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 2011年第4期（下）

　　摘要：姜堰市针对近年来农村集体资产管理中出现的管理体制不健全、机制不完善、监管不到位、资产流失等问题，在全市进行了全面的清查、问题处置和规范管理工作，并健全管理体制，建立监管机制，完善了各项制度，使农村集体资产管理走上了制度化、规范化、民主化的道路。

　　关键词：农村集体“三资”；全面清查；依法处置；规范管理

姜堰市位于江苏省中部，全市总面积921平方公里，下辖15个镇，1个省级经济开发区，262个村，总人口79.5万人。近年来，姜堰市认真贯彻落实中办、国办《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》以及农业部《关于进一步加强农村集体资金资产资源管理的意见》精神，全面开展镇、村两级农村集体“三资”清查、问题处置、管理体制建设、管理机制创新、管理制度完善等工作，推动了镇村集体经济的发展，促进了农村社会的和谐稳定。

一是监管机制缺失。由于基层党委、政府，村“两委”把主要精力放在发展经济和招商引资上，放松了集体“三资”的管理，加之机构改革，农经管理队伍弱化等因素，造成农村集体“三资”产权不清、责任不明、监管缺失。有些地方镇级集体“三资”由财政、工业、农经等部门分头管理，不少资产游离于账外，闲置的办公楼、影剧院、供销社房屋，空置的学校、产权制度改革闲置的企业资产等，无人管理，有的被长期侵占。镇政府、村委会分别代行镇、村两级合作经济组织职能，没有健全规范的管理机制和完善的管理制度，资产处置随意性较大，农村集体“三资”存在“无人管、无力管、无法管”的现象。

二是集体资产流失。由于管理机制不健全，没有建立“三资”定期清查评估、占用管护责任、项目招投标、保值增值考核、民主决策处置、统一扎口监管等机制，农村集体“三资”管理不到位，造成资产流失。资产不入账、人情发包、低价发包时有发生。某村把集体60亩土地以100元/年租给一村民长达30年；村庄道路建设，同样标准的道路，每平方米造价相差大几十元。

三是经济发展缓慢。多年来，不少镇、村集体经济发展不理想，收入增长缓慢，部分村集体收入一直在5万元以下徘徊，有的村多年来一直是空白村。有的地方把一些前景看好、效益丰厚的资本变卖，把变卖的资金用于改善办公条件或弥补镇、村开支缺口，导致集体收入下降。一个镇将回报率非常高的几千万元资本抽回，用于办公大楼建设；有个镇对投资办企业，不加强监督管理，企业倒闭后，投资无法收回。

四是腐败行为频出。由于管理制度不健全，有制度不执行，监管不力等因素，村账镇管存在代而不管，管账管不了钱，管钱管不了资产，管资产管不了资源。集体资产承包、租赁、出让，集体土地、水面开发利用不公开竞价发包，一些村收入不入账。近年来我市检察院立案查处村干部职务犯罪有4件7人，挪用公款少的60多万元，多的800多万元，造成了集体经济损失，葬送了自己的政治生命，叫人痛心疾首。

五是维稳压力加大。农村集体“三资”管理不规范、不公开，随意处置、挪用资金，侵占、变卖资产，低价承包、无偿占用资源等问题，引发来信来访频繁、集访越访，这些问题不仅制约经济的发展，而且影响农村的社会稳定，解决这些问题已是迫在眉睫。

二、基本做法

针对农村集体“三资”管理存在及引发的问题，姜堰市委、市政府十分重视。在全市全面开展了清理规范农村集体“三资”工作，把这项工作作为推进农村党风廉政建设的重要内容，并与第三批学习实践科学发展观结合起来，以切实解决影响农村经济发展和社会稳定的热点难点问题。

（一）认真谋划，全面动员部署。一是层层建立组织，落实工作责任。为切实抓好清理规范农村集体“三资”工作，市成立了由分管书记为组长，市纪委书记、分管市长为副组长，二十多个部门负责人为成员的农村集体“三资”管理工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在市委农工办。各镇也相应建立了以镇长为组长，相关部门负责人为成员的农村集体“三资”管理工作领导小组，明确各镇镇长为第一责任人；各村和各占用单位也成立了组织，村党组织书记和各占用集体“三资”单位负责人为清理规范的第一责任人，形成了一级抓一级，一级对一级负责的工作机制，为清理规范工作奠定了基础。二是全面动员部署，制定实施方案。为了切实抓好农村集体“三资”清理工作，市委、市政府专题召开了各镇镇长、纪委书记，农经站长、财政所长，以及市相关部门负责人参加的全市清理规范农村集体“三资”工作动员大会，市委副书记做动员部署。下发《关于清理规范农村集体资金、资产、资源工作的实施方案》，明确了清理的范围、时间、步骤、方法和要求。各镇也按照全市的统一部署和要求，及时召开了动员大会，结合本镇实际制定实施方案，为清理规范工作理清了思路。三是抽调精兵强将，提供业务保障。清理工作政策性强、业务要求高，各镇从农经、财政、工业、纪检等相关部门抽调了农村情况熟、财会业务精、工作责任心强的人员组成清查工作班子；各村和占用集体资产的单位，也成立了清理工作组。市专题举办清查业务培训班，印发清查资料和表格；各镇也及时对村和占用单位进行业务培训，印发资料、表格，为清理规范工作提供了业务保证。

（二）全面清查，摸清集体家底。一是全面排查登记。清查是规范管理的前提，各镇、村，各占用集体资产的单位和个人全面开展“三资”清查登记工作；对属于集体的资金、资产、资源，包括经营性和非经营性的；有形的和无形的；账内的和账外的，进行全面清查，对权属不清的进行先登记后界定；清查采取先账内后账外，逐单位、逐项目、逐合同、逐地块、逐沟塘、逐笔资金进行排查登记。二是逐笔核实查清。在各单位清查登记基础上，各镇组织工作班子进行核实，通过抽样检查，走访村民代表，将清查结果在村务、政务公开栏向群众公示，接受群众监督，做到“全面、准确、真实”，帐清、财清、物清、债权债务清。三是梳理汇总情况。经过三个多月的清查核实，全市清理出账外资产3.5亿元，有账无物4200多万元，被无偿占用及权属不清资产2000多万元，拖欠集体资产占用费510万元，闲置资产500多万元，以及低价发包的资产、资源等。

（三）按章处置，维护集体利益。对清查出来的问题，各镇组织力量进行认真的处置。一是理顺关系抓账务结转。对于清理出的账外账、有账无物的资产，未入账的土地征用费、社会捐助的各类资金、资产，进行审计并账或入账核算；对非经营性的路、桥等公益性资产和资源进行台账登记；对有账无物的资产，通过“五议三公开”程序进行核销。全市清理核实登记入账集体资产2.6亿元；实行台账登记的路、桥等公益性资产3.3亿元；完善和补充登记土地33.4万亩；水面5.8万亩。二是界定产权抓矛盾调处。清查中发现很多权属不清的资产和资源,本着依据有关政策法律法规，坚持充分尊重历史，坚持谁投资、谁收益、谁拥有产权的原则；坚持尊重事实、平等协商、依法界定的原则；坚持力求准确、合理，依据充分的原则。按照有利于管理，减少矛盾的要求，实事求是地进行核实确权。处置被平调的资产90多万元，确权房屋5000多平方米，对价值不清约600多万元资产进行了评估，对严重违规低价发包合同进行变更。三是多着并举抓债权清收。各镇对于侵占集体资产、长期拖欠集体租金和承包费的债务人进行清收，通过做思想工作、发公开信、下发催款通知书、与各村签订责任书、制订清收奖惩责任制等办法强化清收，收到很好的效果。通过清收活动，全市共收回被拖欠的资产占用费190万元，清收债权3800多万元。

（四）落实责任，健全监管体系。清查处置工作结束后，总结以往管理工作中存在的问题和漏洞，认真研究和谋划，健全管理机构、创新管理机制、完善管理制度，努力构建一个全新的监管体系。一是明确监管机构。明确镇、村、组三级集体经济组织是集体资产管理的主体，也是资产管理的第一责任人，承担集体资产的安全、完整、保值、增值责任。各镇结合镇机构改革，在农村经济发展办公室增挂农村集体资产管理办公室的牌子，配强管理队伍。明确农村集体资产管理办公室具体负责镇、村集体资产的日常管理工作。二是健全监管机制。在清理规范的基础上，各镇落实了农村集体“三资”占用责任制、公开招投标制、处置评估制、清查考评制。各镇每年都对集体资产进行一次清查核实，每两年开展一次集体资产审计，不断完善规范内部操作流程，规范运作，确保农村集体“三资”保值增值。三是完善管理制度。进一步完善了资金管理、资产管理、资源管理的各项制度；完善岗位责任制度，真正做到用制度管人管事，同时不断强化内部的监控措施，提高制度的执行力。

（五）市镇联网，实行动态管理。在清理结束后，不断探索新的管理方法，购置农村集体“三资”监管软件及服务器、防火墙等硬件设施，建立市、镇、村三级联网的信息化监管网络，把所有的农村集体资产，录入电脑，建立全市的农村集体“三资”数据库，实行联网，动态监控，资产变动、到期收益适时提醒，提高农村集体资产管理水平。对重大资产，建立起包含平面图、权证、照片、数据、合同的“五有标准”的资料库，固化招投标、合同签订等流程，明确镇、村各级领导审核审批权限，对“三资”从账务到合同实施精细化、规范化管理。

　　三、初步成效

　　通过这次清理规范工作，全面弄清了农村集体资产家底，解决了 “三资”管理上存在的问题，处置了一批矛盾和纠纷，提高了社会的公平和正义，健全了资产管理体制和机制，推进了农村党风廉政建设，促进了农村经济的发展、农村社会的稳定。

　　一是摸清家底，保护了农民群众的利益。通过清理工作，全面弄清了农村集体资产家底，全市农村集体净资产总额为19.8亿元，其中：经营性净资产总额为13亿元，非经营性净资产为6.7亿元，资源性资产77.8万亩，其中耕地68.7万亩，水面及其他9.1万亩。通过问题的处置，突出对过去拖欠集体承包上缴款、租金、改制资金、应收款的清收，以及处置低价发包集体资产、资源的问题，收回资金达4000多万元，入账管理资产6亿多元，切实保护了镇村集体和广大农民的利益。

　　二是化解矛盾，促进了社会和谐稳定。在资产处置过程中，注重社会矛盾的化解工作，对多年以来存在镇与村之间的土地权属纠纷，依据政策，本着友好协商，让利于民的原则进行了协调处理；对群众反响强烈镇村平调挪用的村组资金，要求镇村及时归还平调资金，一时难以归还的，签定还款计划。对长期拖欠村组承包款，群众极为不满的，组织得力人员做思想工作清收、强制清收、依法清收，对极个别行为恶劣的村霸、影响极坏的邪恶势力进行打击，依据政策法规进行打击，有效遏制歪风邪气，弘扬新风正气。让农民群众直接参与集体“三资”的决策管理，消除了对干部的一些误解，树立了干部的威信，干群关系进一步融洽，反映村干部问题的信访举报下降26%，有效地促进了农村社会的和谐稳定。

　　三是强化监管，推进了农村党风廉政建设。在清查处置基础上，及时建立健全监管体系，规范了管理上的各个环节，推行民主管理、民主决策和招投标制度，杜绝处置资产、工程建设、资产发包上的随意性，从源头上预防腐败的发生，有效推进了农村党风廉政建设。某村一改已往由村干部议标，对一座仅2.5亩左右的废窑，通过公开招投标，承包金从最初的12万元上升到48万元，村集体经济组织增加收益36万元，受到了村民的一致好评。

　　四是用好资产，促进了农村经济发展。管理是基础，发展才是目的。在抓好农村集体“三资”管理的同时，注重用好用活集体“三资”，增加集体经济收入，推动地方经济发展。一是强化资金运作。一些镇村在精心论证基础上，经过民主程序，采取投资参股，小额短期融资等方式，为企业提供短期生产周转资金，及时帮助私企解决资金周转困难，增加了收入，受到了好评。二是盘活闲置资产。有的镇村把闲置的办公室及其他闲置资产，落实了资产保管责任制，分别明确保管责任人，严防资产损坏和流失，同时及时面向社会发布变卖或出租的公告。一村原有四间小平房，多年闲置被村民占用，通过清理规范农村集体资产，将此闲置房屋出租，村每年增加收益几千元。三是开发利用资源。部分镇、村结合水面资源丰富的优势，积极做好科学养殖的文章，建立高效农业园区，发展高效农业，不断提升资源的利用率和产出率，增加了集体收入，促进了农民增收。

四、几点体会

姜堰市在农村集体资产管理上做了一些工作，收到了一定的成效，总的来说，有以下几点体会。

一是党委、政府高度重视是前提。清理规范农村集体“三资”涉及农村多年的遗留问题，工作面广、量大、矛盾多、政策性强、业务要求高，处理起来比较复杂、棘手，必须要有各级党委、政府的高度重视和坚强领导。姜堰市委、市政府十分重视，市委主要领导亲自过问，各镇、各部门也都明确一把手负总责，分管负责人全力抓，运用党风廉政建设“三级联建”机制，层层落实责任，定期不定期检查，定期不定期召开会议，下发工作简报、工作提示和工作督办，不断向前推进。

二是部门协同作战是重点。此次清理规范农村集体“三资”工作，市纪委组织了强有力的力量，主要领导亲自过问，分管领导全力以赴，落实专人指导、协调、监查推进，在组织力量保障、全面彻底清查、突出问题处置、监管体制机制建设等关键点上，纪委发挥了强有力的指导和推动作用。农经部门和各相关部门通力协作，加强政策研究，认真开展业务指导，从政策业务上提供有力保障。

三是科学组织周密部署是关键。市、镇、村都成立了清理规范管理工作班子，全市制定了详细的工作实施方案，整个方案分准备阶段、清查阶段、处置阶段、规范阶段、总结验收等。并且明确每个分阶段的工作任务、工作目标、工作措施、工作要求等，整个工作稳步有序，富有成效。

参考文献

1、《江苏省农村集体资产管理办法》[Z].

2、《农业部关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》[Z].

3、农业部农村集体资产管理办公室《乡(镇)村集体经济组织清产核资办法》[Z].

（作者单位：江苏省姜堰市委农工办）