诛仙鸿蒙试炼任务流程:戴毅：中国财政体制改革路径探析

　　财政体制一直是理论界和实际工作部门探讨最多的财政问题，也是至今仍未解决好的问题。与正在进行的市场化改革相适应，我国财政体制的选择是实行分级财政体制。1994年实施的分税制符合财政体制改革的方向，但是，随着地方财政，尤其是基层财政的日益困难，学术界对财政体制改革的方向产生了两种不同的思路：一种观点认为，基层财政困难是因为分税制不适合作为省以下政府财政关系的统一制度安排，应该因地制宜实行差异化的省以下政府间财政体制；另一种观点则认为，基层财政困难是由于省以下分税制没有真正进入轨道，基层财政解困的出路只能是完善分税制。笔者以为：完善以分税制为基础的分级财政体制是我国财政体制改革的正确方向，这是由市场经济体制所决定的，但是，进一步改革的路径须突破现有五级政府结构模式所决定的五级财政层级，这是改革的关键。

　　一、财政体制改革涉及的理论问题

　　财政体制是处理一国各级政府间财政关系的基本制度，其核心是各级政府预算收支范围和管理权限的划分以及相互间的制衡关系[1]。确立财政体制的根本目的是为了保证国家财力在各级政府间合理分配，保障各级政府行使职能的资金需要，提高财政资金管理和使用的效率。财政体制的主要内容包括政府财政管理级次的确定、财政收支范围的划分以及财政转移支付制度的安排等方面。无论何种类型的财政体制，其设计、完善都是从以下几个方面作出的 1.政府财政管理级次。政府财政管理级次是政府分级管理体制的必然要求。迄今为止，世界绝大多数国家的政府都实行分级管理制度，即一个国家的政府不是由单一的或完全集中的一级组成，而是多级政府组成的政府体系。财政是以政府为主体的经济活动，是为实现政府职能服务的，因此，有一级政府就有一级财政，这就形成了多级政府间的财政分配关系。如何处理政府间的财政分配关系，则是一个关于财政分权的问题。所谓财政分权是指给予地方政府一定的财力支配权和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果是使地方政府能够提供更多更好的服务。西方财政理论关于财政分权问题的解释是：公共产品的层次性决定其供给的层次性。按照权利与义务对等的原则，地方受益的公共产品应由地方政府提供，全国受益的公共产品应由中央政府提供。财政分权有利于资源的优化配置，提高人民的福利水平。因为地方性公共产品由地方政府提供能更符合效率原则。对此，施蒂格勒（George Stigler）提出了两个理由：一是地方政府比中央政府更了解它所管辖的选民的效用和需求，二是不同地区的居民有权选择自己消费的公共产品的种类和数量[2]。奥茨（Wallace E. Oates）也认为：“让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民，则总要比中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多。”[3]蒂布特（Charles Tiebout）通过“以足投票”理论，论证了如果允许居民在各地区之间 由流动，那么，个人的自由选择和组合，将形成各地方政府的竞争局面，从而迫使政府的财政决策更好地反映纳税人的偏好，促进全国福利水平的最大化[4]。与多级政府管理相适应，财政预算管理级次也呈多级化，无论是联邦制国家，还是单一制国家，政府财政管理级次通常为三级架构。

　　2.财政收支范围的划分。财政收支范围的划分是为了确定各级政府的事权和财权，即如何进行财政分权的问题。财政收支范围划分是否合理，关系到财政体制的运行是否有效率，各级政府的职责能否充分实现，各层次的公共需要能否有效满足，因而是财政体制设计的核心问题。如何进行财政分权，西方财政理论认为，财政支出的划分应遵循三个原则：一是受益原则，即全国受益的支出应划归中央，地方受益的支出划归地方；二是行动原则，即必须在全国范围内实施的公共服务活动，其支出由中央承担，反之则由地方承担；三是技术原则，即投资大、受益广、协调难、技术难度高或者关系到国际竞争力的项目，列入中央支出，其他应由地方承担。

　　财政收入的划分也应遵循三个原则：一是效率原则，即以征税效率的高低为标准划分各级财政收入；二是适应原则，即以税基的宽窄为标准划分各级财政收入；三是恰当原则，即以公平分担税收入标准划分各级财政收入。

　　马斯格雷夫等（R. A. Musgrave & P. B. Musgrave）还从财政职能的角度对各级政府财政收支划分进行分析，认为财政的收入分配职能和经济稳定职能应由中央政府来执行，资源配置职能应根据公共产品的层次性分别由中央政府和地方政府来履行。相应地应将影响宏观经济稳定的税收、与收入再分配有关的税收、税基在各地分布不均且有高度流动性的税收划归中央政府，税基流动性小的税收由地方政府征收，并以收取使用费，作为财政收入的补充来源[5]。

　　财政分权理论是划分各级政府财政收支的重要依据，但一国财政体制的设计还受其政治体制、经济体制、税制结构、历史文化传统的影响，从而使各国分权的程度存在差异，因此，各国财政体制各有千秋。从实践来看，财政体制有三种具体类型：集权型、分权型、集权分权结合型。实行集权型财政体制的国家，主要是单一制国家，在支出划分上，中央政府的权限较大，中央政府承担了大部分财政支出，地方政府只负责本地区的市镇建设、社区福利、地方治安、地方行政管理等支出。实行分权型财政体制的国家，主要是联邦制国家，州、地政府自主权较大，有相对独立性，各级政府财政支出划分明确，自求平衡。实行集权分权结合型财政体制的国家，各级政府事权划分职责分明，中央既集中了一定的权力，又给予地方政府以相当的自主权。无论是集权型财政体制，还是分权型财政体制或集权分权结合型财政体制，各级政府财权的划分都以事权为基础，且划分财政收入的普遍做法是实行分税，即按税种划分各级政府财政收入，分设中央税制和地方税制，分设中央和地方税务机构，分别征收本级税收。在明确划分各级政府收支范围的基础上，实行严格分级预算。近20年来，分权化成为世界性趋势。

　　3.财政转移支付制度。由于收支的划分遵循的标准不完全一致，以及地区间经济发展的非均衡性造成不同级次财政主体之间的收支不对称，因此，财政收支范围的划分并不能完全解决各级政府财政收支均衡的全部问题。为了实现各级政府事权与财权的最终统一，有必要在既定的财政收支范围划分的基础上进行收支水平的调节。这种调节包括上下级政府间的纵向调节即纵向转移支付，和同级政府间的横向调节即横向转移支付。政府间转移支付制度通过财政资金的无偿拨付，对各财政主体收支水平的调节，保证了财政资金的的公平分配和有效使用，满足了各级政府履行事权的财力需要。

　　二、分税制财政体制改革的实践经验

　　在市场经济条件下，财政体制的基本模式是分级财政体制。分级财政体制是处理政府间财政关系的一种规范制度。西方发达国家普遍实行的就是分级财政体制。市场竞争要求财权相对分散，而宏观调控要求财权相对集中，集中和分散的关系反映在财政体制上就是集权和分权的关系，分级财政体制较好地解决了中央政府和地方政府之间集权和分权的关系问题。适应市场经济发展的需要，在借鉴市场经济国家成功经验并充分考虑我国国情的基础上，我国于1994年进行了分税制财政体制改革。

　　（一）分税制财政体制是调整政府间财政关系的制度创新

　　分税制是在各级政府之间明确划分事权和支出范围的基础上，按照事权和财权相统一的原则，结合税种的特性，划分中央与地方税收收入，并辅之以转移支付制度的财政体制模式。分税制财政体制的结构分为五个部分：一是实行财政分级管理，政府财政层级分为五级：中央、省（自治区、直辖市）、市（地区、自治州）、县（自治县、县级市）、乡（民族乡、镇）。二是划分各级政府的事权和支出范围。中央政府负责全国性的支出，如国防、外交、社会福利、大型公共工程、农业补贴，以及中央直属行政事业单位的各项事业费支出；地方政府负责地方性支出，如地方社会治安、发展地方文化教育、兴办地方公共服务事业，以及承担本地区政权机关运转和经济发展所需支出。三是按税种划分各级政府的财政收入。凡对国民经济有重大影响或有利于宏观调控的税种划归中央；凡属于地方性的，便于地方政府管理和征收的税种划归地方；凡同经济发展直接相关的税种则为中央与地方共享税。四是中央与地方分别设置税务机构    分别组织自己的税收。五是中央财政通过对地方财政的税收返还、体制补助等形式的转移支付调节地区间的财力差距。

　　1994年建立的分税制财政体制，带有强烈的制度创新性质，是建国以来实行的最稳定的一种财政体制。这种财政体制初步理顺了中央政府与地方政府之间的财政分配关系，政府间的收支范围、权限和责任趋于明确化；规范了财政收入分配秩序，使中央政府与地方政府的收入激励机制得以改善；建立了财政收入稳定增长机制，使中央财政具备充裕的财政自给能力，中央政府的宏观调控能力得到加强；淡化了政府与企业的行政隶属关系，为政府发挥对社会经济的调节作用创造了条件。

　　（二）分税制财政体制存在的问题

　　1.财政管理级次过多。财政管理级次是财政体制的基础，财政层级的确定直接制约着财政收支的划分和财政转移支付制度的安排。按照《预算法》的规定：“一级政府，一级预算，各级政府是独立的利益主体。”与政府级次相对应，我国分税制确定的财政层级为中央、省、市、县、乡五级架构，由此形成中央对省、省对市、市对县、县对乡四级财政关系。与世界其他国家相比，五级架构的特征使中央与地方以及地方各政府间面临复杂的财政关系，各级政府财政收支划分的难度明显。此外，我国各级政府间的财政关系还受到行政隶属关系的影响，上级政府对下级政府的行政权力既表现为控制下级政府的人事任免，也体现为具有决定下级政府的收入分配和支出责任的经济权力。将支出责任尽量推给下级政府，而尽量保留财权的现象普遍存在[6]。

　　2.财政支出范围不明确，收入划分不清晰。分税制财政体制改革的直接目的是提高中央财政收入占全国财政收入的比重，因此对财政支出的划分没有进行实质性改革，还是采用旧体制中的老办法来规范中央与地方的支出责任。事权是政府的职责任务，是划分财政收支范围的基本依据。分税制财政体制对中央与地方各自支出范围的划分是粗线条的。从中央到地方五级政府之间的事权没有作出明确的界定，地方各级政府可以有不同的事权和支出划分。上级政府有权直接决定其下级政府的支出划分：省级政府决定市级政府的支出划分，市级政府决定县级政府的支出划分，县级政府决定乡级政府的支出划分。由于政府层级过多，职能转变滞后，以及部门利益等因素的影响，造成地方各级政府之间的责任权限难以明确细化，基层财政承担事权过多，致使分税制财政体制在实施过程中一旦涉及两级以上政府共同负担的事务便出现责任不明确。一方面表现为上级政府过多地包揽了下级政府的责权，另一方面表现为下级政府承担了部分属于上级政府的事务，而且在事权交叉，尤其是中央与地方跨地区性的公共服务和基础设施建设时，中央或省的负担下移。财政支出范围划分存在的问题，是由于我国市场化改革和财政公共化改革滞后于分税制财政体制改革，财政体制改革的实践缺乏市场经济理论和公共财政理论的指导，分税制在事权划分上失去科学的依据造成的[7]。

　　如果说各级政府事权的划分是分税制财政体制的基础的话，那么科学合理地划分各级政府的财权和财政收入范围则是分税制财政体制的核心。财权是政府对财力的支配权，各级政府财权和收入范围的划分是以事权为基础的，由于税收是财政收入的主要形式，因此，各级政府财政收入范围的划分表现为分税。分税制财政体制的具体做法是将全国税收分为中央税、地方税、中央地方共享税，从大的线条看是清楚的。但是大税种、主要税种、收入高的税种基本划归中央政府，零散的、难以征收的、收入少的税种划归地方财政，而且存在交叉重叠的现象，有的地方税变成了共享税，如营业税；有的共享税中一部分是中央固定收入，如企业所得税，税种划分不完整。此外共享税比重过大，使中央政府和地方政府都缺乏稳定的税源。在中央与地方分税的基础上，归地方政府的税收还要在地方各级政府间划分。比照中央与地方分税的办法，地方税收也划分为省固定收入、市县固定收入、省与市县共享收入。由于地方财政层级过多的障碍，税收的划分采取了分享、分成、分享加分成等多种形式，呈现多样化的特点。例如地方国有企业所得税按隶属关系由地方各级政府分享，其他企业所得税按属地原则划分；又如各省均将增值税作为共享税在地方各级政府间分配，但分享的标准和办法各地又有不同。由于地方政府收入划分具有完全的自主性，财力普遍向省、市级政府集中。

　　分税制财政体制以税种划分中央与地方以及地方各级政府的财政收入，对税种数量有客观要求，需要较多的税种。到目前为止，除去停征、暂缓开征的税种，我国实际征收的税种数量不到20个。受税种数量的限制，我国分税制不可能做到对各级政府都按税种分税，只能采取划分税收收入的办法，各级政府税收收入中来自共享税的比重较大。此外，我国预算外非税收入规模也较大，这些财政性收入游离于分税制财政体制之外，使得分税制划分的政府间财政收入，不能真实反映各级政府的实际收入，导致财政体制不能有效运作。

　　3.转移支付制度设计的科学性和公平性有待提高。

　　划分财政收支范围的目的是为了实现各级政府的支出责任与财力的匹配，但是收入的划分形成的仅仅是地方政府的自有收入。从各国的实践来看，在分税制下为了保证中央集中统一管理和有效实施宏观经济政策，赋予中央政府的财权通常大于事权，中央财政收入大于财政支出，而地方政府不具有与事权完全对应的自有税收权，地方政府的自有收入小于其支出责任，即中央政府和地方政府在支出责任和自有收入上存在着纵向财政不平衡。需要通过转移支付来弥补。

　　转移支付制度是事权和财权划分相结合的有机体，事权的划分以及“标准支出需求”的确定，是一般转移支付拨款的依据。事权的界定相对滞后且过于原则，在具体事务上，中央政府与地方政府之间、地方各级政府之间存在的事权不清、交叉重叠势必影响地方政府标准支出的测定。转移支付只有在总量上达到一定的规模，才能保证转移支付制度目标的实现。在现行转移支付的五种方式中，税收返还是我国转移支付资金中规模最大的一部分，但税收返还的结果是在维护了经济发展快的地区既得利益的同时，也在拉大与落后地区间财政能力的差距。一般转移支付的均等化效应最好，但规模较小不能满足需要。

　　（三）现行分税制财政体制不利于地方财政的规范运行

　　1994年进行的分税制财政体制改革是在划分各级政府职能的前提下，以税种划分中央与地方的财权和收入，在中央与地方之间的收入划分确定之后，省级政府又与省级以下的地方政府实施划分收入的分税制。这种“双层”分税制设计的缺陷直接影响地方财政的规范运行，表现在两个方面：

　　一是财力分配的矛盾转移到了省以下地方各级财政。地方财政自给率低，制约了地方政府提供公共产品与服务的能力，财政支持地方经济发展的功能弱化。地方财政自给率是衡量地方财政运行状况的重要标志。1993年我国地方财政自给率达到102%①，地方自有收入不仅可

　　以保证支出的需要，而且略有结余。从1994年开始地方财政自给率指标下滑，财政赤字的压力日益上升。由于财力向省、市集中，越到基层政府，财政困境越明显，越往西部走，财政赤字面越宽。基层财政对农村基础设施以及教育、医疗卫生、社会治安、环境保护等基本公共领域的投入明显不足。为了摆脱困境，一些地方政府采取变相发债的违规手段，使财政风险日渐加剧，给财政运行埋下隐患。

　　二是进行非规范性财政活动。由于通过财政体制划分的收入只是地方预算内收入（主要包括自有税收和转移支付收入），在地方政府预算内收入短缺，无法满足正常的财政资金需要时，预算外的非税收入就成为地方财政平衡的“蓄水池”，它为预算外非税收入的大量存在和非规范性财政活动的进行提供了可能。这是导致地方非税收入过度膨胀和无序混乱的最直接的体制原因，可以说正是地方预算外收入的增长以及地方政府的负债，弥补了预算内收入的不足，一定程度上综合平衡了社会财力，维持了现行分税制财政体制的运行。

　　三、财政体制改革的路径选择

　　我国分税制财政体制的实践表明，现行财政体制与理论分析的财政体制存在偏差，而且与市场经济国家的通行做法也有较大差异。从世界范围看，成功实施分税制财政体制的国家通常是三级政府架构，对应三级财政级次，且各级政府事权和财权划分明确，转移支付制度完善。规范的财政体制是各级政府有效履行提供公共产品职责的制度保证，因此，完善分税制财政体制不仅是财政公共化改革的客观要求，也是地方财政，尤其是基层财政摆脱困境，在经济发展、财政增收情况下实现良性循环的治本之策。分税制财政体制的完善是一项复杂的系统工程，建立科学规范的财政体制不是一件孤立的事情，而是要与市场经济体制的完善、政府职能转变、税收体系健全、政治体制改革相配套。因此，完善我国分税制财政体制需要从两方面入手，即体制本身的改革和配套改革，其中财政体制的理论分析可作为改革的基本依据。

　　（一）建立“中央、省、市（县）”三级财政管理级次

　　我国经济体制改革的最终目标是建立市场经济体制，与市场经济体制相适应的财政模式是公共财政。在公共财政模式下，处理中央与地方以及地方各级政府间财政关系的最优财政体制，应为以分税制为基础的分级财政体制，而我国分级财政体制建立的障碍是政府级次过多，导致财政层级过多。为此，笔者认为，我国财政体制可设计为三个层级：一是中央财政；二是作为中观层次的省级财政；三是承担城市公共事务管理的市级财政和承担农村地区公共事务管理的县级财政。由于市、县财政直接面对地方居民提供公共产品和服务，因此，市、县财政同级，实行省级财政直管市县财政。市级财政管辖的重点是市辖区内的公共事务，不再涉足县级以下农村地区的公共事务。

　　实行中央、省、市（县）三级财政体制符合市场经济发展和公共财政的内在要求，有利于加强省与县之间的信息沟通，提高行政管理效率。不过，三级财政级次是与三级政府管理架构相对应的，要改变当前五级财政与分税制财政体制不相容的局面，只有进行行政体制改革。因此，进行行政体制改革，撤消乡镇一级政府，实行市、县行政同级是完善我国财政体制的前提条件和重要的配套改革措施。

　　（二）明确界定各级政府的事权和支出范围

　　总之，中央政府和地方政府作为不同的财政主体，代表着不同的利益，中央政府立足于全局，注重宏观协调；地方政府偏重于局部，主要为本地区居民的生产和生活提供具有直接影响的公共产品和服务。为了维护公众的利益，不管何种政府事务都应首先考虑交给最能反映民意，并且是行政权力最小的市县政府办理。为了保证各级政府事权划分的有效性，首先实现市场经济条件下政府职能的真正归位，政府的职责范围应是市场失灵的领域，财政必须从竞争性领域退出，这是财政体制事权划分的基础。

　　（三）合理划分各级政府的财权和收入范围

　　在明晰各级政府事权的基础上，合理划分各级政府的财权和收入范围是完善财政体制的关键。由于税收是政府财政收入的重要来源，因此，科学合理地分税是划分各级政府财权和财力的最佳选择。为了使财政收入的划分真实反映各级政府的实际收入，保证财政体制的有效运作，应建立完整统一的公共预算，将所有非税收入纳入预算管理。另外，完善我国税收体系也是按税种划分各级政府的财政收入，保证各级政府都有稳定税源的客观要求。本着简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，在规范征管制度的基础上，根据经济形势的发展变化，取消、合并和开征一部分税种。取消固定资产投资方向调节税等过时税种；将房产税和城市房地产税合并为不动产税或物业税；开征社会保障税、遗产及赠与税、环境保护税和教育税。

　　税制改革之后，根据财权划分理论，将全部税种在中央、省、市（县）三级政府间进行划分。中央财政的固定收入包括：增值税、关税、个人所得税、消费税、资源税、车辆购置税等具有公平收入分配和宏观调控功能的税种。省级财政的固定收入包括：营业税、社会保障税、环保税等涉及结构调整和环境改善的税种。市（县）财政的固定收入包括：不动产税、城市维护建设税、遗产及赠与税、车船使用税、土地使用税、印花税、契税和教育税等税基流动性较小，收入较稳定的税种。企业所得税和证券交易税是共享税，实行共享税源，分率计征的办法，其中省和市（县）政府可依据各自的征收比例征收企业所得税，中央和省级政府可依据各自的征收比例征收证券交易税。以上分税办法使各级政府拥有自己的主体税种成为可能，也使各级政府财政收入具有高度的可预见性，从而实现收入随经济发展自动稳定增长的良性循环。

　　我国是单一制政体的国家，实行中央集中立法制度，地方政府无税收立法权，地方政府的税收权限由中央立法所规定。不过地方政府也并非没有自主权，在多级政府管理体制下，地方政府被赋予了一定的自主管理的权力。我国的财政体制是集权分权结合型体制，中央政府应把地方税的课税权给予地方政府，赋予地方政府必要的税种选择权、税率调整权、特定条件下的设税权，作为权力制约，地方政府必须上报国务院和财政部批准。

　　（四）建立规范化的转移支付制度

　　通过以上事权与财权的划分不难看出，我国政府事权以地方为主，而财权偏重于中央，中央税在全国税收总额中处于主导地位，中央与地方财权与事权存在明显的不对称。如果没有规范的转移支付制度，实现中央政府对地方的财政资金转移，保障地方政府履行职责所需资金，整个财政体制的运作将难以维系。因此，每一级政府财政收支的均衡所涉及的事权与财权的划分，不仅包括政府支出责任和自有收入（即自有税收）的划分，还涉及转移支付制度的安排。对经济发达地区来说，由于税源充裕，较小的财权也能汲取更多的财力，财权与事权的不对称不很影响财政收支的均衡。但是在经济落后地区，由于缺乏税源，财权不能顺利转化为现实的财力，通过转移支付发挥弥补财力不足的作用就显得尤其重要，对地方政府来说其财权就是对自有收入和转移支付收入的支配权。规范的转移支付制度以追求公共服务均等化为目标，中央对省的转移支付制度（省对市、县转移支付制度可比照中央对省的做法）实行以纵向为主、横向为辅、纵横交错的模式。转移支付采取无条件补助和专项补助两种方式。首先，取消现行体制上解和补助，将其列入地区间的横向转移支付。凡人均财力超过全国平均水平的地区，原则上都要无偿转移部分富余财力，作为平衡基金，支援人均财力低于全国平均水平的地区。

　　接受横向转移支付的地区如果人均财力仍未达到全国平均水平，中央政府再对其进行纵向转移支付。其次，取消现行税收返还，将资金全部用于中央对地方的一般转移支付。一般转移支付额根据客观、透明的公式计算确定。再次，取消结算补助，将其列入专项转移支付。转移支付的对象是经济落后地区，即人均财力超过全国平均水平的地区，不能接受转移支付，只有人均财力低于全国平均水平的地区，才能获得转移支付。这样才能保障经济落后地区政府事权的履行，使落后地区的居民享受到与富裕地区大致相同的公共服务，从而消除在教育、卫生、环境保护、公共设施、社会保障等方面的巨大差距，为各地区政府平等参与市场竞争创造条件[9]。在明确财政收支范围和转移支付制度的基础上，各级预算相对独立，自求平衡。地方预算经常收入由本级税收、收费收入和转移支付收入组成。在三类收入不能满足地方政府支出需要时，允许发行地方债券或向银行借款，因此，举债权也是规范的分级财政体制下地方政府应有的财权之一。

　　总之，在分级财政体制下，财政层级的划分、各级政府事权和财权的划分以及转移支付均要有法可依，为此，修订和完善《预算法》等法律刻不容缓。

　　（作者单位：戴毅，河南财经学院）