赛尔号完全体是什么:《决策》杂志年度策划:微博成中国向上生长动力

　　2010地方公共决策榜

　　主办单位：

　　决策杂志社

　　国家行政学院政治学部

　　北京大学政治发展与政府管理研究所

　　清华大学公共管理学院政府创新研究中心

　　独家网络支持：

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　　十大地方决策新锐人物

　　郭宝成与神木医改

　　章剑华织“围脖”

　　傅政华掀警界雷霆

　　罗一民与“南通现象”

　　王永康推动南川改革

　　刘国富与绿色长兴

　　焦彦龙与公开的力量

　　王铁良QQ问政

　　郭大为与未央分权改革

　　李雪荣的“摇滚观”

　　十大地方公共决策镜鉴

　　江西宜黄自焚事件

　　富士康“14连跳”

　　“我爸是李刚”

　　上海“11·15”大火

　　于建嵘PK县委书记

　　“化工围城”忧思

　　湖北省厅官妻被打

　　辽宁庄河市千人下跪

　　南京“小龙虾事件”

　　嘉禾“血铅事件”

　　十大地方公共决策试验

　　县委书记权力公开透明运行试点

　　湖北县委书记岗位风险预警试验

　　珠海社会改革破冰

　　信宜市政府状告紫金矿业

　　杜集区“开放式村部”

　　成都户籍改革

　　深圳公务员分类管理

　　无锡物联网革命

　　温州试水“镇级市”

　　《唐山大地震》与城市营销

　　向上的力量

　　策划人语

　　■策划/本刊编辑部  ■执行/杨敏  贺海峰  周江

　　2010年，我们将“向上的力量”的年度策划主题聚焦于“微博现象”。

　　这一年，从年初登上全国“两会”到富士康连环跳、宜黄拆迁风波、钱云会事件，借助微博，更为草根的“闲言碎语”从一个话筒搭上了另一个话筒，更为微小的声音在“围观”中不断集聚力量，渐成激荡之势，考验着政府危机应对能力与执政智慧。

　　“微众”凝聚的时代，话语权在更大范围内被“平摊”。“微博客”们能否掌握好话语权，政府是否适应被更短、更快的声音包围，“分享”能在多大程度上开启官智与民智，“围观”将扩大对立还是巩固共识……这些都需要也值得认真辨识，仔细观察。

　　这可以简单理解为传播工具演进在公共领域产生的影响。不过，“微博”之于中国，更是改革创新动力的积累。这种动力在体制内外的积累，才是中国向上生长的动力。

　　从这个意义上来说，微动力也是伟动力。

　　2010，“微”动力学

　　■本刊记者 杨  敏

　　2010年12月27日晚9点45分，钟如九更新了一条微博。是日，她刚刚在人民网等几家媒体举办的“2010微博年度评选”中获得“维护权益奖”。钟如九第一时间向帮助过他的网友和记者致谢，她说“微博把我们每个人的力量凝聚在一起，拯救更多的弱者”。

　　钟如九，2010年度最让国人揪心和关注的“弱女子”，她用手机微博，把脱缰的公权力逼到众声喧哗的舆论场。在宜黄事件的网络围观过程中，微博释放出巨大能量，它不仅改变了一个家庭的命运，也矫正了地方公共政策的走向。

　　宜黄事件中的公共参与，对中国网民来说具有里程碑意义，而“@钟如九”则成为2010中国7500万微博客中一个不会褪色的符号。

　　微参与，围观之力

　　因“被关注”获取力量的钟如九，在宜黄事件之后成为公众人物，拥有29419位粉丝的她开始通过微博传递自己的力量。

　　近日，钟如九转发多条关于“乐清钱云会案”新闻，在官方对这一命案定性为“交通肇事案”之后，多名现场“目击者”现身网络，让“村主任之死”陷入“罗生门”。钟如九与其他急于揭示真相的网友一起，在2010年底掀起新一轮的网络围观，3个公民独立调查团带着民意嘱托前往乐清。

　　“关注就是力量、围观改变中国”。

　　“围观”，这个在汉语语汇里的贬义词，究竟发生了一种怎样的过程，使其在当下被赋予如此向上的力量？北京大学新闻传播学院副教授胡泳提出这样一个问题。

　　诚然，“围观”一词所蕴含的局外人姿态，在很长一段时期是看客文化、见死不救和麻木不仁的代名词。而旁观者效应带来的集体冷漠，让人们在社会生活中，即使在危急关头，也不愿意为别人施以援手。“当他人迫切需要帮助之时，社会上却存在着一种不作为或者低回应的集体倾向，好像事情根本不曾发生。人们积极地把自己同其他人的麻烦隔绝开来，变成旁观者，束手无策地坐在那里目睹权利受损。”胡泳说。

　　互联网时代的到来，使得中国人社会生活获得了前所未有的公共空间，从网络论坛、博客，再到微博，公共讨论、公共参与的门槛一步步降低，于是“围观”开始被赋予全新的含义，新闻跟帖、微博转发、视频分享，只要点击鼠标、敲击键盘，每个人的微参与，每一次的微分享，都能积少成多、聚沙成塔，最终让观点汇集、意见合流，形成公共舆论，凝聚公共意志。

　　2010年，被称为中国的“微博元年”，140个字以内的碎片化语言，让草根与精英一样拥有向公众喊话的机会。人人面前都有一个“麦克风”，微博这一全新的“自媒体”，将身份和阶层的鸿沟在虚拟世界一点点铲平。

　　于是有人说，微博崛起，将专属于精英阶层的网络论坛和博客送进了“古代”。微博区别于其他媒介的特点正在于，每天、每时、每刻，每人都能发声。

　　一条微博，到底能有多大能量？

　　网络上一个经典的回答是：当你的粉丝超过1百，你就是一本内刊；超过1千，你就是个布告栏；超过1万，你就是本杂志；超过十万，你就是一份都市报；超过一百万，你就是一份全国性报纸；超过一千万，你就是电视台；超过一亿，你就是CCTV了。由此可见，对于微博来说，有价值的已经不再是信息本身，而是注意力。

　　纵观2010年，所有的公共事件背后都能看到微博的力量。甘肃舟曲泥石流灾害中，19岁男孩王凯第一时间在微博上呈现灾情，被媒体称为“一个人的通讯社”，“我爸是李刚”事件、于建嵘怒罢饭局事件、吴忠警方跨省追捕、上海大火事件、乐清钱云会案等等，微博都是信息传播和公民参与的主要载体。

　　微博的出现，将那些容易被忽视和湮没的区域事件，一瞬间推演为全国性的公共事件。中国人民大学新闻学院副院长喻国明指出，微博跟传统媒介最大的不同，是让每一个人都可以无障碍地把自己的观点、意见、情绪在全社会面前释放。它是现场直播，不可能事先审查。网络围观一旦形成，就会对政府机构的突发事件处理能力提出严峻挑战。

　　微众时代，非组织之力

　　网络时代是一个造词的时代，也是一个造句的时代。微博来了，于是有了微公益、微参与、微动力；大众时代、受众时代皆让位于微众时代、人人时代。

　　大众——微众，一字之差，这其中究竟发生了哪些改变？大众时代是强调集体意识的时代，集体趣味、集体利益，让每个人面目不清、缺乏个性，当个体诉求无法表达和实现的时候，个人往往“被代表”。微众时代，则是每个人都能言说的时代，观点、情绪、意愿、偏好，能随时随地发布、分销给那些关注自己的人。

　　微博带来的这种改变，可以从一个事例中得到旁证。2010年初，大众网推出自己的微博产品，饶有深意的是，大众网的微博并没有命名为大众微博，而是众众微博。所谓大众，是很多人，但也可以理解为一个人；而“众众”，则是人人，可以理解为每一个人。

　　有媒体欢呼，“大众时代死去，微众时代到来”。其实，与大众时代一起湮灭的还有受众时代。

　　受众——微众，同样也是一字之差。DCCI互联网数据中心总经理胡延平认为，传统的受众更多强调的是接受，而在互联网高度社区化的环境下，每一个用户都可以参与互动，无论是一对一、一对多，还是多对多的互动都已经成为现实。

　　在微众时代，用户不仅是接收信息，也能反过来创造信息、给予信息，并对所接收的信息提出各种问题；另一方面，用户也可以与其他朋友分享、探讨他所接收到的信息，而且在此过程中每一个个体都变成真实的、可互动的个体，尽管这些个体比较微小，但是微小并不等于是微不足道。

　　微众之力，既是微力，又是威力，更是伟力。被誉为“互联网革命最伟大的思考者”克莱·舍基，在他的《未来是湿的：非组织的组织力量》一书中，讲述的一个关于“石头汤”的故事，可以用来诠释“微众之力”。

　　三个士兵来到一个村庄，这里的村民由于在艰难岁月中饱受煎熬，心肠变得坚硬，不愿接纳任何人。虽然士兵们又饥又渴，但他们并没有主动向村民索取食物，而是捡了树枝生起火，把汤锅架在火上，在锅里放进几块石头，称他们要煮世界上最好喝的石头汤。第一个村民到来时，士兵们说如果加上了盐和胡椒粉，汤会更好喝，于是他送来了盐和胡椒粉；第二个村民送来了胡萝卜，接着其他村民送来了洋葱、蘑菇、面条、豌豆和包心菜……最后，所有人都喝到了味道鲜美的石头汤。

　　“石头汤”模式，可以理解为微众时代的组织行为方式，它体现了一种“非组织的组织力量”，舍基认为，这种新型的社会关系的出现主要得益于社会性软件的大量涌现。

　　手机、网络论坛、博客、微博等等新技术的出现，都促进了这种社会组织形态的变迁，使得人们能够摆脱工业时代干巴巴的原子式的契约关系而存在，人与人之间主要凭借共同的兴趣、爱好、价值观，凭借一种魅力相互吸引。

　　《未来是湿的》一书的译者胡泳认为互联网是中国的“加湿器”，当人们把“组织”像衣服一样脱掉时就会发现，人与人之间可以凭一种魅力相互结合，这种“湿乎乎”的关系充满人情、关注意义。胡泳坦承，中国社会虽然正在被网络浸湿，然而“湿度”还不够大，社会还是过于刚性。

　　“凡事皆社区”，互联网将现代生活从陌生人社会重构为一个熟人社会，社区里的“邻里”守望出现了。于是，别人的不幸，哪怕发生在千里之外，犹如发生在身边、发生在眼前。玉树地震的时候，网络上点亮的每一支蜡烛的背后，都是一颗湿乎乎的心；上海大火之后，胶州路上一夜铺满的花瓣，是网络上发起的心灵之约；而乐清钱云会之死，让人们感觉就像失去了一个老邻居，网友在微博上奔走呼号，推动3个公民独立调查团前往乐清揭开谜底。

　　湿，是政治文化从一元到多元；是交流空间打破鸦雀无声，走向众声喧哗，有了微博，人们更加相信“未来是湿的”。越“湿”越给力，预计到2011年底，中国的微博用户将翻番达到1.45亿，毋庸置疑，它将给中国社会带来更大的湿润度。

　　微语言，平权之力

　　如果说，“微参与”是一种行为方式，“微众”是一种组织方式，那么，“微语言”就是一种新的言说方式。

　　“语言即是行为，话语关乎权力”，时评作家唐明灯指出，互联网的兴起极大地改变了全社会的语言生态、话语权格局以及话语模式。今天，中国迎来了一个话语权日益平均，观点和表达方式日益多元，自由言说已呈不可逆转之势的新时代。

　　唐明灯曾从网络论坛、个人博客、微博客三个阶段，去概览话语权力格局的变迁。

　　其实，话语权格局的变迁，说到底就是媒介掌控权的变迁。1994年到2000年的中国互联网，是属于IT从业者和学界精英的时代，彼时，群体交流主要是通过论坛、BBS、新闻组和电子邮件等方式实现。那个时期的语言和话语方式承接传统，并无鲜明的网络特色。

　　2000年起，网络论坛迎来了鼎盛时期。随着上网人数的增加和身份日益多元化，涉及公共事务的话题逐渐成为论坛主流，无论是严肃的讨论还是轻松的调侃，都与官方话语方式有着显著的不同，具有民间特色、公民言说的特质。

　　而个人博客催生的“自媒体”，不仅催生了公民报道者，也生成新的话语方式。谐音、变形、隐喻、借代、模拟、通假、省略、会意，网民掀起的“造词运动”，突破社会禁忌、网络管理、内容审查的重重围堵，形成独特的“网味”。

　　不管是网络论坛还是博客，2009年之前的中国互联网仍然属于精英阶层。2009年，随着微博井喷式发展，全新的话语权力格局诞生了。限制在140个字之内的微博，大大降低了网络表达的门槛，只言片语皆可成文，这让草根与精英皆可在这场传播竞赛中领先。微博服务中“关注”和“粉丝”的功能，可以自由选择“听谁说”，自主决定“说给谁听”。

　　草根对精英说，今天，我是你的粉丝，但是你也可能是我的“鱼翅”。微博这一全新的传播媒介，前所未有地创造了一个更为平等的话语权格局。

　　“论坛精英高居话语金字塔顶端，靠长篇大论和远见卓识充当意见领袖的好日子一去不复返了，博客以个人为中心而往往顾影自怜的弱点也被轻巧地剔除。”唐明灯说。

　　2010年9月，《新周刊》联手新浪网推出《微语录》一书，草根与精英肩并肩“登堂入室”，他们在微博上留下的吉光片羽，令人感念怀想。

　　在“微语言”带来的话语权格局的变迁中，草根与精英这对关系只是一个维度，另一个不能忽视的维度则是官方与民间的关系。在这样一个众声喧哗的时代，官方既不能缺席，也不能失语，于是微博问政，成为2010年中国人政治生活中的一件大事。

　　平权时代的微博问政，对传统的行政话语体系构成新的挑战，微博语言个性化、生活化，是充满家常味和街坊气息的碎片化语言，更加适合人与人之间的沟通交流。今天，干巴巴的官话、套话、空话、假话，在微博唱主角的“网络江湖”不会再有市场。

　　微众时代，对现代官员来说惟有放下身段，转换话语方式，他的声音在喧哗的网络空间才能被人听见。微博“红皮书”

　　■本刊记者 徐浩程

　　2010年的最后几天，政府与微博的关系开始变得微妙。

　　12月28日，由“平安北京”发起的公安微博交流研讨会在北京举行，来自广东、河北、江苏等地10余家公安微博博主和分管领导参加了此次研讨会。这是迄今第一次由政府牵头组织的微博研讨会。

　　29日，在“钱云会事件”上围观、质疑了近一周后，“微博观察团”让“微博客”们从线上走到线下，出现在事件的现场。这成了另一个“躲猫猫”事件中“网友调查团”的翻版。对此，温州外宣办主任张春校表示，“于建嵘教授或其他人，甚至网民过来展开独立调查，是来帮助我们的，我们欢迎！”

　　30日，四川省政府新闻办公室正式开通了微博——“天府微博聚焦四川”，成为继云南之后，第二个开通微博的省级政府。2011年1月1日零时，四川省委书记刘奇葆通过这个微博送出了其新年祝福。

　　在如何处理与微博关系的问题上，各地政府显然都还在“摸着石头过河”，谁都不敢轻视，但谁也不敢说已经解决了这个难题。从网络论坛到博客，再到微博，每一次技术进步带来的信息传递方式变革，都让政府跟在其后疲于应对。

　　不过从年初，微博登上“两会”这个政治舞台；年中，“微博客”与政府在宜黄事件上的博弈；再到年末，各地政府端上这幅与微博关系的拼图。在经历了2010年众多围绕微博发生的公共事件后，对于微博，各级政府正逐渐显出更大的勇气与和平宽容的执政理念。

　　200倍力量的撞击

　　在2010年全国“两会”期间，微博就已登上了公共舞台，但直到9月宜黄事件后，各级政府才真正认识到微博之于公共事务的力量。

　　在宜黄事件中，微博发力是从“机场女厕门连续直播”开始的。

　　9月14日，钟如九的家在一次强拆中支离破碎。16日，钟家姐妹赴北京求助被围堵，被迫躲入南昌机场女厕所内，并拨通记者刘长的电话。

　　半小时后，刘长发出第一条事关宜黄强拆的微博，呼吁关注。20分钟后，网络意见领袖慕容雪村转发了这条微博。50分钟后，得知消息的记者邓飞，开始了微博“机场女厕攻防战直播”。

　　此后，微博转发开始以几何级数增加，到当天上午，这条微博已被转发2700多次，超过1000条评论。攻防全过程被呈现到网友面前，实现了“现场直播”。

　　在微博“直播”时，就曾有人就此发短信、打电话给宜黄县相关领导，但这并没有引起他们的重视。当时，他们未曾想到微博会将此事推向公共事件，并最终导致他们被问责。在宜黄事件之前，对于政府而言，微博话题多是“闲言碎语”，他们更关注的是博客。

　　宜黄事件的“直播”改变中国微博历史。由于这次微博直播，原本单纯的拆迁自焚事件，开始向一个万众瞩目的公共事件迈进。也正是自此开始，微博的话题完成了从日常琐事向社会事件的转变，成为网络舆论中最具影响力的一种，改变了传统网络舆论格局的力量对比。

　　“在微博客、网络社群等新载体的‘夹击’下，论坛、博客的活跃程度有所减弱。在2010年，网民爆料的首选媒体变成了微博客，论坛、博客在事件曝光方面的功能明显弱化。”人民网舆情监测室在对比了2009年与2010年的网络舆论后，得出如此结论。

　　国外机构在观察了中国一些著名博客和微博账号的活动后，也发现：从“生产成本”的降低来看，写微博的人群是博客的4倍，这群人的人均微博产量是之前人均博客产量的5倍；从“消费成本”的降低来看，读微博的人群是博客的2倍，适合阅读微博的场所和碎片时间加总是博客的5倍。据此他们得出一个推论：微博的“力量”是博客的200倍。

　　在200倍力量的撞击下，政府在博客时期练就的方法开始变得捉襟见肘。一个典型例子是在微博时代，“网评员”工作起来更难，“他们想说话都得先去注册，然后还得关注我，为了把话传递得更广，他们得关注更多人。最重要的是微博这种平台上，他们和其他人没有联系，他们的声音没人听。”相关专家分析道。

　　在微博上，只要一条信息发布出去，它会像病毒一样传播，管理者不可能把所有人的微博删掉，它是现场直播，不可能事先审查，这就是微博带来的挑战。这样的挑战，考验着政府机构的突发事件处理能力和执政能力。

　　在200倍力量的挑战下，应对方法缺失带来的强烈不适应感，让宜黄县政府的第一反映是回到“避而不答”状态，在博客时期训练出来的听取民意、愿意交流的姿态开始回缩。

　　10月10日，江西省宣布，宜黄县委书记、县长等主要领导人被免职。在微博“围观”中宜黄事件以问责结束。

　　官方微博探路者

　　据易观智库报告显示，我国微博注册用户2010年达到7500万，而2011、2012年将分别达到1.45亿和2.4亿，增长速度将创下中国互联网之最。

　　微博正在快速膨胀，“微博客”也在有意识地将更多关注放在公共领域。面对如此局面，政府一味回避，显然不能解决问题。“只要网上出了个什么东西是需要解释的，你们不用请示我，你们赶紧上网去解释，别把问题拖成一个不得了的大问题。”针对比较集中的网络热点事情，温家宝总理如此嘱咐。

　　在宜黄事件之前，一些官方微博也已经开始运作探路，其中之一即是公安微博。

　　2010年2月，广东开设我国首批公安微博群，此后，河北公安微博群等相继浮出水面。8月1日，北京公安正式开通“平安北京”后，20天内访问量突破210万人次。“微博问警”达到了一个高潮。

　　这些公安微博群建立之初，信息播报是其主要职能。在这些公安微博中，主要发布的是警情播报，偶尔有重大案件的直播。这显然是利用了微博的及时性特征，希望在面对突发事件时可以第一时间发布新闻，主动出击，抢得话语权。

　　但这也意味着，这些微博重在发布信息，少有互动。这从另一个热门官方博客“成都发布”的命名中即可见一斑。

　　“微博问政”的重要特征是与网民的互动，积极运用新兴手段强化互动，也就成为推动“微博问政”走向实效的重要环节。随着宜黄事件中微博作用以及其互动性特征的凸显，公安微博的职能定位也开始发生变化。

　　在12月20日召开的全国公安厅局长会议上，公安部部长孟建柱要求“公安机关要善于借助网络微博等新型媒介搭建警民互动平台，主动听取群众意见，自觉接受群众评议”。

　　而在年前举办的“公安微博交流研讨会”上，公安微博的博主也已经意识到互动的重要性，称公安微博的灵魂在于互动，最重要的作用是“为民服务”。

　　在公安微博外，成都官方微博“成都发布”则在微博风格进行探索，“织出了内地最火的官方微博”。

　　一个典型例子是在微博语言上。成都市政府新闻办有关工作人员称，“成都发布”尽量柔化处理微博语言，并不时选择一些与城市形象和民生相关的新闻进行发布，增加亲和力。如针对城南三个地铁站点推出免费自行车的便民之举，以“成都市民这下子出行更方便了，南门地铁站外崭新的自行车随便用……一小时内还是免费的哦”的语言进行发布。

　　相关专家建议，有效回应微博的挑战，政府一方面要高度关注微博的影响力，发挥微博在推动民众参政议政、加强政府与民众交流方面的作用。另一方面，政府也要对“微博问政”的局限性保持清醒认识，建立科学的舆情评判机制。

　　同时，针对微博给政府执政能力带来的挑战，网络应对应当仅仅是一个“前台”，更重要的还是需要政府认识到，无论什么形式和载体，暴露出来的仍然是官民关系的老问题，进而在行政运行机制方面做出相当大的改善。

　　网络无法解决所有问题，一切都靠网络舆论将事情改变的话，这个社会不会是健康发展的社会。从民众的角度来讲，需要的不是官员们亲民的姿态，而是有关自身利益和公共利益的实际解决。

　　改革者遭遇“黄灯效应”

　　■杨  敏

　　“行”与“不行”，字面包含两层含义，一层是指准许或者禁止，二层意指前进或者等待。

　　在交通管理中，“行”与“不行”之间就是黄灯时间，而黄灯时间的任何行为选择都需要付出成本。选择“行”，付出的是违规成本；选择“不行”，浪费的则是机会成本。

　　社会生活中看起来再简单不过的常识性问题，如果放在政治生活中去解读就会变得复杂得多。日前，南方科技大学校长朱清时感喟，“一路走来全是黄灯”，壹基金创始人李连杰则称，“我可以在黄灯中等待，但我选择在黄灯中前行”。

　　其实对每一个改革者来说，他们推动改革的时间就是黄灯时间。所谓无首创则无改革，改革因无先例，没有既定规范框架，处于无许可亦无禁止的灰色地带。可以说，基层治理活动中，所有的改革创新都会遭遇“下面赞扬声、中间争议声、上面不吱声”的尴尬。

　　“三声现象”中的“不吱声”是一种客观存在，因为，对任何一项改革来说，对其效果的评估都有时间要求，没有一两年的时间沉淀，改革的成果或者问题都无法显现出来。在黄灯时间，乐观的改革者，会将“不吱声”视为上级的默许，对悲观的改革者来说，则意味着一种否定。

　　但是，无论是乐天派还是悲观者，在黄灯时间大多数人的选择是去闯一闯。对基层治理来说，“闯”不是唯一的选择，但也是基于理性的选择。

　　为什么这么说呢？

　　首先，基层改革创新多是问题导向型的。一个地方经济社会发展过程中，矛盾积累到一定程度，坐到“火山口”上的主政者不得不推动改革去消弭危机。几乎所有的改革者，都会说“改革是逼出来的”。张锦明推动四川步云乡乡长直选是逼出来的；魏胜多推动重庆平坝直选是逼出来的；仇和在沭阳的一系列改革是逼出来的；王天琦推动的睢宁改革，也是逼出来的。

　　其次，基层改革创新多是需求导向型的。当改革共识在底层酝酿，民众吁请一浪高过一浪的时候，政府必须在最短时间内做出回应。应网民要求，继广州公布114个政府部门财政预算之后，2010年广东首度公布省级财政预算；郭宝成推动的神木医改，不仅仅是其个人的政治抱负，更多来自于社会需求；湖北在全国第一个推动县委书记风险预警防控，也是为了迎合当下社会对反腐工作的心理预期。

　　地方治理变革多是局部性改革、战术性变革，多是对危急关头、紧急问题的解决，强调决策效率和时效。它不像宏观层面的战略性选择，属于知识敏感性决策，强调反复论证，强调多轮征求意见、强调凝聚各级共识。

　　无论是问题导向型的改革，还是需求导向型的改革，都需要主政者的决断，没有充足时间去游说上层、说服领导、纳入试点范围，等到一把尚方宝剑在手再去推动改革。

　　因此，改革者大多是选择“不论先干”、“先干后说”，“边干边说”甚至“干了也不说”。黄灯时间，他们一路疾行，耐心等待沉淀改革成果，从而获得绿灯通行的机会。

　　我们看到，“黄灯时间”的郭宝成，没有“一慢，二看，三通过”去规避改革风险，他等不及上级领导首肯，“自作主张”全力推动全民免费医疗改革，也为此付出了“违规”的成本。2010年9月，在神木医改推行短短一年之后，55岁的郭宝成被“保护性提拔”至榆林市人大常委会副主任。

　　郭宝成现象，是中国基层改革“黄灯效应”一个最生动的案例。从他的身上我们看到，改革者可以选择“行”还是“不行”，但是“红灯”与“绿灯”的控制开关永远不在他们自己手中。

　　在中国，改革目标和达成目标的路径本身就是反复冲突的，走走停停、曲曲折折都是改革探索必须经由的过程。改革不仅仅需要符合“下面”普罗大众的根本利益，更需要“上面”的图存求变和思想解放；改革不仅仅需要有缓冲地带，需要一定的黄灯时间，但是最终按动哪个开关，还是应该由“下面”和“上面”两只手的合力来掌控。

　　官民和谐则社会和谐

　　■贺海峰

　　“天下之患，最不可为者，名为治平无事，而其实有不测之忧。”苏轼千载之上的一声浩叹，于今仍不失其警示意义。

　　回眸2010年，中国一跃而为世界第二大经济体，上海世博、广州亚运完美收官，国人躬逢其盛，莫不欢欣鼓舞。然而毋庸讳言，在经济一骑绝尘的同时，社会成本以及赤字愈益扩大，社会不安全感愈益突出。嘉禾“血铅事件”、庄河千人下跪、宜黄自焚事件、富士康“14连跳”，凡此种种，却又令人顿生锥心泣血之痛。

　　这意味着，经济繁荣并不必然自动导致社会稳定。世界上没有免费的午餐，任何成功的改革与发展都会有成本、有代价、有风险。从中国历史看，严重的社会危机往往发生在经济繁荣时期；从许多发展中国家的经验看，不公平、不公正的增长，会突然因社会危机而停滞、衰退甚至崩溃。

　　转型中国，何去何从？“两难”困局，何处求解？

　　让我们先从一则小故事说起。牧羊人让一个书生把一群羊赶进羊圈，书生在羊群后面吆喝了半天，最终没有完成任务。而牧羊人只是在羊群中找到头羊，悠闲地牵着这头羊往圈里走，其他羊只全跟着进了圈。这是否可提示我们：诸多“两难”犹如羊群，而要解决它们，只需抓住“领头羊”呢？

　　这个“领头羊”或者“切入点”，在我看来就是官民矛盾。用政治学的术语来表述，就是政府公权力、公民私权利之间的冲突、对撞。公元前81年，汉昭帝召集民间知识分子开听证会，辩论国家应不应该垄断盐、铁，还有仓储、物流。可是，辩论的结果却很糟，换句话说，辩论归辩论，结果归结果，它们谁也不认识谁。自此，政府与民争利的传统确立，官员借权寻租的习惯养成。近年频发的社会冲突，尤其是群体性事件所折射的，不过是历史的翻版而已。

　　如果继续深究下去，官民冲突乃至社会骚乱事件，与各级政府长期充当全能政府的角色、缺乏法治精神密切相关。在法治国家里，法律和规则明确且可以预期，发生冲突的利益双方只能通过司法途径解决。但在中国这样正在走向法治的国家，民众更相信官员而不是司法，所以一出问题就找政府。一旦政府满足不了利益诉求，民众就容易产生极端情绪和过激行为。因为他们深谙“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”的管制逻辑与现实国情。最终，矛盾被集中化、政治化了，官民对立的导火线由此点燃。庄河千人下跪求见市长，即是一例。

　　而全能政府的更大弊病在于，一方面对政治、经济、文化、社会资源全面占有，另一方面公权力越来越不受制约。譬如，在嘉禾“血铅事件”中，县政府材料称，通过对部分人的拘留打击，“实现了‘打击少数人、教育一大片’的目的”。权力异化、飞扬跋扈竟至于此，官民心理距离只能愈拉愈大——“凡事都是官的错”，类似的思维定势，在民众中早已司空见惯。

　　2010年9月，习近平同志在中央党校秋季学期开学典礼上强调，马克思主义权力观概括起来就是两句话，“权为民所赋，权为民所用”。他还指出，权力的行使与责任的担当紧密相关，有权必有责。

　　因此，我们要跳出历史的兴亡周期律，要达致一个人人共享发展成果、充满温暖与关爱、建立在公平正义基础上的和谐社会，教育和劝谕当然重要，但更为重要、更带有根本性的是必须确立规则——确立市场经济、民主政治、法治社会的规则，从而把矛盾和冲突纳入到可以规范和控制的秩序范围之内。

　　例如诸多暴力拆迁下的悲剧，其背后的根源，包括发展理念的问题、城市化路径问题、财政体制的问题、政治体制的问题，不一而足。但始终回避不了的一个关键问题，就是公民知情权、参与权、表达权、监督权在某种程度上的缺失。而微博的横空出世，无疑开辟了一个公民表达、参与、互动的全新场域。宜黄自焚事件在微博上的发酵，让“围观”一词深入人心。

　　何谓“和谐”？“和”字一“口”一“禾”，表示“人人有饭吃”；“谐”字人“皆”有“言”，表示“人人有话说”。这不只是一种构词法上的巧合，更体现了转型中国的时代诉求，即妥善解决民生问题与民主问题。德国当代哲人哈贝马斯曾有“公共领域”一说，亦即政府、市场之外为公民所掌控的公民社会。立足于该领域，“权力制衡”的理念得以深入人心，公民理性的行动得以展开，政府公权力、公民私权利的平衡得以达致。

　　顶层设计与多点突破

　　■贺海峰

　　翻开《中共中央关于制定“十二五”规划的建议》，有两句话令人怦然心动：“改革是加快转变经济发展方式的强大动力，必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革。更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务。”其一旨在凝聚“整体改革”共识，其二意在强化“顶层设计”前提，切中了要害，抓住了根本。据此，我们理所应当对下一步改革，持有更高远的期待、更深刻的期求。

　　最近几年，我国经济体制改革虽然时有进展，但多囿于技术层面；社会体制改革刚刚起步，然而步履艰难；包括政治、文化体制在内的整体改革，同样动能不足。由于金融危机突袭，加之强拆、截访、官员贪腐诸多负面事件频发，政府总体上还处于“见招拆招”的阶段。简单地说就是，危机意识推动体制改革，利益预期驱动制度创新。比如深圳公务员分类管理改革、温州“镇级市”试点、湖北县委书记岗位风险预警防控试验，都带有典型的“压力-回应”型导向。

　　综观2010年地方政府创新案例，尽管涉及政治、经济、社会、文化各个领域，但也应当看到，这些改革更多的是各地的自选动作，不仅存在碎片化的可能，还面临改革者“人走政息”的风险。例如四川平昌县的乡镇党委领导班子“公推直选”。由于主导改革的县委书记与上级领导产生意见分歧、发生权力较量，最终黯然离去，致使改革前功尽弃。

　　单项改革或局部改革的最大弊端，是所谓的“双重交通规则”或如波兰经济学家泽林斯基所说的“异体排斥”问题。我们设想在英国进行交通改革，如果交通规则上不是将所有的机动车辆从靠左行改为靠右行，仅仅让出租汽车右行而其余车辆依然左行，那么撞车一定不可避免。因此，对于某些理论分析暂时无从把握、风险较大、确定性又较小的措施，可以局部先行试验。但是，要用试点经验指导全国改革，无疑受到许多严重限制；想以普遍试点代替整体改革，更是一种错误的选择。

　　更为尴尬的是，如果听任地方和基层各自按照自己的思路去创新，中央的权威必然遭到损害，改革很可能会走向无序，面临失败的危险；相反，如果严守已有的规矩、不允许越雷池半步，又增加了改革者的风险，难以形成鼓励创新的环境，不利于激发改革积极性。

　　故而，吴敬琏在《论竞争性市场体制》一书中比喻说，“当我们的任务是过小溪小河时，摸着石头也许能蹚过去，而当任务是跨越黄河、长江甚至太平洋时，造船建桥就必不可少了。”

　　这里的“造船建桥”，毫无疑问就是我们今天所说的“顶层设计”。近年，我们之所以经济改革时有停滞、社会冲突层出不穷，大抵都与改革设计者和执行者缺乏整体感密切相关。当前，改革进入了深水区。由下向上需要推进的改革领域已经越来越少，容易改革的领域也在不断减少，而需要由上向下推进的改革领域越来越多，基本都涉及上层建筑和全国整体改革。这些领域的改革牵一发而动全身，涉及的范围广，利益关联群体多，改革需要支付的成本高难度大。改革愈“随机行走”，改革自如推进的空间愈逼仄。在这种情况下，就必须有一个顶层设计，包括改革的主要目标以及先后顺序。

　　譬如，“十二五”规划把扩大内需作为非常重要的战略要点，这就涉及收入分配问题。而要解决收入分配问题，又必须调整和变革社会经济运行体制乃至政治体制。这岂止是一个“两难”问题，简直就是连环套般的“多难”问题。至于破解之策，唯有强化顶层设计，把握并协调好短期、中期、长期改革的目标，从上到下、以难带易、内外联动、重点突破，舍此别无他途。

　　如此一来，改革不再只是个人的孤立冒险，而将成为有计划、有组织的国家战略。在顶层设计和总体规划的前提下，地方和部门的创新才更有可能迈出实质性的步伐。以睢宁、成安、武侯的“县委权力公开透明运行”试点为例，经由中纪委、中组部发文，三地经验迅即在各省市落地、推广。这在以前，几乎难以想象。

　　上下同心，其力断金；戮力前行，前景可期。杭州创新：谁是给力者？

　　■本刊记者 周  江

　　“如何科学评价政府创新的成效？”12月4日在“2010杭州政府创新实践与展望”研讨会上，中央党校党建教研部主任王长江抛给参会嘉宾一个问题。

　　王长江提供的答案有三重标准，一是看能否解决问题；二是看有没有形成相应的体制机制，并与其他体制机制形成一个稳定、有机的系统；三是看有没有形成足够的运行这些新的体制机制的动力。

　　诚然，从这三个角度判断，杭州的政府创新是成功的。

　　杭州政府创新行为是以满足老百姓的公共服务为“起点”；将政府综合考评作为创新系统的“支撑点”；以考评促创新，则是整个政府创新的最大亮点，正是此亮点给予了杭州源源不断的创新动力。

　　“起点、支撑点、亮点”可以将杭州推到地方政府创新的舞台中央，但是政府创新不是一个秀场，寻求的应当是一种相对固化的常态。经过梳理，记者欣然发现，5年创新之路，杭州保持“常态运行”的创新项目达242个，占项目总数的78.57%；已停止运行的项目仅有8个，占项目总数的2.6%。

　　杭州5年的创新之路，给力者究竟是谁？

　　民意领跑政府

　　浙江大学社会科学学部副主任余逊达认为，很多政府口口声声要创新，但是政府应该干什么，能够干什么并不清楚；政府创新在价值上必须坚持公民导向，借助于各种各样现代工具，更好地回应民意。

　　而现代工具与回应民意之间的交集区正是杭州政府创新的活跃地带。2007年，根据市民查询住房公积金、医保等公共服务信息不便的情况，杭州市委办公厅提出“市民邮箱”的创新目标，通过为市民免费赠送市民邮箱，拓展市民邮箱综合服务功能，增加杭州住房公积金对账、医保对帐、交通违法通知等13项公共信息服务。

　　政府将公共服务信息第一时间送到市民手中，截至目前，“市民邮箱”拥有用户26.5万余户，发送各类公共服务信息269.2万余件。

　　与此相同，杭州公积金管理中心创新业务模式实行公积金还贷提取网上支付业务，向符合还贷提取条件的职工提供“一次申请授权、按月自动转账”业务。

　　杭州市政府为何能如此清晰定位出民意的所在？

　　将时间的钟摆倒退至2002年。杭州市通过综合考评的社会评价，每年向社会各界征集各类意见建议1万多条。当市政府在对社会评价意见进行整理分析时，梳理出社会各界广泛关注的7个热点难点民生问题。由此杭州在全国率先开展了以改善民生为重点的“破七难”工作，并使“破七难”成为杭州关注和改善民生的代名词。

　　“破七难”一共持续了5年，发现新难题也同样需要破旧立新。

　　2007年杭州市政府通过对社会评价意见的梳理分析，陆续发现人民群众关注度较高的食品药品安全、生态环境保护、物价、安全生产监管等新问题，相关部门及时将这些问题纳入“七难”，形成了“7+X”的“破七难”新框架，也实现了“破七难”工作的与时俱进。

　　由此可见通过综合考评“评价—整改—反馈”机制，进一步推动了“破七难”工作的深入，同时也更为符合民意。

　　不仅是“7+X”模式定位了民意所在，2006年，杭州首次把创新目标绩效评估纳入市直单位综合考评，此后，“金点子”不断冒出来。这4年来，杭州申报的创新创优项目达308个。在308个创新项目中，“公共服务”类和“社会管理”类项目所占比重达58.4%，充分反映了杭州市政府创新工作的“公民导向”。

　　中央编译局研究员杨雪冬告诉《决策》，杭州政府的创新主要集中在政府公共服务、改善民生方面，2008年5月推行的公共自行车的创新举措，就是为了满足市民出行需求的政府精细化管理。

　　民意是创新的目标，民意更是创新的源泉。杭州市政府通过公民参与，涌现了诸如“生活品质”、“城市更新”、“联乡结村”、“权力阳光”、“两轮推荐两轮票决”、“文化创意产业体系化发展”等一大批优秀创新成果。

　　杭州让民意领跑政府的脚步并没有停歇，2008年为推进政府民主决策、科学决策，杭州市委办公厅提出《推进民主决策，打造阳光政府，构建杭州市政府“开放式决策”运行机制》的创新目标。

　　经过目标设定，杭州开放市政府常务会议、推行政府三大报告社会公示制度、建立政府决策事前公示制度。除此，在提高政府公信力的同时，降低政务公开和政府决策的成本，该创新项目2009年荣获“第五届中国地方政府创新奖”。

　　寻找杭州的“堡垒”

　　荣誉难求，坚持更为可贵。如果经不起时间的考验，任何荣誉都只能成为短暂的历史碎片。

　　“政府创新如果不坚持，不咬牙挺住，很容易淹没并消失。政府创新需要有一个如同堡垒一样的机制，使其固化，变成正式制度，否则就如星星之火，一吹熄灭。”北京大学政府管理与政治发展研究所研究员燕继荣告诉《决策》。

　　在他眼里，坚持远比新锐更为珍贵，地方政府的创新最为难得的是寻求一个“堡垒”。

　　而“考评办”无疑就是杭州政府创新的一座“堡垒”。2006年8月杭州市委为进一步理顺体制，加强综合考评事项的管理，组建正局级单位——杭州市综合考评委员会办公室。

　　杭州市考评办主要负责全市综合考评、效能建设等工作，协调、管理各类工作检查、评比、考核事项。市考评办的建立，标志着杭州综合考评走向制度化、规范化、专业化。

　　有了“考评办”的指挥，杭州政府的创新项目也有了标准化“诞生方式”。

　　在杭州，想要成为一个标准化创新项目，要经历“三大环节”，首先是“立项环节”，由各单位自愿申报，绩效评估专家对创新项目的合法性、必要性、可行性、突破性和预期性进行立项评审，

　　立项之后是评估环节，由绩效评估专家对创新项目实施情况进行评估，这是创新创优目标绩效考核的核心环节。

　　最后是跟踪环节，对已完成绩效考核的创新项目，定期进行跟踪，了解运行状态、完善情况和主要成效，确保务实创新。

　　“三个环节”环环相扣，使杭州市形成了有效的创新激励机制，让政府部门从“要我创新”变为“我要创新”。

　　“考评办”，这个独特的平台在政府创新中作用究竟有多大？

　　全国政治学会、行政管理学会副会长王浦劬认为，杭州市政府创新，一开始是一些做法和手段，后来进一步体现为政策创新，目前因为考评办的成熟正在趋向或者是凝集为机制性创新。

　　这种机制性创新，是公共权力对社会有效、优效治理，人民民主和公民权利这两者双边的平衡、提升、包容、融合并逐步趋向于机制化。

　　不仅如此，考评办还解决了“割据创新”的矛盾。

　　杭州市委副秘书长、杭州市综合考评委员会办公室主任伍彬认为，部门之间和地区之间各自为政，自主申报创新项目，如果缺乏沟通，很可能造成资源的浪费，不利于政府整体绩效的提升。

　　在伍彬眼里“杭州考评办”这座堡垒的“战略意义”是站在全市公共利益的高度，超越部门和地区利益，进行全局性的统筹规划，为政府创新提供引导服务。

　　一把标尺

　　杭州市以综合考评为平台，建立了常态化的政府创新管理工作机制。通过这种制度创新，为政府创新工作持续深入地开展提供了强有力的制度保障。

　　而只有付出没有回报的创新难逃穷途末路的境遇。因为每一项政府创新都要耗费一定的财力物力，都要有一把衡量投入产出的绩效标尺。

　　唯有一把能衡量付出和回报的标尺，才能支撑改革的前进。杭州的标尺又在哪里？

　　资料显示，杭州市在关注创新突破的同时，将创新项目的成本投入和资源的使用，投入产出比、直接受益面、社会影响程度等内容纳入评估范畴，注重结果的绩效导向。

　　在推动政府创新的过程中，杭州市非常关注创新项目的社会效益和生命力。在创新项目的立项中，确保创新成果运用的可持续性。在创新项目的考核中，注重进行成本核算，评价投入与产出比，分析创新成果的实际效用。

　　调查数据显示，杭州常态运行的创新项目达242个，占项目总数的78.57%，这些创新项目的实践成果已固化在部门日常业务工作中，有效促进部门工作绩效的改进。

　　而杭州市从2006年综合考评增设了创新目标以来，通过开展创新创优的绩效考核，绩效管理的理念已渗透到杭州市各级各部门行政管理之中，有效地促进了机关作风转变、效能提升。

　　对于杭州市政府创新的持续动力，清华大学政治学系教授景跃进的观点是：在杭州，转动政府创新的枢纽是综合考评。这种考评方式从最初的单纯的政府内部的目标考核转变为一种包括听取公众意见在内的综合考评，其中关键的变化是引进了社会评价。

　　社会评价为杭州考评机制带来了活力，改变了整个政府运行过程，改变了政府与民众的关系。这股持续的动力已经远远超出了评估的范畴。

　　景跃进教授认为，杭州从来没有提政治体制改革，杭州的政府创新是从考评引发出来的，实际上是摸着石头过河，但它为中国的政治体制转型，确实提供了一些有益的经验。

　　杭州的经验究竟是什么？

　　诚然，是800多万杭州市民，800多万人汇集的民意是政府创新的源泉；是杭州市综合考评委员会办公室，它是保护政府创新的坚固“堡垒”；是精细的绩效考核和民主的社会评价，他给政府创新提供持久的动力……这一切的一切都是杭州政府创新不可或缺的给力者。

　　2011地方政府创新趋势

　　■本刊记者  贺海峰

　　肯定会有实质性的动作

　　《决策》：请您对2011年地方政府创新趋势作出一个总体判断，可以用三两句话进行概括。

　　刘峰：在创新活力方面，我持比较乐观的态度。因为我们应对金融危机已经取得比较明显的成绩，2011年又是“十二五”的开局之年，更适于创新。我可以肯定地说，地方政府肯定有比较大的活力，尤其是全国，在转变经济发展方式等方面，会有实质性的动作。

　　杨雪冬：有的学者认为创新动力不足，更多是从干部人事管理体制出发，这种体制自上而下，控制得很严，维稳任务重。我个人不太认可这种判断，我认为动力在不断累积，不断增强，一些年轻官员进入新的岗位，迫切希望做事，同时社会有这么多需求，创新动力应该是越来越足。我是稍微乐观一些。

　　《决策》：那么，地方政府创新动力到底源自哪些方面呢？

　　燕继荣：一是中央的推动力。比如提出服务型政府、以人为本、权为民所用。这些大的目标通过文件、文献或者领导讲话表述出来，对地方政府是鼓励、鞭策、引导。上面调子低了，下面可以也跟着收一收，也受影响。二是地方官员的推动力。出于政绩、责任感的考虑。三是民众的压力。要求解决现实问题，民生、公共服务、社会福利保障这些方面。民众的需求也会成为地方政府创新的一种压力。四是媒体、学界的评论、分析、论述，也构成一种力量。四种力量，可以分析阻力在什么地方，动力在什么地方，创新的劲头足还是不足，都可以从这几个方面考虑。因为几方面力量在博弈，看力量的消长，可以分析好多问题。总体上看，2011年政府创新动力应该不低。

　　薛澜：首先是压力，地方政府面临的各种压力是创新的动力，四平八稳很难创新。兄弟省份都已经发展得非常好，我这地方还很落后，它就有某种压力。或者周围都很安宁，我这里老是出问题等等。这种压力既可能来自上面，也可能来自下面。

　　第二，要有创新资源。这种资源有两种，一种是物质资源，比如广东、江浙比较富裕，有更多的资源投向公共服务。当然这也不是唯一的，还有一种是社会资源，也叫“社会资本”，对政府创新也非常重要。地方政府的公信力是一种非常难得的宝贵资源，凡是创新比较好的政府，在当地公众中具有相当的威信。

　　第三，是学习。现在各级政府官员的学习热情和力度前所未有，学习党建理论和公共管理、发展经济、社会管理等等。还有就是在大学系统地学习，获得MPA学位等。此外，官员们在学习中通过彼此之间的沟通，也可以学到很多新的东西。还有地方政府派官员到国外学习MPA，获得国际视野和新知识、新技能。

　　刘峰：政府创新是一个三维机制。一是动力机制，又叫激励机制。让创新的人有名、有利、有地位、有好处，不管他是官员还是老百姓，这是一个关键的问题。二是保健机制，广义的叫社会保障制度。给你足够的里子、面子、安全感，尤其包括法律的救济、权利的救济。三是约束机制。三者一定要突出“激励”。当然，激励的前提是保健。突出一个，兼顾两个，三合一。三者结合得越好，动力机制越持久越有效。

　　激励本身又包括“激”和“励”。创新，事前要激发，比如说政府的号召、刺激、引导，这是“激”；“激”完了之后，比如政府主官做出成绩，老百姓给他口碑，给他拥护，作为上级，应该给他提拔，给他荣誉，这叫“励”。这样原来的正确行为就会再次发生、重复发生，正强化。所以，激励是“激”和“励”的一致，这才有动力机制。“激”的时候要考虑整体、考虑方向；“励”要根据老百姓的拥护、根据你的成就及时“励”。这个“励”又包括精神的、荣誉的，要有力度，激励的力度。刚才是三合一，这是两合一，否则讲什么动力机制啊？

　　社会改革将成热点

　　《决策》：在您看来，2011年，地方政府创新面临哪些挑战？地方公共决策呈现出的突出问题又有哪些？

　　杨雪冬：挑战很多。一个是可持续性的挑战。还有一个是越来越重要的问题，很多所谓创新和整个制度的关系需要重新去考虑，一些创新对某一地是有好处的，但是对整体制度来说却没有什么好处。因为这个创新如果出来以后，上级不批准就会出现矛盾和冲突，如果理由是坚持现有制度的，可能对下级积极性是很大挫伤，最典型的例子就是步云的选举。这是个别创新和整个制度的耦合是一个很大挑战。这也导致了部分领域创新动力不足。

　　现在每个人都是自己的新闻发言人。这使得很多的公共决策变成公共事件，这是一个最大的变化，变成全国关注的事件后，再回馈到地方。从一般意义上，这种挑战是正常的、合理的。媒体的状态就反映了社会的状态，社会是分化的不均衡的，媒体意见表达也是分化和不均衡的，对公共事件没有客观的讨论，几乎全部是一边倒。因为转型社会各种矛盾凸显出来，不是以一种理性的东西去判断，而是带有一种情绪。例如微博，如果不尖锐就不会有人去看。某种意义上有民粹主义倾向。所以，致使地方政府更不敢公开信息了。这样会导致决策流产或者被扭曲，决策的科学化和民主化有时候是有冲突的。

　　《决策》：2011年是“十二五”规划起始年，这样一个契机会不会让地方涌现出更过的政府创新出来？

　　何增科：地方政府创新的重点主要还是围绕改善民生，提供优质高效公共服务，创新社会管理体制，促进公民权利均等化，增强社会活力。从创新层级上来说，政府创新层级在往上延伸，像计划单列市、省辖市、副省级城市甚至省一级创新日益活跃，以前我们看到的大多是县一级创新比较活跃。另外，地方政府创新活跃的地区，彼此之间还有竞争，存在相互竞争的压力。

　　如果说2011年改革将有所突破的话，我个人有这么几点期待。第一是希望在社会管理体制改革方面，像社会维稳体制的改革。信访综治维稳面临的问题和矛盾越来越多，希望在维稳体制上有所突破。如果哪个地方在这方面有所创新，那么对整个国家来说都是做出了很大的贡献。

　　二是呼唤社会组织管理体制改革。我们讲政府、企业之外，社会组织的作用越来越重要了。怎么调动它的活力，对社会组织的培育、服务、评估、监管等在一系列方面进行更好的改革，提高其积极性和作用至关重要。

　　三是社区管理体制改革。到底怎么改革，创新空间很大。

　　四是希望能有更多的公共参与。比如说在规划、环保、预算等涉及民生等重要领域，能有更多协商、对话、沟通的公众参与试验。民众参与了、了解了，能够消除它的怨恨和猜疑。把他排斥在外，他总是会怀疑。公众参与的领域要拓展，参与的程度要提高，公民参与的权利要得到保障。例如杭州的开放式决策，是个很好的做法，但是仍然有拓展的空间。

　　《决策》：有人分析认为，下一轮政府改革创新的主线，主要是“两个一体化”、“两个均等化”，即推进市场一体化、城乡一体化，实现政府提供公共服务和公民权利的均等化。您认为，这种概括是否准确、全面？

　　薛澜：政府创新，实际涉及两个方面：一是政府所做的事情；二是政府做这些事情的体制机制。“两个一体化”、“两个均等化”，我觉得还是过于笼统和理想化。

　　政府做什么呢？还是要回到最基本的东西去。明确中国目前所处的发展阶段，政府最应该做什么，通过什么方式筹集资源，把该做的事情做好。这个基本的机制必须建立。我最担心的是，政府往往会陷入一种可怕的循环。出发点很好，提的目标很高，但手中其实没有资源来实现，最后只有用不正当的方式攫取、掠夺，因而激起老百姓的不满，老百姓反过来对政府所做的事情也不认账。逼得政府又去提出新的更高的目标，进入下一个循环。这种事情对政府的信誉和对社会都是一种很大的伤害。而且政府实际做的和公众期望值越拉越远的话，就有可能跌入所谓的“中等收入陷阱”。

　　所以，我们必须建立一个社会公共服务与社会资源互洽的机制。我们目前这种机制，老百姓总觉得跟政府要的越多，最后自己就越得利。殊不知羊毛出在羊身上，这种资源实际上还是要从老百姓那里得到。所以从一个更加理性的角度看，我们要分析，这件事情是请政府做好，请某种社会组织来做好，还是由个人来做比较好。需要做一点效率的比较与分析。因此，“十二五”期间，最核心的还是建立有效、公正、合理的地方公共预算公共财政机制。

　　不应盲目要求公共服务均等化，我们考虑的实际上是基本公共服务的均等化。尽管我们的经济发展取得了很大的成就，但要实现基本公共服务的均等化还有很大的挑战。因此，要把均等化的含义说清楚。我们在提出每一个公共政策目标的时候，都必须做一些更加细致的分析，看看实现这样的目标需要什么样的投入保障和实现机制，从而确保政府提出的公共政策目标可信、可操作。

　　政府创新不能太“积极”

　　《决策》：现在存在一种倾向，不少地方和部门言必称改革创新，各种各样的改革尝试花样不断，令人目不暇接。

　　刘峰：地方政府创新，重点在于机制的创新、环境的创新。政府不能太“积极”，你太积极了，下边没有积极性了。你把大的服务提供了，环境提供了，它自然就发展的快一些。尤其是现阶段，金融危机影响告一段落，下一步基本回归常态，应当重点发挥地方的积极性，调动基层、县域经济、中心镇的灵活性、机动性，让它们来积极创新。

　　在结合上做文章，我觉得是可行的。光哗众取宠不行，光注重上边的不行，光注重下边的也不行，中国的国情就是必须结合。我认为应做好“三个结合”：

　　一是领导与群众的结合。就是要在中央许可的范围内，在老百姓希望你做的事情上来“跳舞”。在二者结合点来做，这一点就很实在。上下要尽量一致。有时候，很多地方是不一致，但毕竟有一两件可以先做。充分理解中央的精神、大的形势，而且底下又了解民意、具体情况，这样就把结合点做成生长点。

　　二是一般与个别的结合。在这个结合点上做文章，就有了外力、有了助力、有了运气。

　　三是方与圆的结合。方，就是依法行政，政府要规范化、要透明化，政府创新要有所限制、有所局限；圆，就是自己的变通、灵活、妥协。广东有些改革，按照现有的法律，有时很难推进。怎么办呢？他们采取一事一授权的变通，总的是在法律的框架下来创新。

　　补充一点，政府创新不能过度，不是越创新越好。过度，容易出现混乱，不好控制，不好约束，不容易形成合力。

　　薛澜：改革开放30年，我们一直在讲改革，讲创新，这是针对旧的体制。现在改革30年了，在政府的体制机制方面，应该把一些基本的比较成熟的规则、体制、机制稳定下来，也就是要让行政体制改革的成果积淀下来，成为现代国家制度的一部分。毕竟一个政府的体制机制既需要创新、变革，也需要稳定和可预见性。

　　所有政府都面临这个问题，就是通过什么机制来推动创新。西方政治体制中，存在公务员、政务员双层机制。政务员是通过选举产生的或由被选举出来的官员任命。这类职务一般是政府部门的高层职务，与主要政治领导人共进退。因此，每次政治选举后，都会有新的人进来，有可能是大学教授、大公司的经理等等。这些人往往会带进来很多很好很新的想法，并去努力推动这些想法。而公务员则是通过公务员考试进入政府机构，他们只要不犯错误，可以在政府工作到退休。他们的存在使得政府机构的运行保持连续性。政务员的想法是需要通过这些公务员的努力去得到实现。因此，在西方政府中，政府改革或创新往往就是公务员与政务员的博弈。这个过程就是创新的过程。我们政府内部也可以探索这样一种机制，形成两股相互制约的力量，既有冲突，又有融合。

　　现在，我们的政府是行动政府，疲于应付各类事务，比较被动，没有时间潜心思考。所以要借助智库的力量，内部、外部相互激励，最终从行动政府转型到思想政府。

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