遇见比尔:纪检监察案件检查工作程序

    案件检查，是纪检监察机关为查明违犯党纪政纪案件的事实真相所进行的活动。案件检查是纪检监察机关一项经常性的重要工作，是严肃党纪政纪的中心环节，在纪检监察工作中始终处于关键位置。没有案件检查，就没有惩处，保护就缺乏有力的手段，监督就缺乏权威，教育就缺乏丰富深刻的内容。因此做好案件检查工作对全面履行纪检监察机关的四项职能，保障党员干部的民主权利，严肃党政纪律，保证党的路线、方针、政策和国家法律、法规的贯彻执行，促进党风廉政建设的健康发展，保障改革开放和社会主义现代化建设事业的顺利进行，都有着十分重要的意义。
    第一 案件检查的基本要求
纪检监察机关案件检查的基本要求概括讲有24个字，即：事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备和程序合法。
    一、事实清楚。是指纪检监察对象违纪事实的认定必须具体、准确，符合客观实际。
    二、证据确凿。是指认定事实所依据的证据都要符合客观真实情况，准确无疑，所取得的证据足以把案件中所认定的事实证明清楚。
    三、定性准确。是指在事实清楚，证据确凿的基础上，对党员、干部或党组织、国家行政机关所犯错误事实的性质的认定确实无疑。
    四、处理恰当。是指根据纪检监察对象违反党纪或政纪的错误事实、性质、情节、所造成的后果、对错误的认识和态度、一贯工作表现等，按照党和国家的有关规定作出的处理合适、妥当，恰如其分，轻重适度，不枉不纵。
    五、手续完备和程序合法。在案件检查中必须按照规定的程序办理。这一要求在《案件检查条例》中称为手续完备，而《监察机关调查处理政纪案件办法》（以下简称《调查处理办法》）称为程序合法。手续完备和程序合法主要有三层含义：一是案件检查程序是由《案件检查条例》、《调查处理办法》规定的，是党规党法和国家法律制度的重要组成部分；二是查办党纪政纪案件必须按照办案程序进行，这既是纪检监察机关的权利，也是纪检监察机关的义务，否则，就是违纪违法；三是案件检查程序中每个阶段的任务、手续、要求都是法定的，受理、初步核实、立案、调查、移送审理都必须符合有关的规定。
    第二 案件的受理和初核
    一、受理
    纪检监察案件受理，是指纪检监察机关按照规定接受涉及党组织和党员、国家行政机关及其工作人员和由国家行政机关任命的其他人员违犯党纪政纪行为的线索和材料，并予以恰当处理的活动。
受理具有五个基本特征：
    第一、受理的主体必须是纪检监察机关。第二、受理的对象必须是中国共产党党员、党的一级组织、国家行政机关及其工作人员或由国家行政机关任命的其他人员，不是上述对象之一的，不属纪检监察机关的受理范围。第三、受理对象的行为必须是实施或被认为实施了违反党纪政纪的行为。这种违纪行为既包括作为，也包括不作为。第四、受理阶段的任务是审查检举、控告的材料是否具有违纪事实和需要追究党纪政纪责任，是否具备初步核实的条件，以决定是否初步核实。第五、受理的目的是对违纪行为进行审查，并通过以后的初步核实、立案和调查活动，核查和证实违纪，追究违纪者的党纪政纪责任，以维护党纪政纪的严肃性。
    受理的范围：
党纪案件受理范围。根据《案件检查条例》第十条及《实施细则》第五条、第六条规定，党纪案件的受理范围是：
   （1）同级党委委员、纪委委员的违纪问题。如被反映人同时担任两个以上党委或纪委委员职务的，一般应由与其最高职务同级的纪检机关受理；
   （2）属上级党委管理在本地区、本部门工作的党员干部的违纪问题；
   （3）同级党委管理的党员干部的违纪问题；
   （4）下一级党组织的违纪问题；
   （5）领导交办的反映其他党员和党组织的违纪问题，包括上级党委（党工委、党组）、纪委（纪工委、纪检组）及其负责人交办和同级党委及其负责人、本级纪委负责人交办的。上述领导交办的反映党员和党组织的违纪问题，必须经分管领导阅批后，才予以受理。
   属下级党委管理的党员和党组织的重大、典型的违纪问题，必要时也可以受理。
   政纪案件受理范围。根据《行政监察法》第三章的规定，政纪案件受理范围是：
  （1）监察部受理国务院各部门及其国家公务员、国务院及国务院各部门任命的其他人员；省、自治区、直辖市人民政府及其领导人员的违纪问题；
  （2）县级以上地方各级人民政府监察机关受理本级人民政府各部门及其国家公务员、本级人民政府及其各部门任命的其他人员、下一级人民政府及其领导人员的违纪问题；
  （3）县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府监察机关受理本辖区所属的乡、镇人民政府及其国家公务员，乡、镇人民政府任命的其他人员的违纪问题。
  （4）上级监察机关可以受理下一级监察机关管辖范围内的监察事项，必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项。
监察机关之间对管辖范围有争议的，由其共同的上一级监察机关确定。
    二、初步核实
初步核实，是指纪检监察机关在立案之前按照规定对受理的反映纪检监察对象违法违纪问题的线索和材料，进行初步核查、证实的活动。受理违法违纪行为的线索和材料，应当填写受理登记表，经纪检监察机关负责人批准后，进行初步核实。
    初步核实的任务是了解所反映的主要问题是否存在，为立案与否提供依据。
    初步核实的要求：迅速及时，突出重点，细致完备，保守秘密。
    初步核实的程序：
   （一）办理初步核实的手续。经分管领导批准，决定实施初步核实的，应填写《初步核实呈批表》；
  （二）确定初步核实人员；
  （三）制定初步核实的方案。
   初步核实结果应分别情况作如下处理：
  （1）对初步核实，反映问题不实的，纪检监察机关应通过适当方式向被反映人所在单位党组织或行政机关说明情况。
  （2）对初步核实，虽有违纪事实，但情节轻徽，不需追究党纪政纪责任的，纪检监察机关可对被反映人批评教育或通报批评，或建议调整其工作、职务等等。
  （3）对初步核实，虽有违法违纪事实，不需要给予党政纪处分，但依法应由其他执法机关予以处理的，纪检监察机关应将材料移送有关主管部门。
  （4）对初步核实，确有违纪事实，需要追究纪律责任的，应予立案。承办纪检监察机关应将调查组撰写的初步核实情况报告和本级组织的立案意见、所反映主要问题的证据材料等，呈报分管领导审批。
  （5）对初步核实，认为有犯罪嫌疑的，纪检监察机关应将涉嫌犯罪的证据材料移送司法机关。           
   第三 立案
   一、立案的含义
   立案，是指纪检监察机关按照其管辖权限，对检举、控告以及发现的纪检监察对象违纪违法问题，经初步核实，认为确有违纪违法事实，并需要追究党纪政纪责任的，决定进行深入调查，并按规定办理批准手续的一种程序性活动。
   １、立案的主体是有管辖权的纪检监察机关（未设立纪检监察机构的，由相应的党组织、政府的主管机关决定立案）。
   ２、立案的对象是纪检监察对象中的违纪违法者及其违纪违法问题。
   ３、立案的条件是确有违纪违法事实，并需追究党纪政纪责任。
   ４、立案的目的是对违纪违法者及其违纪违法问题进行深入调查，以查清案件真实情况，给违纪违法者以应有的党纪政纪处分。
   ５、立案必须办理批准手续。立案是纪检监察案件检查的规定程序，必须按照《案件检查条例》和《调查处理办法》的规定，办理批准手续。否则，没有批准手续的立案是无效的；没有批准权的机关或个人批准的立案，同样也是无效的。
    二、写出《立案呈批表》
    案件承办部门制作《立案呈批表》，写明案件线索来源，被反映人的自然情况，经初步核实认定的主要违纪违法事实（并不要求弄清全部违纪事实，后者是案件调查阶段的任务），呈报立案的党纪政纪根据，案件承办部门意见，并附上检举揭发材料和初核材料。
    三、审查批准立案
    审查批准立案，是审批机关及其负责人在接到《立案呈批表》后，经过认真审查违纪违法事实及其证据材料，核对该违纪违法行为所触犯的党纪政纪条规、法律、法规和其他有关规定，经集体讨论研究，决定是否作为案件立案调查的程序性活动。
    审查批准立案的关键是看反映问题是否可靠真实，违纪违法事实是否存在，需不需要追究党纪政纪责任，一句话，符不符合立案条件。符合就批准；不符合，就不予批准。如遇到纪检监察机关与本级党委、政府对是否立案的意见不一致时，应当请示上一级纪检监察机关作出是否立案的决定。
    审批机关及其负责人审查批准立案，要做好会议记录，有关负责人写出审批意见。
    四、立案决定的通知与通报
    纪检监察机关应当将对违纪违法者的立案决定通知、通报被立案人和有关单位。根据《案件检查条例》和其他有关规定，党纪案件和政纪案件有各自的情况。经批准立案的党纪案件，立案的纪检机关应将立案决定通报同级党委组织部门。经批准立案的政纪案件，立案的监察机关应将立案决定通知被立案人及其所在单位。一般采用书面形式，即发出《立案决定书》。可针对不同的立案对象，可分别以纪委、监察机关名义或纪检监察机关联名发出，要由分管领导签发。
    第四 案件的调查
    调查，是指对客观情况进行考察了解。调查的主体是纪检监察机关及其办案人员；调查的对象是已立案的违犯党纪政纪的案件涉及的证人、受侵害人、被调查人等有关人员；调查的任务是收集证据查清案件事实；调查必须按照规定的程序进行。
    一、调查前的准备
   （1）组织调查组，选定调查组长，组织相应的办案力量，合理搭配人员，注意调查人员的回避。
   （2）熟悉材料。一要熟悉已有的案件材料；二要将案件中已有的线索收集起来，并进行初步分析、排队、归类，列出应予以查清的问题。同时认真学习党的有关方针、政策和国家的法律、法规。
   （3）制定调查方案。整理案件线索，制定出符合案件实际情况，并能够尽快查清问题的最佳方案。
   （4）明确工作任务。调查组成员进行合理分工，明确职责和工作任务。
    二、实施调查
    宣布立案决定。调查组会同被调查人所在党组织或行政机关负责人与被调查人谈话，宣布立案决定，并提出应遵守的纪律，要求其正确对待组织调查：
    1、自觉接受组织的调查，如实说明情况，主动交待问题，认真检查错误，配合组织尽快查清问题。
    2、不得与同案人或知情人串通情况、订立攻守同盟，不得对抗调查或进行反调查。
    3、不得对检举控告人、证人及上述人员的家属等进行打击报复。
被调查人所在单位党组织或行政机关应加强对被调查人和案件知情人的教育。未经立案机关或调查组同意，不得批准被调查人出境、出国、出差或对其进行调动、提拔、奖励。
  （二）调查取证
   调查取证是指办案人员向案件当事者、知情人索取人证、物证，查阅有关档案、资料、文件，到现场考察等，弄清案件真实情况，取得确凿证据的全部过程。调查取证必须二人以上，并严格按照规定程序进行。
    凡证明案件真实情况的一切事实都是证据。证据包括：物证、书证、证人证言、被调查人的陈述、鉴定结论、勘验检查笔录和受到刑事处分、处罚证据等。
   １、物证：物证是指能够证明案件真实性质的物品和痕迹。收集物证应追查并尽可能提取原物，物证能随卷保存的即随卷保存，不能提取或随卷保存的原物，应拍成照片入卷，但须注明原物存放地点。
   ２、书证。书证是指以其记载的内容证明案件真实情况的文字材料，包括帐册凭证、档案材料、录音、录像材料、会议记录、介绍信、文件、个人记录、私人文件、日记等，书证也是物证的一种。收集书证采取提取方法，并尽可能提取原件。如不能提取原件，用摘抄或复印复制、拍照等方法提取，但应注明出处、原件保存单位，并应由原件保存单位加盖公章。抄摘或复印会议记录、个人记录、私人日记时，要注意时间的连续性，节录材料不得断章取义。
    ３、证人证言。凡是知道案件真实情况的人都可以作为证人（生理上、精神上有缺陷或年幼，不能明辨是非，不能正确表达思想的人，不能作证人），证人就其所了解的案件情况所作的陈述就是证人证言。
    收集证人证言，不能采取座谈会的形式。证人证言要一人一证，一事一证。书写的证言要用钢笔、水笔或毛笔，把证实的问题所发生的时间、地点、当事人、事情发生的原因、经过、结果等具体情节写清楚。不管由取证人代写或证人自己写证言的，在证人对证言核对时，都应由证人签字、盖章或按手印。
    ４、被调查人的陈述。指被调查人对案件事实所作的交待与申辩和对同案人的检举。
    ５、鉴定结论和勘验、检查笔录。鉴定结论指鉴定人运用专门知识或技能对办案人员不能解决的专门事项进行科学鉴定后所作的（定案）结论。勘验、检查笔录指公安司法人员对与案件有关的场所、物品及其他证据材料进行勘验、检查时所作的笔录。
   （三）询问证人
询问证人是收集证据，查清违纪案件事实的重要调查方法。能否做好证人的思想工作，使他们能够实事求是地向调查人员提供证据，是决定案件检查质量和效率的重要因素，因此应注意以下两点：
    １、准确确定证人，避免盲目性，既不把与案件无关的人当作证人，又避免将与案件有关的人遗漏。
    ２、认真拟定询问提纲。在询问中如果思路不清，边想边问或对同一证人询问次数过多过频的同一问题，容易引起证人的反感，使询问受阻，影响询问效果。
另外，对证人要因人而异、区别对待；要把握目的，说明范围；启发思维，帮助回忆；交待政策，讲明责任；精心做好谈话笔录。
    （四）询问被调查人
    第一、要把握询问时机。第二、要选派适当人员。第三、要树立自我形象。第四、要采用适当方法。第五、要注意分析判断，采取适当对策。第六、要如实做好询问笔录。
   （五）调查中可采取的措施
    第一、根据《案件检查条例》第二十六条规定，被调查人确犯有严重错误，已不适应担任现任职务或妨碍案件调查时，可以建议对其采取停职检查措施。停止被调查人党内职务的，党委或纪检组织在作出停职检查决定后，应制作《停职检查决定书》报同级党委、党组备案，并通报同级党委组织部门。属于停止被调查人党外职务的，应制作《停职检查建议书》并送达党外组织，党外组织一般无正当理由应予采纳，并应将结果及时报告纪检监察机关。停职检查期限不得超过办案期限。
    第二、《中华人民共和国行政监察法》第二十条第三项规定的“两指”，《案件检查条例》第二十八条第三项的规定的“两规”是国家法律和党内法规规定的纪检监察机关查处党纪、政纪案件的必要措施。“两指”“两规”的运用要慎重，严格按照批准权限使用。
    第三、经县以上（含县级）纪检监察机关负责人批准，暂予扣留、封存可以证明违纪行为的文件、资料、帐册、单据、物品和非法所得等。经县以上（含县级）纪检监察机关负责人批准，可以对被调查对象在银行或其他金融机构的存款进行查核，并可以通知银行或其他金融机构暂停支付。行使这些措施，应按照中纪委、中国人民银行关于纪检监察机关查询和暂停支付被调查对象存款的有关规定办理。
    （六）调查终结
    调查终结，是指调查人员在调查取证结束后对全案进行综合分析，认定事实，提出定性处理意见的活动。
    １、综合分析案情。首先，应对各调查要项进行认真细致的分析检查，如果有遗缺，应及时补证。其次，鉴别证据，证据材料要查证属实，才能作为定案的依据。
    ２、认定错误事实。根据取来的证据，对每个问题做出符合客观的结论，对每个违纪者划清责任界限。抓住违法违纪的主要事实，把握好关键情节，证据证明是什么问题就认定什么问题，不人为地拔高或降低。应注意的是：在没有物证、书证的情况下，仅凭言词证据认定错误事实时，必须有两个以上（含两个）直接证据，才能认定；在没有直接证据的情况下，运用间接证据认定错误事实时，所有间接证据必须查证属实，每个证据与案件事实都有客观联系，所取得的证据必须形成一个完整的证明体系，并且这个证明体系足以排除其他可能性，才能认定；如果不能排除其他可能性，或证据之间，证据与案件事实之间有矛盾的不能认定。只有被调查人的交待，而无其他证据或无法查证的，不能认定；被调查人拒不承认而证据确实、充分的，可以认定。
    ３、错误事实与本人见面核对。错误事实见面材料中的错误事实，主要是指经过调查确认的能够作为处分依据的主要错误事实，调查中没有核实的问题不能写进核对材料。可由二名以上调查人员，必要时可请被调查人所在党政领导参加错误事实与本人见面。对于有阅读能力的，给本人过目，对没有阅读能力的，可以向其宣读。主要错误事实逐条与本人核对，并听取意见。对本人所提意见中合情合理符合事实的部分，应认真采纳；有异议的应认真核对错误事实有无出入；需作补充调查的，应补充调查；措词不够准确的应进一步修改斟酌；对申辩无理的应予解释，必要时给予批评教育。被调查人如果同意调查组所认定的错误事实，要签上同意的意见和姓名；如有不同意见，可以在材料上作出说明，也可以另写申辩材料；如果拒不签意见，调查组应在错误事实核对材料上注明。
    调查组针对本人申辩提出的不同意见，应写出事实根据的说明。说明其提出的问题和要求哪些是对的，合理的，调查组的态度或已作了怎样的处理；哪些是不对的，不合理的，实际情况又是怎样，要有充分的证据写出说明材料。
    ４、写调查报告。调查报告是调查组对被调查人的问题进行调查核实后所写的说明案件事实真相，提出定性处理意见的书面综合材料，是用文字形式表达出来的调查成果。
    调查报告必须符合公文格式的规范要求，表达要准确，内容要完整，条理要清楚，结构要严谨，论点要统一，文字要精练。一般来说，调查报告应由标题、导语、正文、结论和署名五部分组成，主要有以下几点内容：
    ①.立案依据及调查的简要情况。案件来源及立案依据，即根据什么人或什么单位的检举、揭发、交待或是根据哪一级组织及领导的决定、批示进行调查的，反映的主要问题是什么，调查组的组成情况，调查的起止时间及工作的大体经过。被调查人的基本情况，包括姓名、年龄、职务、工作单位以及以前犯过什么错误，受过何种处分等。
    ②.主要错误事实及性质。写清每一事实的时间、地点、当事人、原因、后果，特别是主要情节要详细具体。对调查否定的问题也应交待清楚。对错误的性质作出准确的概括，提出定性结论并写明定性依据。政纪案件难以认定性质的重要问题可用写实的方法予以反映。党纪案件难以认定性质的案件写实要通过有关部门向省纪委请示。
    ③.有关人员的责任。对有关人员要分清责任。对涉及一级组织的违纪问题，要分别写清有关领导应负的责任。
    ④.被调查人对错误的态度。要用概括的词语写明被调查人的一贯表现和认错态度，对态度的表述不能太笼统，要写明具体表现。
    ⑤.处理建议。应写明处理建议的依据。调查报告须由调查组全体成员签名，注明日期。
   第五 移送审理
   移送审理，是指承办案件的纪检监察部门对经过立案调查并需要追究党纪政纪责任的案件，在调查终结后向审理部门移送的活动。具体内容是：对经过立案调查并需要追究党纪政纪责任的案件提出移送审理并呈报分管领导审批，对决定移送审理的案件，按照规定整理移送所需的案件材料，向审理部门办理移送手续。
    （一）移送审理的材料
   １、分管领导同意移送审理的批示；
   ２、立案依据，包括：检举材料，有关领导关于进行初步核实的批示，初步核实情况报告，立案呈批报告，《立案决定书》和其他批准立案的材料；
   ３、调查报告和承办纪检监察部门意见；
   ４、全部证据材料，包括对所调查的问题认定的证据材料和否定的证据材料；
   ５、与被调查人见面的错误事实材料；
   ６、被调查人对错误事实材料的书面意见和检讨材料；
   ７、调查组对被调查人意见的说明。
   （二）移送审理的手续
   填写《案件移送审理登记表》，包括的内容如下：
   １、案件名称。填写案件名称应包括错误主体和主要错误性质。
   ２、被调查人姓名、单位及职务。
   ３、立案机关和立案时间。立案机关应填写批准立案的机关。立案时间应填写立案机关分管领导批准立案的日期。
   ４、材料目录。这是填写的重点内容。应按规定的顺序填写清楚，尤其对证据材料应填清编号。
   ５、移送单位、接受单位、承办人、接受人和移送时间。移送单位是指承办案件的纪检监察部门。接受单位是指接受移送案件的审理部门。承办人是指承办案件的纪检监察部门指定的具体办理移送手续的人。接受人是指接受案件的审理部门指定的具体办理接受手续的人。承办人和接受人的填写，签名即可。填写移送时间，以移送手续办理完毕的日期为准。