风魔屉目被鸣人抓胸:从税源管理的模式视角探析税收执法风险的规避

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2011年3月30日  星期三
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从税源管理的模式视角探析税收执法风险的规避
发布日期：2011-02-23 来源：市局征管处 浏览次数： 70 作者：潘长春 字号：[大中小 ]
【内容摘要】随着我国税收法制化进程的加快，社会各界对税收执法行为的关注程度也逐渐加大，税收执法行为也越来越受到法律的约束，税收执法风险不断显现，本文从税务管理分局（不包括稽查局）的税源管理模式角度出发，分析税收执法风险产生的原因，提出了要规避税收执法风险，税务管理分局在税源管理工作中应采取的措施。
关键词  税源管理模式   风险    规避
随着我国法制建设的加强，税收法律体系不断完善，税务机关的税源管理行为既受到法律法规的保护，同时也受到各方面的监督和和制约，税收执法风险日益突出。亟待采取措施加以规避。
一、税源管理中税收执法风险的表现形式
税源管理是税务机关对纳税人从税务登记、税款征收、纳税评估、日常税务检查等一系列过程的统称，是税收管理的基础工作。税收执法风险是指税务机关和执法人员在税源管理中由于作为或不作为使税收管理职能丧失，从而造成国家税款的流程。税务管理分局的税源管理模式对税收执法风险的影响，主要有以下几个方面的表现：
（一）税务登记环节，税务登记是税收管理首要环节，在此环节主要有对新办税务登记没有按照规定进行信息采集，造成税款预算级次划分错误、一般纳税人认定不准确，对注销税务登记审核不严格，造成税款流失等现象。
（二）税款征收环节，税款征收中存在为了部门利益随意延缓或提前征收税款，为了谋取私利在办理减免税过程中存在故意拖延不予办理而侵犯纳税人的权益、随意办理而造成国家税款流失等不规范的税收执法行为而引发税收执法风险。
（三）纳税评估环节，存在评估选取对象不准确，由管理员对自己管辖的纳税人进行评估，既当裁判员又当运动员，形成监督“真空”；评估后对符合移送稽查的不予移送，随意免除处罚；评估不深入，为了个人利益而对纳税人偷逃税款行为故意放水。以上行为可能在以后引起税收执法风险。
（四）日常检查环节，日常检查是国家税务总局赋予税收管理分局的检查权，但是由于相关规定不明确，在执行过程中容易造成检查对象与税务稽查相冲突，对纳税人多次检查；对税务检查中发现的严重问题不移交稽查处理，税务检查程序履行不规范等各种现象，造成对纳税人合法权利的侵犯和对违法违规行为管理不严。
二、税源管理中税收执法风险的成因
在所有的税收征收活动中，税源管理是税收执法行为的中心，加强税源监控，减少税款流失是税收执法行为的最终目的。采取何种税源管理模式对税收执法风险影响较大，税源管理模式成为诱发税收执法风险的主要因素：
（一）涉税信息不对称。在税源管理中，存在税务机关与纳税人、税收管理员与纳税人、税务机关与税收管理员三种关系，税收管理员处于枢纽地位。纳税人的涉税信息主要由税收管理员采集和利用，由于缺乏统一的数据管理平台，税务机关无法直接掌握纳税人全面的涉税信息，如在个体税收定额核定时，定额没有统一的标准，税收管理员在信息采集和税款核定中处于主导地位，就为税收管理员权力“寻租”创造了条件：税收管理员以多缴税款要挟纳税人向其交纳“租金”，纳税人为了少缴税款不得不“寻租”。涉税信息利用手段落后，目前，虽然实现了全省征管数据大集中，但大集中系统只具有查询和开票功能，无法对大量基础数据进行分析比对，税务机关采集到纳税人财务报表等涉税信息后，仅作为基础资料保存，而没有加以利用。对影响企业的现金流、货物流分析不够，不能及时掌握税源的动态变化情况，形成税源管理“真空”状态。信息的缺失和手段的落后，为税收管理员在税收执法徇私舞弊提供了条件，也为税收执法风险的产生提供了温床。
（二）“管户”和“管事”划分不清。在税源管理中，存在“管户”就是什么都管，“管事”就是只管事不管户的思想，没有明确“管户”和“管事”的概念和范围，在税源管理工作认为“管事”就是“管户”，造成“眉毛胡子一把抓”，工作针对性不强。出现税收执法风险后又以“管事”不“管户”为借口，相互推诿，无人承担责任。
（三）税源管理专业化水平低。目前，各地仍然以属地管理为主，以区域划分管户范围，而不考虑区域内税源的状况。现有的税源管理中税收管理员管户包括各种经济类型的纳税人，使管理员疲于应付日常工作，无暇集中力量开展税源风险管理，制约了税源精细化管理的实现，容易因客观过失而形成税收执法风险。另外，税源管理中从办理税务登记、税款核定、纳税评估等各项工作都由税收管理员一人负责，权力过于集中，缺乏有效监管，形成 “各自为政”的局面，加大了税收执法风险发生的概率。
三、规避税收执法风险在税源管理中应采取的措施
税源管理的最终目标就是在保证应收尽收的基础上产生最小的执法风险，税源管理模式应服从于这一目标的实现。
（一）建立健全信息管税工作机制
信息管税就是以解决税务机关、税收管理员、纳税人三方信息不对称问题为重点，以对涉税信息的采集、分析、利用为主线，不断创新税源管理模式，全面提高税收征管质量。一是要建立信息采集制度。根据税源管理的要求，制定出涉税信息采集的范围、方法，全方位采集纳税人的涉税信息；二是要建立省、市级数据平台。建立起省、两级数据平台，对采集的涉税数据分类加以利用，明确省局、市局在涉税数据利用方面的工作职责，分级、定时对税源进行分析并发布风险预警指标。三是规范集后续管理制度。通过对涉税信息的分析利用，不断将错误、不符合要求的“垃圾”信息剔除出去，四是建立责任追究制度，对信息采集过程中徇私舞弊行为要严肃处理。做到省市局税务机关在涉税信息管理中处于主导地位，税收管理员只有按规定采集数据义务，没有数据利用的权力，彻底铲除税收管理员“寻租”的温床，降低因信息不对称而产生的税收执法风险。
（二）构建动静结合、三级互动的税源管理模式。
构建从市局、县（分）局、税源管理科三个层面构建完整的税源管理体系，市局征管、税政、计统、法规以及综合治税、数据处理中心等是税源管理的责任部门，各级地税机关（县局、基层分局）是税源管理的责任单位，各级税源管理岗位人员是税源管理的责任人。将税源管理分为静态日常税源控管和动态税源监控“两大板块”，“管事”就是管静态日常税源，“管户”就是管纳税人动态税源。涵盖税收分析、评估、监控等环节。将“管事”和“管户”有机结合，明确静态税源和动态税源管理模式。静态税源主要由基层分局通过纳税申报、税款征收、日常监控、数据管理等措施进行管理。动态税源通过三级联动机制综合管理，从市局到管理员形成合力，实行全方位监控，即税源管理科通过基础信息采集实行事前管理，县（分）局通过纳税评估、日常检查等措施进行事中监控，市局通过数据分析平台加强事后监督。形成上下级之间、各部门之间应各司其职、各负其责、密切配合、信息共享，形成相互协调、互相促进的三级税源管理体系，降低在税源管理工作中因职责不明而造成的税收执法风险。
（三）实施流水作业、相互制约的税源管理流程。
按照优化纳税服务、税收专业管理、税收风险管理等不同特点和要求设置税源管理工作岗位。建立以税源信息为导向、户籍管理为基础、以税收分析和纳税评估为重点、以稽核执行为保障，建立分工协作、相互制约的专业化税源管理工作机制，打破原有税源管理中“责任田”，实施“流水”作业。市局税源监管部门进行税收分析，制定行业税收预警指标体系，定期对重点行业进行预警分析，指导基层征管单位对重点税源户进行单户分析和纳税评估，对重大建设项目进行跟踪、监控，使税源管理做到了有的放矢，通过税收分析对税源进行监控。县(区)分局按照税源管理流程设立户籍管理、税源采集、纳税评估、日常稽核等相关部门，将原有的税收管理员“责任田”按照税源管理流程进行分解，实施“流程”化管理，对税源管理每一环节实施团队化、专业化管理，做到“管事不管户、管户不下户”。明确管理员工作重点和风险防控内容，做到心中有数、防患于未然，最大限度减少税收执法风险的发生。
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