郑东郑东湿地公园地图:浙江农民就业及收入结构城市化趋向日益明显

　　改革开放以来，浙江农村经济持续稳定增长，农业基础地位得到加强，农村非农产业迅速崛起，农村居民收入不断跃上新台阶。伴随着农业生产率的提高，越来越多的农村劳动力走出耕地，向乡镇企业和城市转移。农民身份的逐步转变，推动了农村城市化进程，打破了传统的城乡社会经济格局，为加快城乡统筹，建设全面小康社会提供了基础保证。如何完善农村各项政策制度，更好地适应城乡一体化进程，促进城乡社会经济的协调发展已显得越来越迫切。

　　一、农村居民就业和收入结构的城市化趋向日益明显

　　随着农村经济的发展和城市化进程的推进，农村居民流动频繁，总体上促进了收入的增长，同时，也使农村居民的就业和收入结构发生了深刻变化。

　　（一）劳动力就业结构变化

　　长期以来，占全省人口80%的农村居民基本上以土地为生，过着“日出而作、日落而息”的农耕生活。改革开放以来，农村居民就业状况发生了质的变化，实现了农村劳动力的就业大转移。尤其是上个世纪九十年代以来，农村劳动力的从业结构变化更为明显。

　　1.非农从业占主导地位

　　浙江农村劳动力大转移是从上世纪八十年代开始的，异军崛起的乡镇企业是劳动力转移的主渠道。进入九十年代以来，农村劳动力转移进入新一轮高潮，全省乡村企业职工数迅速增长，1990年为495.5万人，1995年增加到795.7万人，2006年达1303.1万人，16年增长了1.6倍，年均增长6.2%。农村劳动力的大转移，使农村劳动力从单一的农业经营结构向多元化经营结构转变。到2006年末，全省农村劳动力中，从事第一产业的占31.8%，比1990年下降33.9个百分点；从事第二、三产业的分别占41.1%和27.1%，比1990年分别上升19.3和14.6个百分点。这说明，农村劳动力就业格局已经从农业主导型转向非农主导型（见图1）。劳动力从业结构的多元化还表现在行业的兼业性。据抽样调查资料，2006年三分之一的农村劳动力在两个以上行业兼业，其中农业兼业占38.2%，非农兼业占61.8%。

　　2.异地就业现象普遍

　　随着国家对人口流动政策的放宽，浙江农村劳动力走南闯北，足迹遍布全国各地，外出人数呈不断增长态势。1990年全省农村外出劳动力为188.9万人，2006年达到435.6万人，16年间共增加了246.7万人，平均每年增加15.4万人。外出劳动力占当年就业劳动力的比重由1990年的9.3%上升到2006年的18.9%。从劳动力外出方式看，举家外出的情况越来越多。据抽样调查资料，2006年末全省举家在外的农村劳动力占全部乡村劳动力的比重为6.8%，比上年增加了近2个百分点。

　　3.中等城市为从业首选

　　农村外出劳动力中，进入城市的数量十分庞大，并逐步成为城市产业工人的主体部分。据有关方面统计，目前全国第二产业从业人员中，农民工占57.6%，第三产业从业人员中，农民工占52%，尤其是城市中的建筑、环保、家政和餐饮服务人员中，90%是农民工。浙江农村外出劳动力中，省内就近就业较为普遍。据抽样调查资料， 2006年有近三分之一的外出劳动力选择在地级市就业，26.3%选择在县城就业，而选择到直辖市、省会城市和小城镇就业的分别占8.0%、17.6%和13.1%。

　　（二）收入结构变化

　　伴随着农村劳动力就业结构的变化，浙江农村居民收入水平大幅提高，收入结构越来越趋同于城镇居民。

　　1.纵向看，收入结构演变趋势明显

　　1990-2006年，浙江农村居民人均纯收入从1099元增加到7335元，16年间增长了5.7倍，年均递增12.6%。收入结构发生了深刻变化，主要表现为农业收入比重的下降和非农产业收入比重的提高（见表1）。改革开放初期，农村居民收入来自于单一的农业经营，随着农村经济的多元化发展，农业收入逐渐退出主体地位，1990年农业收入比重下降到44.9%，2006年继续下降到18.8%，农业经营对农民增收的作用在不断减弱；与农业收入比重下降相反，非农产业在农村居民的增收地位中越来越突出，2006年农村居民收入中，人均工资性收入达到3646元，比1990年增长11.2倍，家庭经营的二、三产业收入人均1653元，增长5.5倍，两者合计占全部纯收入的72.2%。因此，浙江农村居民已进入非农收入时代，2006年全省34.0%的农户仅有非农收入而没有农业收入。

表1    2006年与1990年浙江农村居民收入构成对比（%）

指   标

2006年构成

1990年构成

变动幅度

全年人均纯收入

100.0

100.0

-

（一）工资性收入

49.7

22.5

27.2

（二）家庭经营收入

41.3

73.0

-31.7

1.第一产业收入

18.8

44.9

-26.1

2.二、三产业收入

22.5

28.1

-5.6

（三）财产性、转移性收入

9.0

4.5

4.5

　　2.横向看，城乡居民收入结构趋于类同

　　受政策性、体制性和市场性等因素的影响，浙江城乡居民收入差距仍然较大，但随着城乡一体化进程的加快，农村居民和城镇居民在收入结构上表现出一些共同的特点：一是与城镇居民收入来源趋同。2006年农村居民工资性收入比重为49.7%，对收入增长的贡献率为51.4%，城镇居民工资性收入比重为71.3%，对收入增长的贡献率54.5%，因此，工资性收入均为城乡居民收入的主要来源。此外，非经营性收入是城乡居民收入增加的共同亮点。二是农村居民收入的货币化程度接近于城镇居民。2006年的农村居民人均纯收入中，现金纯收入为7138元，实物纯收入为197元，现金纯收入达到97.3%，基本达到城镇居民收入的货币化程度。

　　3.内部看，不同类型农户收入来源及结构差异大

　　浙江发达的经济和较少的土地资源现状，使得大量农村劳动力离开土地，从事非农产业经营。据抽样调查资料，2006年从事纯农业经营的农户仅占全部农户的18.7%，而完全不从事农业经营的农户却占到46.0%，其余35.3%为农业兼业户和非农兼业户。不同类型农户的收入水平和收入结构差异明显（见图2）。2006年纯农业户、农业兼业户、非农业兼业户和非农业户的人均纯收入分别为5701元、5974元、6549元和8693元，四个类型的收入比为1：1.05：1.15：1.52。总体来看，纯农户收入要明显低于非农户，但拥有较多土地资源的农业规模经营户收入仍较高。调查资料表明，2006年户均耕地20亩以上的农户，家庭农业纯收入达到13179元，而户均耕地10亩以下的家庭农业纯收入只有5054元。

　　二、农村居民在城乡一体化进程中的困境

　　农村劳动力由农业转向非农产业，由农村走向城市，提升了农村城市化水平。城市化进程的加快又为农村居民增加收入创造了更有利的条件。同时，富裕起来的农村居民对未来的生活也有了更多的选择，一部分选择在城市置业安家，一部分选择在家乡附近的小城镇创业，也有部分游走于城市与乡村之间，成为乡村和城市之间的“两栖边缘人”。但是，由于城乡壁垒的存在，农村劳动力的转移仍是非稳定性和非长期性的，农村居民在城市化进程中陷入了身份转变的困境。

　　（一）农民身份转变的几种情况

　　长期以来，农民身份转变以个人行为为主，他们出于自身的原因，选择一种对自己相对最有利的方式:一是通过就学、购房入户等途径，将户口迁至城市，以在城市永久居住作为目标，不再享有农村的各项权利，重返农村的可能性很小，这部分人只占农村人口的极少部分。二是外出务工，选择在城市就业，谋取生活资料，实现个人职业转变，他们的户籍仍在农村， 将大部分收入带回家中，与农村的经济联系比较密切。从实质上来说，他们仍是农民，在城市务工的大量农民工就属于这种情况。当然，这部分农民中，特别是一些长期在城市工作的年青人，具有相对稳定的居住地，仅仅只有户籍留在农村。三是举家外出的农户，他们就业和生活都在城市，与农村的经济联系非常少，其中一部分家庭户籍迁出。四是城郊撤村建居的农户，他们土地被征用，生活方式基本上融入了城市，但由于历史的原因，原来附加在户口上的一些权益却不同于城市居民，如社会保障权利。全省各地的“城中村”就属于这种情况，随着城市建设的推进，这种类型的农户正逐年增多。

　　农民身份转变是劳动力转移和就业结构调整的必然趋势，身份转变使农民的利益重新调整。从有利方面看：一是增加了就业机会。农民进城以后，面对的是较大的就业市场，能够拥有比农村更多的就业机会。二是社会保障方面具有一定的优势。目前浙江将在城市具有固定职业的农民工纳入了城镇社会保障体系，而且保障水平普遍高于农村。三是子女就学具有优势。城市里教育资源明显优于农村，进城农民子女能接受更好的教育。从不利方面看：一是放弃了农村集体经济的分红。浙江部分村集体经济比较富裕的农村，不定期地对本地村民进行分红，如果户籍迁出，利益就无法享有。二是放弃土地造成的利益损失。农民离开农村进入城市，他们放弃的土地并无任何补偿，这是许多地方农民不愿改变身份的最重要原因。三是农村住宅产权不明晰，农民在身份转变过程中住宅无法实现货币化交易，阻碍了农民身份的彻底转变。

　　（二）农民身份转变的主要障碍

　　世界各国工业化发展过程中，农业人口随着农业占国民经济比重的下降而显著减少。而我国农业人口并没有随着农业比重的大幅下降而相应减少，这并不是工业化发展的一般规律失灵，除了农民出于自身利益考虑外，我国的城乡壁垒人为地割裂了农村与城市的内在联系，成为现阶段农民身份转变的主要障碍。

　　1.户籍制度

　　户籍制度的核心是属地管理和身份管理，从本质上看，它是一种“社会屏蔽”制度，主要功能是控制社会资源的配置，保护一部分人分享优质社会资源。尽管从上个世纪八十年代以来，我国的户籍政策不断调整，从允许农民自理口粮进集镇务工经商和落户，到降低农民进入小城镇的门槛以及部分大中城市户籍制度的微调，户籍制度的社会功能已大大削弱，但其巨大的历史惯性作用，人口流动的限制或明或暗继续存在，更何况我国在户籍上依附了相当多的其他一些功能，因此真正的户籍制度放开需要很长的一段路要走。

　　2.就业政策

　　城市农民工群体是中国城乡二元社会经济结构在转型期的必然产物，这主要是由城市户籍制度与用工制度决定的。农民工在城市社会中受到社会发展的先天性制度的整体排斥。尽管他们在职业上实现了从农民到工人的转化，但在社会身份上很难实现由村民到市民的过渡。制度的惯性使改变了生活场所和职业性质的农民仍然游离于城市生活之外，从而造成了流动农民的生活地域边界、工作职业边界和社会网络边界的背离，结果使农民工成为一个巨大而特殊的边缘群体。

　　3.社会保障

　　土地是农民生存保障的基本依托，很多农民虽然实现了农转非的职业转变，但社会基本保障功能因其农民身份仍主要寄托于土地或务工收入。尽管各地也在积极探索和实施身份转变后农民的社会保障，但仍是初步的。从目前看，农民的社会保障还受两个方面因素制约：一是城镇社会保障的高标准、高费率使得农民无法承受；二是社会保障无法有效转移的弊端不能适应农民流动性的特点，使得已有的保障实际功能大大削弱。

　　4.原有资产处置

　　除了制度和政策的原因外，如何处置现有资产成为农民身份转变的隐忧。从土地经营权看，我国《土地法》规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”因此，农民只拥有对承包土地的经营权，而无产权和处置权，这意味着如果因外出就业而放弃经营权，无法换取相同价值的利益，因此，许多外出农户选择不转让土地的经营权，同时也为自己回乡留下退路。从家庭房产看，由于农民自有住宅没有完全产权，只允许在农村集体内部进行转让，也不能以房屋抵押向金融机构借款。农村想要成为市民，一方面是城市高房价的压力，另一方面是农村房产无法变现的苦恼。从宅基地处置的政策看，农民一旦离开农村，宅基地由村集体收回或转让给本村的农户，而不能公开地进行市场交易，既得的利益得不到保障。

　　三、城乡一体化中的政策建议

　　城乡和谐协调发展是全面建设小康社会、加快推进社会主义新农村建设的重要内容。目前，农村居民收入结构和就业结构的演变无法带来他们身份的真正转变，身份转变不仅受到制度性障碍，更多地由于经济利益的取舍使他们陷入了转变的困境。如果农民不向市民转变，但可以取得与市民相同的各种待遇，甚至高于城市居民，那么农民身份的转变、城市化的推进都不存在问题。因此，站在这个角度，我们应当考虑的是城乡一体化发展，而不是单向地由农村进入城市。从浙江一些经济较发达地区的实践来看，如果农民能够就地平等地享受各种就业政策和社会福利政策，缩小与城市居民的差距，那么城乡一体化的水平就会比较高。因此在浙江目前的经济发展水平下，在一至二个五年规划内，城乡一体化的政策应着重在户籍、社会保障、就业、农村产权等方面进行调整，特别是经济实力较强的县市，可以有更快的步伐。

　　（一）户籍制度改革

　　户籍制度改革是城乡一体化建设的起点，户籍制度改革的最终目标应该是：首先，逐步放宽户口迁移的限制，调整户口迁移政策，根据经济、社会发展的客观需要和社会的综合承受能力，最终实现户口自由迁徙；第二，打破农业、非农业户口管理二元结构，建立起城乡统一的户口登记管理制度，即对城乡一视同仁地按照常住人口与暂住人口进行户籍登记，不再区分农业户口与非农业户口；第三，剥离各有关部门附加在户口管理上的诸多行政管理工作职能，还户口管理的本来面目。在户籍制度改革方面，浙江已经走出了坚实的一步，在2007年年底前将取消农业户口、非农业户口的划分，实行统一居民身份的新型户籍管理制度，这不仅仅只是身份管理制度的变化，而是打破城乡二元格局，推进城乡一体化的开始。在户籍制度从二元向一元改革的过程中，很重要的一点就要逐步淡化城市偏向，逐步取消城乡之间利益分配的差异，先改内容后改形式，促进城乡一体化的发展。

　　（二）社会保障制度建设

　　社会保障制度是指由国家依据一定的法律和法规，为保证社会成员的基本生活权利而提供救助和补贴的一种制度，包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等等。从目前来说，大多数社会成员最主要受益的是社会保险，包括养老保险和医疗保险、工伤保险等。我国实行的是城乡分隔的社会保险制度，不同类型的社会保险制度差异也比较明显。农村已有的保障水平极低，而城镇的各种社会保障制度相对高于农村。因此，需要建立城乡衔接的社会保障制度。要改变“土地就是农民的保障”的片面认识，改革原有主要针对城镇居民的福利保障制度，扩大社会保障面，逐步建立城镇居民与农村居民、各种所有制企业职工平等一致的，覆盖全社会的包含医疗、养老、失业等方面的社会保障体系，为市场经济顺利发展编织一张社会安全网。目前，浙江省的农村社会保障体系在逐步完善中，城镇的基本社会保障覆盖面从城镇职工延伸到了城镇的非就业人群，也正逐步把在城镇或企业稳定就业的农民工纳入城镇职工的社会保障体系。

　　在城市化建设进一步推进的过程中，农村被征地农民越来越多，首先解决这部分人员的社会保障显得更加迫切。目前，浙江省被征地人员养老保障制度已在推出，各地根据自身的财政状况，制定了实施细则。从鄞州区的实践来看，具有一定的可行性，而且效果不错。养老保障方面：由于城市化水平较高，征用土地较多，大多数村的农民参加了被征地人员养老保险，通过区里和村里补助及个人交纳共同形成保险资金来源。一些达不到参加被征地人员养老保险标准的村，也参照上述标准，参与类似的养老保险。同时，如果农民在企业就业，仍然可以参加城镇职工养老保险。这样的话，这些农民具有社会养老的“双保险”。他们可以权衡利弊，根据自已的就业情况及回报率的高低，最终选择一种模式。因此，从养老保障的层次来说，分类分层地将每个社会成员列入社会保障的范围，正是制度方面需要考虑的问题。医疗保险方面：鄞州区通过区里补贴、村集体扶持、个人少量交纳的方式，以户为单位参加新型农村合作医疗，而且医疗费报销的范围从住院逐步向门诊延伸，让农民真正看到了实惠。从调查的几个村来看，医疗保险的参保率高达90%以上，不少村达到100%。以上事实说明，城市化水平较高地区的农民享有较高的社会保障水平。因此，在经济发展水平较高的地区，分步骤、有序地推进社会保障制度建设将是促进城乡一体化发展的基础。

　　（三）就业制度改革

　　浙江经济发展的实践表明，进城农民越多，对城市发展的贡献越大，城乡居民收入增长也越快。因此，要改变“农民进城会抢城里人饭碗”的片面认识，打破农村劳动力与城市劳动力在政策和制度上的界限，以劳动力素质作为就业的主要标准，建立城乡统一就业制度。为此，政府需要创造有利条件：一是通过有效的产业集聚，扶持发展二、三产业，有效集聚财力，增加就业岗位，扩充就业容量；二是实行城乡平等就业政策，建立城乡统一的劳动力市场，实行城乡内外平等择业，竞争择业；三是加强培训，提高农民的综合素质和就业竞争力，以适应就业需求；四是健全就业服务体系，加快发展多种形式的劳动中介组织，拓展就业途径。

　　（四）加快农村产权制度改革

　　农村产权制度的主要问题是农民和集体的土地、房产等资产无法自由流动，难以成为融资手段和创业资本。目前浙江省城乡一体化正在稳步推进，我们认为农村产权制度改革的条件和时机已趋向成熟。

　　1.应明确并扩大农民对所承包土地的权利

　　要从法律上赋予农民50年以上的土地使用权，允许使用权自由转让、出租、抵押、入股、继承。土地使用权的流通将使土地使用权拥有者获取一定的经济收益，也能让土地经营者具备集约和规模经营的资源条件。各级政府不仅要推进农村土地承包经营权有序流转，同时要鼓励农民发展规模经营。一方面要鼓励农户通过转包、租赁、互换、股份合作等多种形式流转土地承包经营权，积极引导从事二、三产业和小规模经营的兼业农户把土地承包经营权流转出来，实行集中开发，连片种植。同时，要鼓励有资金、懂技术、善经营、会管理的种养大户、农业龙头企业、农民专业合作社等单位或个人投资效益农业，连片开发农户流转的土地。积极引导各规模经营主体吸纳流转农户的剩余劳动力继续从事农业生产，成为新型的职业农民，形成土地流转吸引大户开发、大户带动土地流转的良性循环，实现土地、资金、技术、劳动等生产要素的有效配置，提高土地利用率和规模经营水平。

　　2.允许宅基地使用权和附属的房产进行流通

　　目前对宅基地使用权是否能够转让之所以有争议，主要是考虑到为农民重新返乡提供最基本的生活保障，但是如果农村的房产、土地市场能够与城市衔接，农民能够自由流动在城乡之间而没有后顾之忧，那么宅基地的流通也变得顺理成章。如果农村的房产市场能够建立和完善起来，一方面就能减轻城市房价持续上涨的压力，另一方面也有利于农民变现资产，解决身份转变的后顾之忧。然而，由于目前制度方面的限制，农村房产流通市场并没有建立起来，大多数交易属于私下行为，存在法律风险。因此，从保护交易双方的权利出发，鉴于越来越多的现实情况存在，我们需要在制度层面给予明确，在法律上给予保护。从操作上来说，一方面要给农民私有和集体所有的房产颁发房地产证，允许上市交易和抵押，让城市的资本流也可以注入农村。当然，在转让的时候，需要交纳更多的出让金和税费，避免在目前的双轨运行下，造成整个房产市场的混乱。另一方面通过股份制的形式，实现集体和村民之间的利益分配。在集体所有制基础上，将宅基地的产权分解为土地股权、经营权和使用权，让农民拥有宅基地资产的股权，集体掌握宅基地的经营权。鼓励集体对宅基地统一开发，对开发后的房产，股东村民享有优先购买权，在满足了入股村民的购买需求后，集体可将多余的住宅销售给其他的人，包括非入股村民和城镇居民，从而为全体股东带来收益。

　　3.积极推进村级集体股份合作制

　　要把村集体经济组织的资产量化为其成员的股份，明晰集体资产的产权，改变长期以来集体资产“人人有份、人人无份”的状况，促进集体资产保值增值，特别是地处城郊区的村集体经济组织可以推行这一制度。这样就能够让农民持股进城，按股分红，部分身份转变的农民也可以从村级集体经济获得稳定的收益。在有条件推行股份合作制的村，可以从以下方面进行：一是在股份设置上，以原经济合作社土地资源收入、集体资产积累为依据设置股份；二是在股份量化上，以原经济合作社历年来土地征用费收入为计算依据，其享受对象为股份合作社成立之日为止的在册人员，以及本村第一轮土地承包责任制落实之日开始到股份合作社成立之日为止的曾经在册人员。国家行政事业单位正式职工、土地招工的曾经在册人员、户口挂靠人员和土地资源已变相享受人员，均不能享受股份。三是股权管理上，股权可以继承，并应当允许在股份合作社内部股东之间转让，但不得退股提现，对股权实行静态管理，即今后股权不随人口增减而变动。四是在收益分配上，取消原村福利政策，坚持股东的权利和义务统一，同时又兼顾原经济合作社福利水平。从鄞州区的实践来看，通过村级集体经济股份制改革后，农民得到了稳定的收益。入股村民2006年的人均分红为3000元左右，相当于纯收入的25%左右。收益最好的一个村，人均分红达到6000元。如此高的收益使这些村的村民愿意留在本村。因此，通过股份制改革，为农民增收创造了更多的条件，有利于缩小城乡差距，促进城乡一体化发展。

    （来源：国家统计局浙江调查总队）