钢构件重量计算:浅谈行政复议与信访工作的关系

浅谈行政复议与信访工作的关系[来源：《福建信访》2008年第8期 | 作者：县政府办：邱衍麟 | 日期：2009年6月19日 | 浏览1462 次] 字体:[大 中 小] 
                           县政府办 邱衍麟
 
　　
    行政复议与信访工作同属行政内部救济制度，但在宗旨、职责等方面有着各自的特点。行政复议是公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向其上一级行政机关或者法律规定的行政机关提出行政复议申请，由受理该申请的行政机关对原具体行政行为的合法性与适当性依法进行审查并作出行政复议决定的法律制度。信访是公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。可见，行政复议与信访都是公民、法人或者其他组织向有权机关提出诉求，由有关部门依法解决问题的工作制度，都是化解矛盾纠纷的有效途径。通过剖析《行政复议法》和《信访条例》，就能找出两项工作之间的异同，从思想上加强认识，促使政府法制机构和信访工作部门依法履职、充分发挥两项制度的优势互补作用，合力化解矛盾纠纷，更好地保障公民合法权益，维护和谐稳定的发展环境。  本文仅就行政复议与信访工作的关系作一个粗浅的探讨。
    一、行政复议与信访工作的比较      (一)从立法宗旨上看    行政复议作为重要的行政机关内部监督制度，其立法宗旨一是保障和监督行政机关依法行使职权，二是维护公民、法人和其他组织的合法权益不受违法或不当的具体行政行为侵害。信访工作的宗旨则相对简单，即“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序”。在信访内容涉及具体行政行为侵犯人民权益的时候，信访部门优先考虑保护人民的合法权益，而不是行政机关依法行政的权威。立法宗旨的不同反映在具体工作中，就是行政复议机关在办理行政复议案件时更多地注重“法”字，不论是作为申请人的行政相对人还是作为被申请人的行政主体，只要其主张更具有法律依据，就应该得到支持。而信访的最高宗旨是维护人民的根本利益，因此在工作中只要能解决矛盾，化解纠纷，并且不明显地违反法律政策，就可以采取相应变通的措施来处理。      (二)从受案范围上看     行政复议受理对行政机关、法律法规授权组织的具体行政行为不服的案件。《行政复议法》第六条规定了十一项可以申请行政复议的具体行政行为情形，这些行为包括行政处罚、行政强制、行政征收、行政审批、行政给付、行政裁决等。根据《信访条例》第十四条的规定，信访工作针对的职务行为主体不仅包括行政机关及其工作人员，而且包括法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织和提供公共服务的组织、单位及其工作人员、社会团体或企事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员，甚至还包括村委会、居委会及其成员。现实中的矛盾纠纷，既有行政主体在行使公权力过程中与行政管理相对人之间发生的行政争议，也有在平等民事主体间发生的民事纠纷。行政复议处理的仅是法律规定属于复议事项范围的行政争议，其他不属于复议范围的行政纠纷及未进入诉讼程序的民事纠纷即可通过信访解决。
      (三)从优先等级上看     《信访条例》第十四条第二款规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。这就意味着，如果是与行政机关之间的纠纷，在投诉请求既属于信访也属于行政复议受理范围的情况下，应优先适用行政复议。如此规定的原因，笔者认为主要有三点：一是行政复议是上级行政机关对下级行政机关的内部监督行为，在处理行政机关与公民、法人和其他组织之间的行政争议问题上具有更强的专业优势，更容易及时有效地解决矛盾和争议，维护相对人的合法权益；二是行政复议是一种行政司法行为，有比较严格的程序，从复议申请的提出到受理和审理，直至作出复议决定，都与司法行为类似，生效的行政复议决定具有确定力、拘束力和执行力；三是信访事项的处理方式主要为转送，决定了优先适用行政复议的成本更低，因为很可能发生的情况是，作为信访事项受理的诉求仍然要转送到行政复议机关处理。     
    (四)从告诉主体上看       根据《行政复议法》及其实施条例，行政复议申请人是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织，即合法权益与该具体行政行为有利害关系的对象。而《信访条例》认为凡是反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织就是信访人。就具体行政行为信访的，不需要是具体行政行为造成结果的利害关系人。实践中，有时会出现因超过申请时效等原因，违法或不当的具体行政行为无法通过行政复议渠道得以纠正，或是行政相对人害怕受到打击报复、不能或不愿提出复议申请，或是符合申请条件的相对人怠于提出复议申请等情形。此时，受该具体行政行为结果影响的第三人或是有强烈道德感或正义感的社会成员在不具备提起行政复议条件的情况下，就能够通过信访提出诉求。      (五)从办理程序上看     1、材料处理方面，《行政复议法》要求将复议申请书副本在法定期限内发送被申请人，以便于案件的审理。而对信访而言，《信访条例》规定，信访工作机构收到信访事项后予以登记，并区分情况对属于信访事项范围的，转送有权处理机关，但禁止信访部门、相关行政机关及其工作人员将信访人关于检举、揭发的材料及有关情况透露或转给被检举、揭发的人员和单位，以保护信访人不受打击、报复。     2、办理方式方面，行政复议案件除该法第十八条规定的情形外，由行政复议机关自行办理，不得转送，对不符合条件的复议申请不予受理，以书面方式告知申请人。行政复议法规规定，行政复议原则上采用书面审理，在需要的情况下也可召集申请人、被申请人和第三人进行当面质证和言辞辩论。复议机关对受理的行政争议实行全面审查，不仅审查具体行政行为是否合法与适当，而且还要审查作出该具体行政行为所依据的事实和规范性文件，不受申请范围的限制，这也是行政复议制度区别于其他纠纷解决机制的显著特点。而《信访条例》赋予了信访部门交办权、督办权，信访事项处理的主要方式是转送有权处理的行政机关，由有权机关办理。
    3、办理结果方面，行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行；同时，行政复议实行一级复议制，申请人在复议决定作出后仍不服的，只能依法向法院提起行政诉讼，不能继续要求在行政机关内部获得处理。申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，视情况由作出具体行政行为的行政机关或行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。而信访事项实行三级终结制，信访人如对处理意见不服，可以自收到书面答复之日起３０日内向原办理机关的上一级行政机关申请复查、复核，上级行政机关仍然可以继续处理。      二、行政复议与信访工作的衔接
        (一)提高认识是基础
    随着改革的深化和社会的发展，社会利益呈现主体多元化、利益关系复杂化的格局，各类矛盾凸显对政府的行政能力提出更高要求。当前，信访部门承担着繁重的矛盾纠纷化解任务。据统计，县信访局2005年度共受理各类群众来信来访1699件次，2006年受理群众来信来访2628件次，2007年受理1289件次。如此大的信访量表明社会矛盾纠纷多发，也折射出群众对信访的“热衷”。现实中大量纠纷出现在行政管理领域，重点集中于城镇拆迁、土地征收、行政执法、企业改制等方面。由于法制观念还不够，群众对行政复议这个解决行政争议的法定渠道不了解，当他们遇到问题时，经常不知道该向谁提出和怎么提出诉求，因而走入凡事找政府，遇事就信访的误区。绝大多数的行政争议未经过滤、直接进入信访成为信访总量居高不下的原因之一。许多本应由复议、诉讼等法定途径解决的纠纷进入信访程序，一方面很可能造成问题在相关部门中得不到妥善处理，或是久拖不决；另一方面又延误了法定申请救济时效，给当事人带来不必要的损失。矛盾得不到有效解决就可能导致非理性上访。目前，我县集体上访、越级上访、重复上访、串访缠访闹访时有发生，往往使政府陷入忙于应付信访的被动局面。因此，要充分认识到，将信访事项中的行政争议通过法定渠道分离出来，既能将行政争议依法化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部,又可抑制信访总量，缓解信访压力。行政复议与信访作为纠纷解决的重要制度，应当各司其职、紧密协作，切实发挥好作用。
   (二)纠纷疏导是重点
    目前，行政复议工作的开展还有很大空间。资料显示，2006年我省市、县两级政府处理的信访案件共120532件，其中因行政行为引发的信访为16303件。但是2006年全省市、县两级行政机关收到的行政复议申请只有1909件。从我县情况看，2005年度政府法制机构收到行政复议申请2件，受理1件；2006、2007两年均未收到行政复议申请，这与全县的信访量形成鲜明对比。可见，很大一部分行政争议游离于法定救济途径之外，行政复议制度还没有发挥应有的作用。为做好纠纷的分流疏导，增强行政复议与信访制度在矛盾化解中的合力，要做好以下二个方面：
    1、信访部门与复议机构应相互协作，打造纠纷解决“绿色通道”。根据《福建省行政复议机构与信访工作机构协作规则》（闽委办 〔2003〕 7号）文件精神，信访部门在接访中如遇到行政争议性质的信访事项，属于行政复议受案范围的，应向上访人宣传行政复议知识，引导其申请行政复议，促使问题通过法定途径解决。复议机构对确实不符合行政复议受理条件，法定救济途径已走不通，但通过信访有可能解决的，应告知申请人信访的方法。为此，信访工作人员应该熟悉行政复议基本知识，能给予当事人正确引导，而复议机构也应该重视信访途经，不应拘泥于法律手段解决问题。通过建立信访与行政复议的良性互动机制，做到不让一件属于行政复议受案范围内的行政争议游离于法定程序之外，不因行政复议机构的过失引发新的信访。   
    2、领导应对行政复议与信访准确理解，提升依法行政水平。目前，群众信访的方式除送交材料由信访部门登记转办外，相当部分都是通过信件、申诉、报告等形式直接寄送县政府或是上一级有权机关，再通过分文转呈领导批示。信访一般是找领导，而领导很难从繁忙的工作中抽出精力来解决复杂的信访问题。实践中，有的领导由于工作内容与分工不同，对行政复议接触较少，碰到群众来信来访，大多将来信直接签给信访机构或是有关业务部门办理。有些应当通过行政复议解决的纠纷，一味以解释或协调处理，结果可能事倍功半。以紫竹新村村民反映因缴交城市基础设施配套费纠纷无法办理房产证信访案为例，该信访事项自2006年10月初访到2007年10月息访，历时一年之久。期间，信访人先后向相关乡镇、县、市政府寄送了5份信访材料，经历市、县政府领导多次批示，相关部门、乡镇以及政府法制机构反复协调，作出3次书面答复，最终以调解息访。该案虽涉及历史问题，背景较复杂，但争议的焦点落在城市基础设施配套费征收这一具体行政行为上。如引导信访人申请行政复议立案，则可能以行政征收行为为突破，在法定的60日期限内，依法判定城建部门针对申请人征收城市基础设施配套费行为的合法性以及适用新标准收费的适当性，及时作出复议决定，能收到较好的社会效果。随着法治政府建设的推进，新形势下依法及时化解行政争议已成为政府的一项基本职能，这就要求新时期的领导应当具备相应行政法律知识，并善于用法律手段解决矛盾和问题。
   (三)突出宣传是关键
    以国务院《信访条例》、《行政复议法实施条例》等近年来新颁布的行政法规的实施为契机，以广播、电视、县政府门户网站等媒介为平台，以《行政复议法》、《行政复议法实施条例》、《信访条例》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》等政策法规为重点展开普法宣传，坚持日常宣传和集中宣传相结合，向领导宣传与向群众宣传相结合，向城镇宣传与向农村宣传相结合，法律条文宣传与案例宣传相结合，主流媒体宣传与群众舆论引导相结合，做好行政复议法基本内容和行政复议“定纷止争”的主要优势与社会效果的普及，引导群众合理选择救济途径，促进依法信访，努力营造依法解决行政争议的良好氛围。