不同人群也会有不同的认识。因此，交通食宿费应有统一的规范标准，至少应由省级人民政府加以调整。　

（三）医疗费用先行垫付制度使职工权益得到了保障，但行政效率值得担忧　

《社保法》规定的医疗费用先行垫付充分保障了受伤害职工的合法权益，彰显了工伤保险的立法目的，笔者认为这才是整个《社保法》关于工伤保险制度建设最有价值的部分。但好的制度还需要完善的措施去落实。首先，工伤保险基金先行支付的时间需要明确。发生工伤事故后，劳动者能否得到及时治疗非常关键，如果医疗费不能及时落实，法律效果就会大打折扣。工伤保险基金先行支付医疗费的前提是该事故为“工伤事故”，如果要求其先认定工伤后再支付相关待遇，仍然可能需要几个月甚至一两年的时间，这样就拖延了治疗。在判断“工伤事故”这一关键环节方面，应当降低工伤职工的证明责任，有初步证据证明的，即可认定；不应当要求有法定的工伤认定书才能给付医疗费。其次，对于“用人单位拒不支付”如何判断的问题，考虑到会出现有些用人单位找借口拖延支付医疗费，可规定发生工伤事故后一定时间内用人单位未支付或未全额支付医疗费的，即可认定为“用人单位拒不支付”。　

综上，《社保法》的颁布提高了工伤保险的立法层次，对工伤保险制度的发展产生了革命性的影响，但也对其制度的实施提出更高的要求，这就更需要我们去研究和探索。

工伤事故，能让一个家庭瞬间陷入困顿。很多工伤劳动者更因单位未参加工伤保险，难获相应治疗和赔偿，被迫走上漫漫维权路。7月1日起将正式施行的《社会保险法》，规定未参保职工发生工伤可由工伤保险基金先行赔付，将更广泛的劳动者纳入保护范围，彰显了立法进步。但实践中如何让更多工伤劳动者真正受益，仍有不少难题待解。

53岁的湖南籍农民工刘吉生，3个月前在工地修缮屋顶时不慎跌落，致特重型颅脑损伤和肺部损伤，住院后陷入半植物人状态并数次报危。一起普通的工伤事故，却因用人单位中铁某局既未与之签订书面劳动合同，也未缴纳工伤保险费，与包工头相互推诿，治疗费用没有及时到位，刘吉生的救治一度难以维持。这并非个例。尽管社保事业正在积极推进、取得长足进步，众多普通劳动者仍未被纳入工伤保险保障范围。据国家统计局发布的统计年报，2010年我国参加工伤保险的人数为16173万。这个数字，远低于第二、三产业的从业人数。

即将实施的《社会保险法》，将工伤保险的受益人群扩充至未参保职工。其中第四十一条规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。”有了法律的保障，刘吉生们的困境应该会迎刃而解。然而，现实并不容乐观，这颗“定心丸”想要入口，还要过几道难关。

问题一：先行支付条件待细化

长期致力于劳动者保障的ngo组织北京义联劳动法援助与研究中心(以下简称“义联”)调研显示，在工伤事故处理中，用人单位拖延支付现象十分普遍。义联对212名未参保劳动者访谈统计显示，即使通过繁琐艰难的法律程序，确认了劳动关系、获得工伤认定和劳动能力鉴定后，仍有72.4%的用人单位拒绝赔偿，被迫启动仲裁和诉讼程序。而在获得赔偿的工伤劳动者中，仅26.1%是在受伤之日起一年之内获得赔偿的，21.7%则花费了3年甚至更长的时间，平均耗时达2.02年。

“工伤保险基金先行支付的条件需细化。”义联中心主任黄乐平认为，《社会保险法》确立了先行赔付的原则，但具体操作中情况复杂，对“用人单位不支付”的判断标准、工伤劳动者申请先行支付的门槛及程序、政府部门的追偿方式等诸多细节，需要有可操作性的细化规定。比如说，用人单位答应赔付但推诿拖延、赔付部分但未完全支付，是否算“用人单位不支付”？职工申请先行支付，是否以工伤认定为前提？为保证工伤劳动者第一时间获治，黄乐平建议，降低申请先行赔付的门槛，对需要紧急救治的，可不以工伤认定程序为前提，先行支付医疗费
问题二：非法用工单位未覆盖

中华全国总工会法律工作部法规处副处长关祥坤认为，先行赔付最大的意义在于，将工伤事故的雇主责任原则转移为国家责任，从而加强了对劳动者的保护。但是，“国家责任”的前提是，用人单位是合法主体，对于非法用工单位职工发生工伤的，则没有覆盖。关祥坤说，在许多地区，对于无营业执照或未经依法登记备案、被依法吊销营业执照或撤销登记备案、使用童工的非法用工单位，一旦发生工伤一般不予认定，只由工人与用人单位进行仲裁，维权之路更为艰难。义联在调研中也发现了用人单位中存在7.2%的非法用工单位。事实上，《劳动合同法》已经明确宣告了非法经营单位的劳动者应得到平等保护，将非法经营单位和劳动者之间的劳动关系纳入了法律调整范围。因此，在社会保障法层面上，非法用工单位的工伤劳动者也应该明确获得同等保护。

问题三：先行支付后追偿乏力

先行支付，意味着还需追偿。根据《社会保险法》规定，从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以追偿。关祥坤认为，实际操作中，基金安全问题是制约先行支付制度执行的一大障碍。追偿虽然是社保经办机构职责所在，但并没有相应的权限，且人力物力财力有限，难有精力一一追偿。支付了但收不回来，基金安全怎么保障？因此，应当与劳动监察等相关部门建立联动机制，把追偿的责任和权限细化。从事社会保障研究的中国人民大学劳动人事学院教授孙树菡也认为，很多小企业，尤其是安全事故多发的“四小企业”，一旦发生工伤事故，老板都卷包“人间蒸发”了，向谁追偿？工伤保险基金是守法企业交的，如果都为未参保企业垫付了还追不回来，就是守法为违法“埋单”，不利于鼓励用人单位缴纳社保，更不利于基金正常运作。而且，现在工伤保险基金还是市级统筹，一旦先行赔付全面实行，一些资源性城市还会面临亏空状况。孙树菡建议，工伤保险基金之外，政府应设立“工伤救助基金”，作为工伤劳动者的救命钱，对于需要紧急救治的无需认定即可施治，这将是对工伤保障的有力补充。

问题四：未参保惩戒力度不足
工伤保险并非强制缴纳，对不参保用人单位该怎么惩罚，成为各方讨论热点。根据《社会保险法》规定，用人单位不办社保，处应缴社保费数额一倍以上三倍以下的罚款，负责人处500元以上3000元以下的罚款；未按时足额缴纳的，按日加收万分之五的滞纳金，逾期仍不缴纳的由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。

孙树菡认为，《社会保险法》对不依法参保的用人单位，仅仅做出数额不大的罚款规定，没有起到应有的震慑作用。应当建立执法联动机制，把参加社保与企业年审联动起来，设立社保风险抵押金，并且参保应当作为企业注册准入的条件。如果不参保不光是罚款还得“坐牢”，这对单位负责人很有震慑力，相信参保的用人单位会越来越多。

针对先行赔付引发的社会关注，全国总工会法律部副部长谢良敏说，政府有关部门已经看到了操作上的难题，正在研究细化。

本报记者 纪雅林 来源：人民日报