利益相关者合作逻辑下的我国城市社区治理结构

吴光芸

　　在我国社区建设与和谐社会构建中，社区治理有着其实行的必要性和紧迫性。社区建设是一个国家权力向公民社会回归的过程，是还政于民的过程，是国家与公民社会合作协商、共同治理社区公共事务的过程。这个目标能否实现，很大程度上取决于社区治理模式。社区治理模式是与“政府主导下的社区自治”相适应的一种管理模式，它是主体多元、伙伴关系、参与过程、结构多样的社区自治管理的模式。因此，和谐社区的治理结构应以社区利益相关者即政府、社区组织、非营利组织、居民、辖区单位、志愿者团体等为主体，以平等参与、民主协商、公平公正、环境良好、安全、秩序、尊重、关爱、互助、信任、责任、志愿精神等为要素，充分发挥利益相关者在社区治理中的信息沟通、对话协商、参与决策、监督评估等作用，实现社区自治。

　　1　利益相关者与社区共同治理

　　利益相关者的概念是与企业的经营管理相联系的。自1963年美国斯坦福大学的一个研究小组首次定义“利益相关者”(stake　holders)以来，经济学界对其不断解释，其发展是一个从利益相关者影响到利益相关者参与的过程，归纳起来，经济学界对利益相关者概念大致有三种观点：一是最广泛的定义，即凡是能够影响企业生产经营活动或者被企业生产经营活动所影响的人或团体都是企业的利益相关者，包括股东、债权人、雇员、供应商、消费者、政府部门、相关的社会组织和社会团体、周边的社会成员等。二是较窄的定义，即凡是与企业有直接关系的人或团体就是企业的利益相关者。该定义排除了政府、社会组织、社会成员等与企业没有直接关系的利益相关者。三是最窄的定义，即凡是为企业投入了专用性资产的人或团体就是企业的利益相关者。

　　利益相关者的概念实际上指出了这样一个问题，即现实的管理活动都是在一定的系统或网络背景下进行的，单一主体的单个行动往往难以取得最优的绩效。因此，在管理实践中要注重考察不同主体相互作用的方式与程度以及它们对管理目标的影响。这实际上体现了共同治理的理念，即强调治理主体的多元性。共同治理的多元主体结构体系的内涵可以从三个方面去把握：第一，治理的主体是多元的；第工，主体之间是相对独立的，即相互之间不能完全替代；第三，这一体系建立在各个主体合作的基础上，且由于每个主体力量的不对称性，相互关系表现为一种动态博弈的关系。

　　就社区治理而言，社区治理也是一种利益相关者集体选择过程，是政府、社区组织、社区成员单位、非营利组织、社区居民等之间的合作互动过程。它是一个由在社区范围内的不同的公私行为主体(包括个人、组织、公私机构、权力机关、非权力机构，社会、市场等)，依据正式的强制性的法规，以及非正式的、人们愿意遵从的规范约定，通过协商谈判、资源交换、协调互动，共同对涉及社区居民利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力、提高社区自治能力、增进社区成员福利、推进社区经济和社会进步的过程。社区治理是一个长期的过程，其目标除了完成特定的、具体的经济和社会发展的任务外，更看重社区基本要素的培育，其中包括社区组织体系的发育完善、社区成员参与公共事务积极性和能力的增长、社区中正式的和非正式的制度规则的形成、社区中不同行为主体交往互动方式和机制的磨合等。

　　2　利益相关者合作下的社区治理结构

　　对于处在社会转型时期的中国来说，社区还是一个新事物，它所代表的是一种新的观念、新的文化、新的社会生活方式和新的社会管理形式。“社区”的概念来自社会学，有着相当宽泛的含义，总体来说，社区的本质因素包括社会互动、地域性和共同约束等内容，我们可以将社区的概念简单描述为由一定数量成员组成的、具有共同需求和利益的、形成频繁社会交往互动关系的、产生自然情感联系和心理认同的、地域性的生活共同体。

　　社区治理具有以下特征：(1)社区权力主体的多元化。社区治理存在多元主体，参与社区活动不仅有政府组织、社区组织、社区居民，还有非营利组织和社区成员单位，从而形成多个权力中心；(2)社区治理手段和方式的多样化。社区治理强调各治理主体之间的自愿平等合作。各主体通过协商、伙伴关系来实现对社区事务的管理；(3)社区治理的参与性。社区居民、社区组织都是社区治理的参与者；(4)社区治理的网络化。社区居民以及社区组织之间协调与沟通，凭借合作网络实现社区治理，并最终形成一个自主的网络。

　　社区治理主体是社区利益相关者，即与社区需求和满足存在直接或间接利益关联的个人.和组织的总称，包括政府组织、社区组织、社会中介组织、驻社区单位、居民等。治理社区公共事务需要社区利益相关者贡献资源，分摊成本，共享利益，这也需要建立一种平等协商机制，以实现资源倍增效应。社区治理是社区利益相关者之间通过面对面协商，增进共识，消除分歧，合作互动，共同解决社区公共问题的过程；社区利益相关者之间的平等参与不仅仅是一种手段，也是一种资格(参与者之间权利和义务对称)，还是社区走向自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的过程；社区平等参与机制既不可能是行政命令机制，也不可能是市场交换机制，而应该是面对面协商机制。

　　可见社区治理是以社区为载体，使所有社区的利益相关者都能共同参与社区事务的治理模式，这也是与建设“居民自治、管理有序、文明祥和新型社区”的目标最吻合的管理模式。在目前的城市社区，社区利益相关者包括：

　　(1)政府：提供信息、服务、资源，承诺、回应、咨询等。

　　政府在社区治理中的指导作用主要表现为：(1)规划政策指导。政府通过制定政策法规，引导、扶持社区公益事业的发展，规范社区的行为，宏观指导社区建设按照既定的目标不断推进。(2)管理服务指导。政府根据国家的相应法规，管理、指导社区依法建立社区自治组织，指导社区依法履行自治组织的职能，指导社区依法制定自治规章制度，指导社区管理步人法制化、规范化的轨道。同时，通过政府的积极倡导，建立起以政府财政为主导的多元化社区建设投入体系，为社区建设提供资金支持，改善社区环境，不断提高社区的硬件建设水平。(3)组织协调服务。政府通过建立区域所有成员(包括自然人和单位法人，或称为居民和单位居民)参加的社区建设联席会议等组织形式，整合区域社会所有成员和资源的力量，协调区域各种群体的利益关系，并服务于各种群体，使辖区内社区建设的行为趋向和谐统一，促进社区建设目标的实现。(4)动员社区参与。即社区治理中，政府不仅要实施规划管理指导的职责，还要全方位鼓励和动员社区参与，尤其在中国自上而下社区管理观念根深蒂固，居民自觉参与的意识和能力都还有待培养提高的情况下，动员和扩大社区参与是政府责无旁贷的重要职能之一。

　　(2)社区组织：代表和维护社区成员利益，组织开展与社区有关的活动，了解传递需求信息，协调利益群体。

　　这些社区组织主要有：民政部、省民政厅(局)、市民政局、街道办事处、城区职能部门等，他们是社区治理的指导机关，社区治理的领导者，也是组织者，负责辖区内的社区建设工作。

　　(3)社区居民：关心公共事务、参加公益活动、参与决策、监督评估。

　　社区居民是社区治理的主要力量。社区居民中蕴藏着巨大的参与社区发展、社区建设与社区治理的积极性，他们关心公共事务、参加公益活动、参与决策、对社区建设进行监督评估等，社区居民的主动参与对于解决社区目前面临的问题和社区的长远发展都有重要意义。

　　(4)辖区单位：体现社会责任、关注社区事务、共驻共建。

　　在社区治理中，社区辖区单位(包括社区内的行政单位和企事业单位)也在解决社区公共事务中发挥着作用。这些辖区单位：辖区内法院、公安分局、地税局、市容环境管理局、安监局、行政执法局，以及辖区的医疗单位和文化教育单位等。这就要发挥辖区单位的积极性，整合利用政府资源、社会资源与社区资源，初步形成社区成员共驻、共建、共享的社区治理模式。

　　(5)社区非营利组织：宣传公民意识、扩大公民有序参与、推进社区民主建设、促进合作伙伴关系的建立。

　　社区非营利组织主要是指在社区内以社区居民为成员、以社区地域为活动范围、以满足社区居民的不同需求为目的、由居民自主成立或参加、介于社区主体组织(社区党组织和社区居民委员会)和居民个体之间的志愿性、志缘性或趣缘性组织，包括各类社区内的文体协会、联谊会、志愿者服务队、艺术团体、文体组织、论坛组织。根据以上特点，社区非营利组织大致可以分为三类：一是活动类，其特点是以消闲或文化娱乐为主。如养花协会、读书会、秧歌队等。二是权益类，其目的在于合法权益的表达和维护。如业主委员会是就居民物业方面的利益与物业公司打交道；老年人协会代表老年人利益，为老年人的利益鼓与呼；妇女协会代表妇女同志的利益，为妇女的利益鼓与呼。三是服务类，其功能是为社区居民提供服务。如社区志愿者组织、社区互助组。作为社区治理的多元主体之一，相比较于政府而言，社区非营利组织在一些方面的优势是十分明显的：(1)协调利益，化解矛盾，维持社区的安定有序；(2)扩大公民有序参与，推进社区民主建设；(3)满足居民多元化需求，促进社区服务向专业化发展；(4)塑造社区文化，推动社区精神文明建设。

　　因此，社区治理结构应以社区利益相关者即政府、社区组织、非营利组织、居民、辖区单位、志愿者团体等为主体，以平等参与、民主协商、公平公正、环境良好、安全、秩序、尊重、关爱、互助、信任、责任、志愿精神等为要素，充分发挥利益相关者在社区治理中的信息沟通、对话协商、参与决策、监督评估等作用，实现社区自治。