钢板网机械:浅谈当前我国行政复议面临的困境与出路

 
浅谈当前我国行政复议面临的困境与出路 
 
发布时间：2008年05月17日  --------------------------------------------------------------------------------
 
　　行政复议是保护行政相对人合法诉求的重要救济渠道，也是利益平衡、权益保障机制的重要组成部分，它在加强行政机关内部监督，促进行政机关依法行政，维护社会经济秩序和社会稳定，保障行政相对人的合法权益等方面发挥了积极作用，但我国行政复议在立法与实践中仍面临着诸多困境。深入分析当前我国行政复议面临的困境及成因，并提出摆脱困境的出路，对不断完善我国行政复议法律制度，推动行政法治建设具有十分重要的意义。 一、当前我国行政复议面临的主要困境
　　
　　当前我国行政复议的现状并不乐观，在许多地方已呈现出“无人办案、无钱办案、基本上不受案”的尴尬局面，如福建省84个县中，有25个县最近三年从未办理过行政复议案件，有18个县最近三年只办理过1件行政复议案件。当前我国行政复议面临困境主要体现在：
　　
　　困境一：行政复议的调整范围过于狭窄
　　
　　一是《行政复议法》没有把普遍的行政不作为行为纳入行政复议的调整范围。我国行政复议立法对行政不作为行为的审查主要采取罗列主义方式，即仅列举了行政机关没有依法履行保护行政相对人人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责等三种不作为行为作为提起行政复议的对象，其范围显然过于狭窄，这一列举性的规定无法解决实践中出现的许多问题，行政相对人的合法权益难以得到全面保障。
　　
　　二是《行政复议法》没有解决好抽象行政行为的审查监督问题。
　　
　　困境二：行政复议相关制度设计不完善
　　
　　一是第三人参加行政复议的制度设计不完善。首先，《行政复议法》第十条第三款的规定过于模糊，在立法上属于选择性条款，而司法审判实践对于这种选择性是不认可的。由于《行政复议法》第十条第三款规定过于模糊，导致行政复议机关与司法机关对此的理解产生分歧，造成行政机关对这类案件在行政诉讼中败诉。其次，《行政复议法》关于第三人的规定只出现在第十条和第二十三条，规定内容过于原则，不够系统全面，不具有指导性和可操作性。行政复议案件中的第三人多涉及土地、房屋权属、拆迁安置、林权纠纷、工伤认定等，事关其切身利益，办案过程中经常遇到找不到第三人、第三人拒不参加行政复议、拒绝在行政复议文书上签字、第三人提交的证据有利于被申请人但未能先期采用等复杂情况，很难找到具体的法律条款加以适用，既增加了办案难度，又影响了办案效率。
　　
　　二是公开审理的启动程序不完善。《行政复议法》规定了申请人提出要求或者复议机构认为必要时可以听取当事人的意见即公开审理。但是，什么情形才属于必要，存在法律缺失。
　　
　　三是行政复议证据规定存在缺陷。《行政复议法》对行政复议证据作了相关规定，但是非常原则，缺乏可操作性。具体表现在以下方面：①证据种类的缺失。行政诉讼证据有书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录，而《行政复议法》对证据种类却没有作出相应规定。②申请人举证责任的缺失。《行政复议法》只规定了被申请人的举证责任，对复议机构的取证作了规定，而对申请人的举证责任只字未提，这不能不说是一种缺憾。③第三人举证规则的缺失。《行政复议法》规定了第三人参加行政复议的权利、委托代理人的权利和查阅证据材料的权利，但是与第三人相关的举证规则却缺失。④质证规则的缺失。《行政复议法》对质证未作规定，仅仅规定了行政复议以书面审查为原则。这在理论上和实践中产生了很多问题。首先，行政复议过程中是否需要质证，理论上认识不一。其次，如果行政复议存在质证程序，那么应当如何进行则是一个模糊不清的灰色地带。
　　
　　困境三：行政复议公信力不高
　　
　　行政复议作为法律救济制度之一，在我国法律制度的框架内，应同行政诉讼、信访制度一样，都是行政相对人维权的有效途径。近年来，我国涉及行政机关的信访案件不断攀升，行政诉讼受案量也在不断增长，但在许多地方，具有方便、快捷、不收费等优点的行政复议受案量却增长缓慢甚至出现下降，目前我国行政救济的格局已呈现“大信访、中诉讼、小复议”的现状，这与适合我国“小信访，大复议，小诉讼”的“橄榄型”的理想行政救济格局不相符，它在相当程度上折射出了行政复议公信力下降的问题。体现在：
　　
　　一是行政复议案件少。从2003年、2004年、2005年全国行政复议案件与全国法院审理行政诉讼案件比较来看，同期的行政诉讼案件持续较快增长，总体上超过了行政复议案件，行政相对人通过信访申诉的案件数量也在不断增加，但其中有相当比例的信访案件本来属行政复议范围，依法应当并且可以通过行政复议解决的。可见，行政复议案件少，并不是行政争议发生的少，而是大量的具有行政意义的案件没有提起行政复议申请。行政复议案件减少很主要的一个因素就在于行政复议的公正度不高，行政相对人对行政复议的信任度下降。
　　
　　二是行政复议决定执行不及时、不到位。实践中，有些行政复议机关依法作出撤销、变更或者确认违法、责令履行法定义务的行政复议决定或者行政赔偿决定后，被复议的行政机关拖延履行或者拒不履行，造成申请人的合法权益得不到及时保护，形成了“法律白条”。《行政复议法》虽规定了申请人不履行行政复议决定可以申请人民法院强制执行，但对被申请人拒不履行或者拖延履行行政复议决定却缺乏强有力的措施，仅规定了可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人依法给予行政处分，但法制机构仅有建议权，实际上对被申请人毫无约束力，导致了行政复议公信力的下降。
　　
　　二、我国行政复议陷入困境的成因分析
　　
　　成因一：行政复议观念的缺失
　　
　　一方面，儒家的“仁政”思想对我国行政复议工作的推动产生了负面效应。另一方面，官本位、封建特权思想在一定程度上也阻碍了行政复议工作的发展。
　　
　　从行政相对人的角度来看，行政相对人缺乏通过行政复议解决行政争议的意识。在行政复议工作中，行政相对人存在不知“告”、不会“告”、不敢“告”“三不”问题，致使不少行政相对人在对行政机关的具体行政行为不服时，不敢申请行政复议，能忍而忍，导致行政复议案件的减少。
　　
　　从行政机关的角度来看，行政机关对作为行政复议被申请人抱有强烈的抵触情绪。有的行政机关对行政复议制度理解存在偏差，对作为被申请人不习惯、不接受，并通过各种方式避免行政复议案件的发生，甚至采取消极执法、以不作为等方式减少充当复议被申请人机会。有的行政机关由于害怕在行政复议中承担具体行政行为被撤销甚至赔偿行政相对人损失的责任，通过施加一些直接或者间接的压力，阻止行政相对人申请行政复议。有的行政机关在作出具体行政行为时无原则地与行政相对人进行“协商”，甚至对违法行为依法应予处罚的却给予其他处理，依法该重罚的却予以从轻或减轻处理，以求彼此相安无事。还有的行政机关则想方设法蒙蔽行政相对人，如不送达具体行政行为的决定书，或者在决定书上不告知行政相对人享有行政复议申请权等。
　　
　　行政相对人、行政机关以及整个社会对行政复议观念的缺失，乃是导致我国行政复议陷入困境的主观原因。
　　
　　成因二：行政复议立法的滞后
　　
　　行政复议立法滞后影响了行政复议制度的完善。配套制度不健全是行政复议制度不完善的主要表现形式，这对行政复议工作的影响较为明显。现行问题解决机制不适应行政复议工作的需要。行政复议案件审理过程遇到的各类法律适用问题是通过向上级政府法制机构请示的方式解决，并以国务院法制办函的形式对外公布，除少量商全国人大法制工作委员会和最高人民法院的函外，这种法规性文件多数不被法院认可，办案过程中也无法直接适用，弥补行政复议制度漏洞的功能没有得到充分体现。
　　
　　成因三：现行行政复议体制阻碍公正性
　　
　　一是行政复议机构缺乏独立性和权威性是造成行政复议制度失信于民的首要体制性原因。
　　
　　二是行政复议机关与行政复议机构之间的关系存在缺陷。按照《行政复议法》的规定，行政复议案件的办理是由行政复议机构具体负责，提出处理建议，然后报行政复议机关批准。这种体制存在一些缺陷：一些行政复议机关领导在处理问题时，按照惯性思维一般都是采取行政手段。而行政复议机构在办理行政复议案件时，是依照相关法律、法规、规章的规定，对依据、事实、证据、程序等各个方面进行实体审查，提出处理建议。由于行政复议机关领导与行政复议工作人员工作方式、思维方式、考虑问题的角度不同，导致熟悉法律、了解案件的行政复议机构不能定案，其依法提出的一些正确处理意见常得不到采纳，造成对一些应当撤销或变更的具体行政行为得以维持，使行政相对人丧失了对行政复议的信任。
　　
　　三是行政复议工作人员少，素质参差不齐。目前各级政府和部门法制机构的人员配置与其所承担的行政复议工作任务，与行政复议制度本身的要求相差甚远。许多行政机关特别是基层行政机关没有配置行政复议人员，或者仅配置了兼职人员，有的仅配置1名工作人员，未达到法定的要求。而且，由于目前我国没有行政复议工作人员任职的资格标准、条件，导致许多行政复议工作人员的素质较差，存在法治理念、专业知识、角色意识“三欠缺”等问题，导致行政复议案件处理水平整体偏低、公信力低下、定纠止争与监督行政机关的功能难以有效发挥。
　　
　　三、摆脱我国行政复议困境的出路
　　
　　出路一：培养法律信仰，更新观念，营造良好的法治环境
　　
　　“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。要推动行政复议工作，就要更新观念，奉行权力制约精神，并在全社会树立法治意识，树立对法律的真诚信仰。
　　
　　出路二：加快立法步伐，完善、统一行政复议程序性制度
　　
　　一是加强行政复议配套制度建设。重点要建立健全全国统一的有关行政复议的各项具体工作制度，进一步增强行政复议工作的统一性、规范性。重点要建立健全以下制度：（1）引入回避制度，具体内容包括回避的种类及回避的情形等。（2）建立行政复议公开制度。只要行政复议案件不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，原则上都应公开，允许公众查询，从而使行政复议真正具有权威和公信力。（3）在行政复议中确立证据规则。一是确立法定证据种类；二是明确申请人的举证责任；三是确立第三人举证规则；四是确立质证规则。（4）建立行政复议简易程序制度。对于简单的案件，可以借鉴司法审判的做法，实行简易程序，通过简易程序予以解决，让行政相对人真正感到行政复议的方便、快捷。
　　
　　二是完善行政复议相关程序。重点要完善以下程序：（1）完善行政复议的审查程序。《行政复议法》规定以书面审查为原则，这种简便的审理方式是基于效率的制度选择，但却以牺牲一定程度的公正为代价。因此，应改变以书面审查为原则的审理方式，进一步完善行政复议的审查程序。对于一般的行政复议案件，如果申请人提出请求或行政复议机构认为有必要，行政复议机构应当开庭，充分听取申请人、被申请人和第三人的意见，开庭审查的主要任务就是听取各方意见，对于焦点问题或证据进行质证。对于简单的案件，则仍然采取书面审查方式。凡是开庭审理的案件，行政复议机构工作人员应当对双方质证内容、发言内容进行记录，这些内容将成为作出行政复议决定的重要依据。（2）完善行政复议的调查程序。在审查案件过程中，行政复议机构对于简单的案件，可以不进行调查，直接进行书面审查；对于一般的案件，实行开庭调查，充分听取各方的意见，并对关键事实和证据进行质证；对于有第三人参加的房地产、土地等不动产权属争议的行政复议案件，原则上组织到现场调查，或组织听证等。
　　
　　出路三：完善行政复议对行政机关所有行政行为的全程监督制度
　　
　　一是完善行政复议对行政机关具体行政行为的全程监督制度。我国应借鉴国外先进经验，建立行政复议对行政机关具体行政行为的全程监督制度，把行政复议工作程序提前启动，并引入行政管理职权的行使与具体行政行为的发生、执行、决策全过程，尤其是在一些城市拆迁、政府采购、工程招投标等公共行政管理领域。
　　
　　二是完善行政复议对抽象行政行为的全面审查制度。我国应从保障行政相对人的合法权益，维护行政权威的角度出发，依照法律规定和程序要求，逐步改革现行行政复议制度对抽象行政行为审查的局限性和从属性，进一步扩大对抽象行政行为可申请行政复议的范围，明确行政复议机关对抽象行政行为进行审查的工作程序和结果的处理要求，并规定行政相对人可以就具体行政行为所依据的抽象行政行为申请复议审查，也可以单独就某个抽象行政行为申请复议审查。
　　
　　出路四：切实加强行政复议组织机构及队伍建设
　　
　　一是增强行政复议机构设置的科学性和独立性。具体思路是：在整合现有各种行政复议机构的基础上，建立隶属于各级人民政府但又具有相对独立性的行政复议委员会，该委员会的主要负责人由行政复议机关负责人担任。行政复议委员会对行政复议机构享有工作的检查权、监督权，对一些事关地方大局、影响重大的行政复议案件享有票决权。同时，在县级以上人民政府内统一设立相对独立的行政复议机构，隶属于各同级人民政府。对于现有的垂直领导的一些行政机关（如海关、金融、国税和外汇管理等）的行政复议管辖权，统一交由地方各级政府行政复议机构来受理，改变现行行政复议管辖的混乱局面。这种制度设计，在客观上不仅可以节约有限的行政复议资源，避免重复受理等问题，而且还可以打破因行政隶属关系而产生的千丝万缕的法外干涉，大幅度提高办理行政复议案件的质量，这也必将有利于增强行政复议在公众心中的公信力。
　　
　　二是增强行政复议机构工作人员的专业性。在我国现实法律制度中，除了行政复议工作人员之外，象律师、法官、检察官等都有任职资格限制的规定。因此，我国应明确行政复议工作人员任职资格的条件。对此，我国可以参照律师、法官、检察官等人员任职资格的做法，明确规定今后从事行政复议工作的人员，必须通过国家司法考试并取得法律职业资格证书，以此推动、规范行政复议工作，真正发挥行政复议制度应有的作用。