郭映微博:“信息管税”模式下健全税源监控机制的构想

    内容提要：信息管税模式下健全税源监控就是要充分利用现代信息技术，树立税收风险管理理念，解决征纳双方信息不对称，加强涉税信息的采集、分析、利用，提高税收管理员能力，进而提高税收征管水平。
    关键词：信息管税 税源监控 风险管理
    随着纳税人组织形式、经营方式、经营业务的不断创新，税务机关人均管户的大幅增加，税收征管的复杂性明显加大，而纳税意识的薄弱和第三方信息报告制度的缺失导致征纳双方信息不对称现象日益突出，原有税收管理员属地管户的单一方式管理税源，显然已难以适应。落实信息管税理念，充分利用现代信息技术手段，以解决征纳双方信息不对称问题为重点，以对涉税信息的采集、分析、利用为主线，辅以税收风险管理机制，加强业务与技术的融合，成为破解当前税收征管矛盾的必由之路。
    一、当前税源监控机制存在的问题
    税源监控是指税务机关根据税收有关法律、法规，通过系统规范的现代信息技术手段，对税源进行全方位监测、管理和信息跟踪，最大限度地采集税源的规模与分布及其发展变化的相关信息，进行分析，实施监控。它贯穿于税收征管工作的全过程，其能力的强弱在很大程度上决定了税收征管的质量和效力。从实践来看，当前税源监控的突出问题表现在以下三个方面：
    一是涉税信息掌控不对称。由于第三方报告制度的缺失（法律层面）、纳税人税收遵从因素（纳税意识及办税能力）以及税收环境（社会综合治税）等因素影响，征纳双方信息不对称特别是税务机关对税源信息掌握不够全面、准确、及时。目前我们采集的信息大部分源自税务机关与纳税人的对接点即税务登记、发票领购和纳税申报等环节，由纳税人自行提供，其真实性和准确度存在局限性。而那些能真正反映税源发展变化情况的动态、关键的涉税信息如生产能力、购销存、资金往来等则分散在与纳税人经营活动有关的各个部门、单位。信息共享或报告制度的缺失对税务机关来说此类关键信息往往形成空白，对于纳税人刻意制造的用于掩盖真实涉税情况的假象，税务部门仅凭现有信息无从辨别。税务部门在无法获得足够信息的情况下，税源监控不力势必成为了必然。
    二是数据利用效果不明显。一方面税收分析工作存在着风险预警的目标不明确、专业机构不到位、风险模型未建立、预警结果难落实等现状，造成了将风险预警和简单的查询统计混为一谈以及数据冗余、信息失真、预警失效等问题。另一方面税务部门掌握的信息分散在各个处室，所掌握的信息与税源的实际状况不相符合，且现有的涉税信息中如税源登记信息、纳税人发票开具信息、纳税人报送的财务报表等信息与纳税申报信息也缺乏即时比对监控功能，税务部门数据分析效果自然不明显。
    三是监控职能发挥未到位。随着纳税户数量的急剧增长和精细化征管的深入推进，税收管理员的工作量不断增加，而税收管理手段相对落后，导致管理员的工作效率与税源的发展变化不相适应，再加上缺乏一套行之有效的考核和奖惩机制，一定程度上存在着税收管理员监控职能发挥未到位的问题。以笔者所在单位为例，管户最多的税收管理员超过800户，而每月的催报催缴、根据国税传递增值税信息核实城建税申报准确性、两处以上工资薪金所得自行申报纳税催报、接受税务咨询、财务报表催收等10多项日常征管工作基本依靠的是人工或半人工的方式进行，深入纳税户了解生产经营状况及核实税收申报真实性等税源监控明显力不从心。
    二、健全税源监控机制的构想
    通过分析，笔者认为，"信息管税"模式下健全税源监控机制，就是要充分利用现代信息技术手段，构建通用的数据采集平台，快速准确地采集征纳双方、社会各部门等涉税信息，从而形成全面有效的数据仓库，再经过专业处理得到风险预警信息，并按照要求自动分类推送到领导层、管理员、纳税人，以此来丰富领导层的决策依据、明确管理员的工作任务、减少纳税人无意识的涉税风险。简而言之，就是要通过构建一个平台——信息采集平台，健全一种机制——风险管理机制，提升一种能力——税收管理员的税源监控能力，来进一步完善"信息管税"模式下的税源监控机制。图示如下：
   
    （一）构建一个平台——数据采集平台
    信息的采集和利用是信息管税的核心，是税源监控的前提和基础。建立一个信息化处理的内外部涉税数据采集平台，切实抓好涉税信息的采集、传递、整理、存储、应用，从而形成数据仓库，为建立税收风险管理机制、强化税源监控奠定坚实的基础。
    一要完善纳税人涉税申报数据采集系统。由于相关法律对纳税人报送涉税信息义务不够明确，同时税务部门的涉税信息采集渠道狭窄，征纳双方信息的不对称现象仍然普遍存在。因此一方面应严格按照信息为管理服务的原则，明确纳税人涉税信息报送的法律义务及税务机关具体明细项目，规范涉税信息采集内容、采集对象、采集途径，为信息采集提供法律保障；另一方面税务部门要依托申报征收系统，建立科学统一的涉税信息指标体系，完善信息采集业务流，并对涉税信息采集的完整性、准确性进行考核，明确采集要求和采集责任。另外，税务部门还要加强宣传培训，积极引导纳税人依法、及时、准确报送涉税信息，并有序开展税源信息库建设。如图：
   
    二要建立部门涉税数据采集系统。纳税人的经济数据分散在各个政府主管部门。税务部门同样要通过法律法规的形式，明确各个部门涉税信息的传递责任义务，为整合涉税信息，进而加强税源监控提供保障。江苏省人民政府2008年颁布实施的《江苏省地方税收征管保障办法》，建立了以信息共享制度为核心，以明确政府、政府部门、有关单位及个人在税收保障方面的义务和责任为主要内容的综合治税机制。常熟市地税局则以落实《江苏省地方税收征管保障办法》为契机，成立了由30多个经济管理部门参加的地方税收征管保障成员领导小组，召开工作会议，搭建涉税信息传递平台，细化涉税信息传递内容，明确涉税信息传递责任，收到了良好成效。目前各成员单位通过网络系统，传递了30大类90小类100000条涉税信息，全面涵盖建设项目、各类交易转让行为、初始登记认定等涉税信息范围。部门之间涉税信息传递平台架构如图：
   
    （二）健全一种机制——风险预警机制
    数据采集机制是信息管税模式下税源监控机制的源头，而风险预警机制则是信息管税模式下税源监控机制的核心。涉税风险预警机制是指纳税人和税务部门在纳税申报和税收征管中，对未来的涉税风险进行预测和报警。健全风险预警机制，要从构建风险预警体系、完善风险预警模型、优化风险预警制度等角度入手，实现持续改进，从而减少涉税风险，为税源管理提供信息支持。风险预警机制应具有实时预警和风险估测两大功能，一方面通过一系列的预警指标及判断标准实确定涉税风险点，并通过传递、处理对现有的涉税风险进行预提醒警；另一方面通过扩充信息量，实时判明新的风险点并进行风险评估。
    一是风险预警体系的构建。风险预警体系是在信息管税模式下对进行税源监控的完整的集成系统，其主要特征在于利用计算机系统进行集成“监控”。简而言之，风险预警体系是一个计算机系统和业务逻辑总的框架组合。在风险预警体系的总构架下，通过下内部插件式的计算机数学模型设计和制度优化达到整个体系的可持续发展。构建风险预警体系的过程，是在数据采集平台形成的税务数据仓库基础上，运用计算机的快速海量处理能力结合现有的征管业务，使数据采集、信息交换、风险处理构成一个集成系统，它贯穿于整个税收征管业务之中，可以为风险识别、风险分析、风险监控提供强有力的手段，有重点地打击恶意涉税风险、消除非故意的涉税风险、合理利用管理员资源，达到简化征管流程、优化纳税服务的目的。风险预警系统架构如图：
   
    二是风险预警模型的设计。税务机关风险预警模型就是对于各个特定的涉税业务对象，根据其特有的内在规律，做出一些必要的简化假设，运用适当的数学工具，得到的一个计算机能够精确计算和自动控制的数学结构。设计风险预警数学模型的过程是运用数学的语言和方法，通过抽象、简化建立能近似刻画并解决实际问题的一种强有力的数学手段，也可以说是利用数学语言（符号、公式与图象）模拟现实的模型，并过渡到计算机语言实现自动化。它能够解释特定涉税对象的现实状态，或者能预测到涉税对象的未来状况，或者能提供处理涉税对象风险的最优决策或控制。风险预警模型是整个风险预警体系的引擎部分，一个令人满意的风险预警模型应该在涉税事项偏离既定规则之前，按照风险等级挖掘出存在涉税风险的纳税人及涉税事项，超前地预测到结果，并产生预警信号。在实践操作中，模型设计需要结合日常征管业务特点、数据信息采集种类、地区经济发展差异，同时由于税收征管改革的长期性和社会经济发展的长期性和复杂性，决定了风险预警模型设计将是一个不断积累和优化的过程。下面以企业登记数据采集为例建立一个专业化企业登记预警模型如图：
   
    三是风险预警制度的优化。风险预警制度的可行性、规范性和约束力，直接决定着实际工作的质量和效果，直接关系着工作动力的持久性问题。优化风险预警制度，首先需要完善组织制度，创新管理理念，建立扁平化管理体系和专业化管理团队来提高风险预警的效果。具体而言，要形成数据采集处理、分析预警报告、风险预警结果管理等三个专业化团队，确保数据采集及时、准确、全面，确保风险分析和预警结果真实有效，确保风险预警结果在领导层、管理员、纳税人各个层面高效利用，指导纳税申报和税收征管，从而降低涉税风险。其次要对风险预警的各个环节进行流程控制。风险预警机制主要包括了数据采集处理、风险预警报告、结果推送反馈三个工作环节。流程控制主要是明确各个环节的工作职责以及环节之间的衔接方法等。数据采集处理环节主要包括对内部和外部涉税数据处理。内部数据处理是对纳税人的申报缴纳信息、收入信息、支出分析、发票信息、财务处理信息、违章处罚信息等的收集，外部涉税数据的处理主要是对各经济管理部门的涉税数据的采集和梳理。风险预警报告环节是通过对数据仓库的各类信息进行相关性和匹配性分析，对纳税人申报不实、税源监控不到位的环节进行数据提示，形成能客观反映实际征收管理质量和纳税人纳税情况的分析报告。结果推送反馈环节是对风险预警结果的核实和反馈，是将风险预警结果在管理员、纳税人、领导层、稽查评估部门之间的传递并按照相关要求进行处理。最后，要对风险预警的各个环节的差错率、按时办结率等实行量化的绩效考核。这样可以使风险预警工作在各个环节得到充分落实，实现持续改进、不断优化。数据采集处理环节主要对数据采集的正确性、及时性和全面性进行考核，公式为：正确性=（数据审计通过的记录条数/总记录条数）*100%，及时性=（按时报送的数据量/报送的所有数据量）*100%，全面性=（实际报送的数据量/应该报送的总的数据量）*100%；风险预警报告环节主要考核分析结果的有效程度和风险预警方式的多样性，考核公式为：有效程度=（风险预警结果有效处理的记录数/风险预警总结果）*100%，多样性=（风险预警能够预警的种类/各部门需要进行风险预警的种类）*100%；而风险预警结果管理主要考核推送时限、风险预警结果的处理情况，考核公式为：推送时限=（实际按时推送的风险记录数/应该推送的风险记录数）*100%，处理情况=（指定人员按时处理的风险记录数/指定人员应该按时处理的风险记录数）*100%。
    （三）提升一种能力——税收管理员的税源监控能力
    信息管税模式提高税收管理员的税源监控能力，主要是进一步明确税收管理员的主要工作职责——税源监控，着力提升税收管理员对风险预警报告的理解和运用程度，发挥信息管税的作用，从而全面提升税收管理水平。
    一是实现管理员由管户到管事的转变，提升管理员专业检查评估能力。要通过数据采集平台和风险预警机制，实现征管信息征纳双方互动。一方面对于纳税人在日常纳税申报中存在的问题，由预警系统直接向纳税人反馈，如纳税人未及时报送纳税申报资料以及未及时入库的，系统将自动发起语音催报催缴，对于纳税人申报数据与税务部门数据仓库中的房产、土地、国税纳税等数据不匹配的，在纳税申报界面向纳税人反馈提醒，以便减轻税收管理员的日常工作压力，将工作重心向税源监控管理转移。另一方面，由系统按照预警级别自动生成需要管理员核实的相关纳税人的涉税事项，通过日常检查和纳税评估的方式进行有效管理，加大对涉税风险的防范力度，提高纳税人的遵从度。
    二是实现管理员由检查到核对的转变，提升管理员综合数据核对能力。要给税收管理员配置能移动查询、处理、利用风险预警系统的信息化工具，在日常巡查和评估的过程中，除了检查系统提出的可疑点以外，主要对纳税人的相关情况进行核对，如纳税人基本资料情况、生产经营状况，以及申报资料的真实性，财务资料的完整性等等，发现问题的能当场修改的当场责令修改，不能修改的当场开出限期改正文书，当场送达并存入风险预警库，到期未改，及时预警。
    三是实现考核由人工向自动的转变，提升管理员自觉发现问题的能力。管理员要依托风险预警机制，做到岗位责任明确，任务推送明确，管户数据情况明确。管理员一方面按系统自动产生管辖范围内的可疑点，在规定的情况下核实反馈；另一方面按照风险预警报告必须自己制定数据核对计划，对潜在的风险进行提前处置。风险预警机制还能够对每个管理员的工作质量自动生成工作考核报告，提供各部门管理和管理员自我纠正，在提高管理员积极性的人同时提高征管质量和征管效率。
    总之，信息化条件下加强税源管理，必须以信息系统为依托，以涉税信息工作流为核心，实现信息采集、利用和税源监控的纵向互动、横向联动，有针对性地采取相应的服务与管理措施，堵塞征管漏洞，防止税收流失。
    参考文献：
    ［1］宋兰.大力推进“信息管税”全面提高税收征管和科技工作水平［J］。在全国税收征管和科技工作会议上的讲话2009，（6）。
    ［2］安体富，王海勇.我国税源管理问题研究：理论范畴与政策分析［N］。杭州师范学院学报，2004，（3）。
    ［3］王洪波，宋国良.风险预警机制研究［M］。经济管理出版社，2002，（10）。
    作者单位：
    江苏省常熟市地方税务局