读了小鹰和小鸡的启发:反腐倡廉制度创新更带根本性1

　　改革开放以来，在一些领导干部特别是高级干部中发生的腐败案件影响恶劣，一些领域腐败现象易发多发，问题突出。这使一些人产生一种错觉，似乎腐败是改革开放的产物，只有回到“过去年代”才能消除腐败。在持这种看法的人眼中，改革开放以前腐败并不严重。然而，事实并非如此。

　　面对“过去年代”的腐败与“现在年代”的腐败，不能只看到二者只有程度和规模上的不同，更要看到后者不过是前者的继续，或者说二者同出一源，这就是我国的政治体制长期以来一直存在“权力过分集中”和权力制约不力的问题，不能有效扼制腐败。

　　容易使一些人对制度的根本性作用产生动摇的是“制度失效”现象。制度明明摆在那儿，就是不落实，或落实不到位。这看起来是人的问题，其实质仍然是制度出了毛病，不对症，没有打在“七寸”上。

　　只有抓住“权力过分集中”这个病根子，把反腐倡廉制度创新作为一项系统工程来谋划，从整体上根本上解决问题，才能避免“制度失效”现象，才能有效地扼制腐败。

　　党的十七届四中全会《决定》指出：要“坚持用制度管权、管事、管人，深化重要领域和关键环节改革，最大限度减少体制障碍和制度漏洞，完善防治腐败体制机制，提高反腐倡廉制度化、法制化水平。”进一步推进改革，推进反腐倡廉制度创新，是我们党在改革开放、发展社会主义市场经济条件下开展反腐败斗争实践经验的科学总结，是切实解决权力的监督和制约问题，从源头上防治腐败的根本途径。据中央纪委法规室编辑的《党风廉政和反腐败现行法规制度全书》提供的资料，截止到2005年3月，中央制定的现行党风廉政和反腐败法规制度约1200件。各地按照中央的部署和要求，也积极推进反腐倡廉制度创新，比如济南利用高科技，着手打造覆盖市、县(市、区)两级网络防腐平台，将实现对行政审批、公共资源交易、公共资金监管等的电子监察；新疆阿勒泰地区率先吃螃蟹，所有县处级干部的首次财产申报上网公布，等等。这充分表明了我们党反对腐败的坚强决心和对反腐倡廉制度建设的高度重视，让人民群众看到了反腐败的新希望。

　　反腐倡廉必须找准方向和着力点

　　所谓腐败，是指党政机关工作人员滥用职权维护和谋取私利的行为。任何时代、任何社会，腐败的表现都是以公权谋私利，其根本原因都是社会财富的稀缺与某些公务人员的私欲无限膨胀；直接原因都是权力制约的缺失和个人自控的不力。明确这些认识，对于把握腐败的本质和根源，澄清某些模糊认识，找准扼制腐败的方向和着力点是很重要的。社会存在决定社会意识。从这个意义上说，社会财富的极大丰富是消除腐败的充分必要条件，权力制约比个人自控对扼制腐败则更为重要。或者说，只要社会财富还没有极大丰富，就不可能彻底摘除腐败这一社会政治毒瘤；在现实条件下，只有加强权力制约，才能比较有效地保证个人自控而不失控。通常说腐败者是受什么思想的影响，虽然有相当的道理，但这种看法容易掩盖问题的实质，使反腐败治标不治本，用力不到位。好在现在已经有越来越多的人认识到，加强反腐制度建设与创新，比思想教育、严打震慑等等更重要，更带根本性。

　　改革开放以来，在党中央的坚强领导下，从反腐蚀到反腐败，斗争力度持续加大，反腐倡廉工作不断取得新的明显成效。同时，在一些领导干部特别是高级干部中发生的腐败案件影响恶劣，一些领域腐败现象易发多发，问题突出。这使一些人产生一种错觉，似乎腐败是改革开放的产物，只有回到“过去年代”才能消除腐败。在持这种看法的人眼中，改革开放以前腐败并不严重。然而，事实并非如此。1952年1月27日，鞍山市委书记杨春茂和东北局党校教务长萧一平联合用“东北一党员”的署名，给毛泽东写了一封信，反映东北干部贪污腐化的情况，可谓触目惊心：“1945年冬至1946年春，我们的许多干部(大至省委委员、小至区级干部)，一进入财物丰富惊人的东北城市，便心迷眼花起来。他们大批的抓东西，把没收敌伪(他们敲诈东北人民财富之多真是惊人)财产中的皮衣、毛毯、鹅毛被、毛呢、黄金、伪钞、贵重照相机、珍贵古玩等等窃为己有。有的贪污公物竟多至数箱及一二车之巨”。土改时期“在干部中发生了廉价收买斗争果实(以微不足道的钱买大批贵重物品)和贪污斗争果实的事情(有不少的集体贪污，如县委、区委大家分一批东西)，这在县区干部中是普遍现象”。“二次大进城(从1948年至今)”，“同样又发生了大抓公家东西的问题”(张庆冬：《“东北一党员”与“高饶事件”》，2004年4月5日《报刊文摘》第3版)。大量资料表明，改革开放之前，腐败并不是个别的局部的现象，即使在高级领导干部中，生活腐化堕落如高岗者也绝非仅有。事实证明，一天不消除腐败的根源，一天就有产生腐败分子的可能性，即使无产阶级的革命队伍和新生的人民政权，也不例外。反腐败必须坚持用改革的精神、创新的思路和发展的办法，解决导致腐败的现象发生的深层次问题，逐步铲除腐败滋生蔓延的土壤和条件，决不能走回头路。

　　把制约权力的制度建设摆在首位

　　面对“过去年代”的腐败与“现在年代”的腐败，不能只看到二者程度和规模上的不同，更要看到后者不过是前者的继续，或者说二者同出一源，这就是我国的政治体制长期以来一直存在“权力过分集中”和权力制约不力的问题，不能有效扼制腐败。在如何扼制腐败这个问题上，“过去年代”的腐败是否严重其实并不很重要，重要的是要弄清楚“过去年代”能不能有效扼制腐败？任何事物的演变总有个过程，如果认为过去没有发生或没有普遍发生的现象，现在也一定不会发生或普遍发生，那就大错特错。即使是那些被誉为“零腐败”的国家或地区，也未必就冰清玉洁，但如果把这些国家或地区出现的若干腐败现象与我们国家的等量齐观，那也大错特错。权力不受制约或制约不力必然产生腐败。在物质的诱惑与权力的腐蚀面前，任何人都没有天然的免疫力。杨尚昆曾在日记中写道：“一进城市，大家对居住、生活条件的要求就提高了，都爱从好的方面去布置，感触甚多。似乎大家都变了。要能维持简朴的作风，恐不容易。城市的引诱实在太大。”(《杨尚昆日记》第64页，中央文献出版社2001年版)中央机关尚且如此，各地的情况就可以想象了。可见，即使“过去年代”没有腐败，只要对权力没有制约或者制约不力，必然或迟或早出现包括腐败在内的权力滥用。无论如何，回到“过去年代”，不仅不能有效地扼制腐败，相反只能使腐败愈演愈烈。要最大限度扼制腐败，必须深刻认识和把握当代中国民主政治建设的规律，不断推进我国经济政治制度的自我完善和发展，千方百计地切实强化对权力的制约。

　　在影响和制约经济、政治、社会生活的诸因素中，制度“更带有根本性”。这是痛定思痛之后的一个充满深刻经验教训的结论。制度是用来规范、约束和调节人们的社会行为及其相互关系的规则。在现代社会经济政治生活中，科学有效的制度能够为行为主体确定合理的行动边界，在全社会形成共同的制度精神及其价值观，减少人们的机会主义行为。邓小平曾一针见血地指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”就规范经济、政治、社会生活秩序而言，在制度、文化、心理等诸因素中，制度是纲，是牛鼻子。只有把它牵住了，牛才可能跟着走。比如有学者指出，从财政支出层面看，当前普遍存在的公款吃喝、公费旅游、公务用车超标超编配备、公共工程领域腐败等等都与财政法不完善有关，很多政府采购项目没有纳入政府采购法管辖，预算法更是调整范围狭窄，甚至理解不一。从近几年查办的重大违纪违法案件看，无一不牵涉体制、机制等方面存在的问题。正因为如此，中央领导同志不止一次指出，权力过于集中而又得不到有效监督，是各种腐败现象产生蔓延的重要原因，强调必须把加强监督制约权力的制度建设摆在突出位置。十七届四中全会决定更是明确提出，要以加强领导干部特别是主要领导干部监督为重点，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。

　　容易使一些人对制度的根本性作用产生动摇的是“制度失效”现象。制度明明摆在那儿，就是不落实，或落实不到位。这看起来是人的问题，其实质仍然是制度出了毛病，不对症，没有打在“七寸”上。处于封建社会后期的明朝，统治更腐朽，农民反抗更激烈，朱元璋从维护封建国家的根本利益出发，以“治乱世用重典”的思想为指导，严惩贪官污吏。如“枉法赃”，八十贯绞；监守自盗，不分首从，四十贯斩；还设立史无前例的剥皮实草的“皮庙场”。但是，贪污现象仍屡屡发生，朱元璋不得不发出“为何朝杀暮又犯”的哀叹。不能说朱元璋的严刑峻法不是制度，只是他的这些制度没有也不可能体现现代政治文明的精髓，没有也不可能深刻反映有效扼制腐败的客观要求。

　　抓住“权力过分集中”这个病根

　　反腐制度要管用，就要抓住“权力过分集中”这个病根子，把反腐倡廉建设融入经济、政治、文化、社会及党的建设的全局之中，通盘考虑，周密设计，全面推进各项制度的改革；就要充分吸收社会科学和自然科学的成果，大胆借鉴国外的成功经验，提高各项制度建设的科学化水平；就要重视实施细则的制定，把那些原则性要求转化为可操作的具体规定，增强约束力和强制力。只有抓住“权力过分集中”这个病根子，把反腐倡廉制度创新作为一项系统工程来谋划，从整体上根本上解决问题，才能避免“制度失效”现象，才能有效地扼制腐败。如果不从整体上解决根本性问题，如果“权力过分集中”这个病根子不拔除，某些具体制度再好，也会在执行中变形走样。比如，从1995年起，中央先后出台《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》、《关于省(部)级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》等多个规定，要求党政领导干部和国有企业负责人申报财产，甚至要在一定范围内公开申报内容，但事实上在一些地方和个别单位流于形式，有的甚至连流于形式的“形式”也没有。之所以出现这种现象，说到底还是权力缺乏制约，我行我素。

　　目光远大，胸怀宽阔，善于吸收一切人类文明成果，是我们党在长期实践中形成的优良传统和重要政治优势。推进反腐倡廉制度创新，也应大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，以少走弯路，避免事倍功半。腐败是“世界性顽疾”。在治疗这一顽疾的过程中，世界各国都探索出了一系列行之有效的制度规范及具体做法。比如实行透明政治，充分发挥新闻监督的作用，建立弹劾制度，规范政党筹款制度，实行政务官与事务官分开的现代公务员制度，实行金融实名制度，实行集中采购、招标投标制度等，对腐败的扼制都是比较有力的；比如相关法律对是与非、罪与非罪的界定很清楚，对某一违法犯罪行为的适用法律一目了然，既便于公民了解和举报腐败罪行，也便于执法机构依法查处腐败行为，可操作性很强；比如立法、行政、司法机关大都有独立的监督权和办案权，能够免受外界权力干涉，确实做到办案自主，监督有力，等等。这些制度及其设计，大多比较周全、缜密、具体，有的在一定程度上反映了反腐倡廉制度建设的客观规律，值得我们深入研究和积极借鉴。我国的反腐制度建设决不能照搬那些反映资本主义本质属性的经济政治制度和思想理论体系，但对于其中反映了有效制约权力防止腐败一般规律的理论观点和体制设计，则可以也应该立足于我国国情，通过分析、借鉴和吸收，使其成为能与我国社会主义制度有机结合而不相抵触的有益成分。这与照搬西方那一套是两码事。

　　反腐败斗争是长期的、复杂的、艰巨的，反腐倡廉建设必须坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，在积极推进反腐倡廉制度创新的同时，加大查办违纪违法案件工作力度，加强廉洁从政教育、廉政文化建设和领导干部廉洁自律，有针对性地开展示范教育、警示教育、岗位廉政教育，逐步形成有利于反腐倡廉建设的思想观念、文化氛围、体制条件、法制保证。反腐倡廉强调推进制度创新更带根本性，不仅不否定教育、文化、伦理、习俗等因素的作用，相反，只有充分认识这些因素在制度运行中的重要作用，只有深入了解具体制度运行的人文环境，才有可能建立起有效的或曰好的制度；只有尽可能充分发挥教育等各种因素的功能，才能更有效地发挥制度预防腐败的作用，不断取得反腐败斗争新成效。但是不能本末倒置，更不能舍本逐末。正如邓小平曾指出的，“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。”

　　(本文来源：济南日报 )