从三种模式看社区治理的现状与未来——对深圳社区治理的实证研究

作者：深圳市委党校课题组 原载于《深圳特区报》

　　深圳的社区治理活动经过多年的实践，已经形成了一些典型模式，有的在全国范围内产生一定影响，受到学界和政界多方赞赏。本文在对深圳社区治理活动进行深入调查研究的基础上，梳理出三种典型模式，并通过学理分析抽象出社区治理的“三要素”。深圳社区治理的三种模式展示了社区治理的现状与未来发展趋势。社区治理的“三要素”是政府、公民和“企业”（社区服务组织）。我们认为，三要素说是目前学界所关注的两要素说（政府和社会）的深化与发展，可以丰富社区治理理论。

　　三种典型模式撑起深圳社区治理创新的天空

　　经过深入的调查研究和梳理，我们认为目前深圳的社区治理有三种典型模式，即居民参与型治理模式、“企业”主导型治理模式和行政引导型治理模式。下面分别以深圳社区中的三个典型案例来展示这三种模式。

　　1、居民参与型治理模式。这种模式的特点，一是“居民”这一要素的作用在治理过程中发挥得非常突出，成为三要素中的核心要素；二是政府对居民参与起到“导航”作用，认真对待、大力支持、细心引导；三是“企业”积极“划桨”，并主动接受居民监督调控。深圳南山区的“月亮湾模式”是这种模式的典型。

　　月亮湾模式的实际情况集中地展示上述三个特点。

　　第一，居民的参与能力很强。月亮湾片区是由月亮湾花园等12个住宅小区组成的大社区，共有5万多居民。该社区的交通、污染、治安等问题比较突出。为了更有效地解决这些问题，月亮湾片区12名业主委员会主任或负责人，担当起了由该片区选区产生的区、市两级人大代表的义务联络员，以“月亮湾片区人大代表工作站”的名义开展工作，负责收集月亮湾片区12个住宅区的社情民意，并以书面报告形式送交有关人大代表，在此基础上，人大代表行文送交相关政府主管部门。2004年工作站多次与政府沟通，办好了50件居民提交的事情，2005年办了30件。

　　第二，政府部门与居民良性互动。对于月亮湾片区的问题，有关政府部门也意识到了问题的错综复杂，感到若不能建立起与居民的有效沟通渠道，势必会影响社区的稳定。因此，政府对居民参与社区治理的热情大力支持细心引导，并以文件等形式支持工作站正式开展工作。政府各部门对工作站的要求都比较重视，因而社区的问题得到有效解决，居民的诉求得到较好满足。

　　第三，“企业”自觉接受居民监督。该片区有12个商品住宅小区，住宅小区引进了物业服务公司，并且基本上都建立了业主委员会。作为社区服务组织的物业服务公司（我们统称为“企业”）直接参与了社区治理，“企业”成为社区治理的重要要素之一，其角色是反映社区居民的要求和意愿，接受顾主的委托和监督。月亮湾片区的物业服务公司能够较好地接受业主的委托和监督，按照业主的意愿运作。

　　2、“企业”主导型治理模式。这种模式的特点，一是“企业”的“划桨”作用在治理过程中发挥得非常突出，物业服务公司的工作做得非常好。二是居民乐于接受物业服务公司的安排，积极参与社区公共事务的管理和各种文体活动，充分享受其中的乐趣，而不用自己花费很多时间、精力去策划和操办。三是政府积极引导和大力支持。政府对社区活动比较满意，给予一定的政策支持以观效果，对于一些成功的做法及时总结经验并推广到更多社区。深圳福田区的莲花北社区是该模式的典型。

　　莲花北模式被《人民日报》称为“莲花北样本”。莲花北是个拥有5800多户、3万居民的大社区，物业服务公司于1994年随着居民入住而入主该社区。该物业服务公司的管理理念是：为业主提供零缺陷的服务。物业公司拥有多项物业管理创新成果：首创准军事化的治安队管理模式，其文明执勤的做法，在全市迅速推广；首创住宅区自行车、摩托车封闭区保管模式，大大减少了车辆丢失；首创住宅装修纠察队管理模式，确保违章装修处理率100％；首创老年义务治安联防队，安全保障大大提高；首创屋村事务助理责任制，摸索出一套大型屋村协调管理的有益经验等等，成为社区的“万能”服务者、管理者。

　　由于“企业”的突出表现，莲花北片区的居委会（还未实行“居社分离”）已经从原先担当的许多管理和服务事务中解脱出来。像流动人口管理、计划生育工作、劳动就业服务等，虽不属于物业管理服务的范围，但物业公司积极想办法以物业管理创新的方式提供服务。这种服务得到政府和居民的肯定。所以，莲花北片区原有的4个居委会，目前已经合并为一个，精简了政府机构和人员。

　　这种模式，从政府的角度看，使政府的社区行政管理落实了；从“企业”角度看，使“企业”的品牌形象树起来了；从居民的角度看，使居民的需求得到了较好的满足，可谓皆大欢喜。

　　3、行政推动型治理模式。这种模式的特点，一是政府的推动作用比较突出；二是居民参与的积极性初步被调动起来；三是在政府的推动下“企业”积极“划桨”。深圳市盐田区的“盐田模式”即是典型。

　　“盐田模式”是城市化进程与社区治理制度创新相结合的产物。1992年，盐田区进行了一次“城市化”，将农民转变为城市居民，而行政村也就变成了居委会。1999年，盐田区各社区居委会从村股份公司中脱钩，从而使社区中的居民组织与股份公司相互独立。2002年，盐田区政府对社区管理体制进行调整，原来由居委会一并承担的自治、行政和服务职能改为由社区居委会、社区工作站、社区服务站三个机构承担。但是此时的社区工作站和社区服务站是社区居委会的下属机构，组织结构上依然是在社区居委会的框架之内。这样，有关社区的行政、服务等职能仍然需要通过社区居委会，社区居委会行政化的问题并没有得到根本解决。2005年，盐田区根据深圳市委、市政府出台的《深圳市社区建设暂行办法》和《深圳市社区建设发展纲要》等文件，实行社区工作站与社区居委会分设的新型社区治理体制：社区工作站从社区居委会中分离出来，成为街道办事处下辖的政府基层办事机构，其工作人员属于政府雇员，负责推动政府职能向社区的延伸；而社区居委会则是居民自治组织，其成员由社区居民（包括户籍居民和非户籍居民）直接选举。这一年，盐田区的17个社区，由选民推选出632名居委会初步候选人，确定正式候选人183人，经过选举程序，选出了120名社区居委会成员（由政府发给每人每月500至800元的津贴）。这样，社区居委会与社区工作站是相互独立的，这是“盐田模式”的一大亮点。为了发挥新居委会的作用，政府赋予居委会评议政府工作的权力。2006年，盐田区社区治理体制改革项目获得第三届“中国地方政府创新奖”，得到了各方面的肯定。目前，盐田区政府希望以某种制度形式将居委会与区人大和政协相衔接，进一步发挥居委会的作用，推动基层民主的发展。可以看出，盐田区社区治理的制度创新为居民、“企业”和政府积极互动、共同参与社区建设开辟了广阔的道路。

　　三种要素相互作用社区治理方能成功

　　我国的社区治理研究者多以两要素来概括和描述社区治理模式。正如学术界发表的综述文章《我国城市社区治理结构研究综述》所指出，学者们从两个方面（政府、社会）研究社区治理结构，提出了三类模式，即强政府强社会的政府主导型治理模式，社区主导与政府支持的小政府大社会的自治型治理模式，政府推动与社区自治相结合的合作型治理模式。这些模式的结构都是在政府——社会之间做文章。

　　我们通过对深圳社区治理的实证研究以及对深圳典型模式的学理分析得出的结论认为，社区治理是政府、居民和“企业”三要素合作互动的活动。“三要素”说更能表达社区治理的关键要素，同时表明社区治理的实质。为什么这样说呢？我们尝试把三要素与两要素进行一些具体比较。

　　第一，从社区治理的主体和动力看。社会是一个宽泛的概念。有“社会”的地方不仅有群体，而且会有政府机构、非政府组织等等。这样，严格地说政府与社会就不是一对对应的范畴，政府已经包含在社会之中。另一方面，讲“社会”如果不具体到“群体”（在城市社区，“群体”就是居民），社会就是一个空壳。再从社区治理的主体来讲，社会是个抽象的概念，不是能够与政府互动的实体性主体，实体性主体应该是社区居民。因此，抛弃抽象的“社会”概念，用“公民”概念取而代之，更能表明社区治理的真实主体和动力源泉。

　　第二，从社区治理的目标看。我国当前的社区治理实际上是在进行一种制度创新。按照我们的理解，这种制度创新的组织形式是使社区居委会回归基层群众自治组织法律地位，强化其自治功能，扩大社区居民的自治能力；制度创新的目标是在改制的过程中实现双重效果：政府既“还权于民”，同时又可以从市场机制和社会自治解决的事务中解脱出来，推动这部分政府职能的社会化。从“还权于民”和民主自治的角度讲，使用“公民”或者更为具体的“居民”概念，比使用“社会”概念更加准确，更能说明社区治理的实质。此外，通过考察政府与居民在社区治理过程中互动的状况，还可以真实地看到社区治理的现状和未来发展趋势，并从中总结经验教训，采取改进措施。

　　第三，社区治理结构要素中为什么需要社区服务组织“企业”这一角色？这是因为：政府还权于民，政府机构要从原先承担的一些居民管理事务中解脱出来，需要社区中的一些机构组织接管这些事务。本来，社区居民实行民主自治，自我管理、自我服务，这些事务应该由社区居民组织来接管。但是，目前我们的居民大多是“单位”人，他们每天需要上班，没有足够的时间来策划、操办社区公共事务。不过，他们可以把一部分这样的事务委托给相关的组织机构去办理。这样，作为社区服务组织的“企业”的角色就应运而生了。从以上介绍的前两种社区治理模式，尤其是莲花北模式中可以看到，“企业”在社区治理过程中发挥了重要的作用。“企业”不是社区居民的婆婆，而是忠诚的优秀管家。“企业”服务的积极性、主动性和创造性，对社区治理的成效起了重要作用，因而他们树立了自己的品牌，得到了政府的首肯，赢得居民的信任和满意，成为推动社区治理深入发展的重要因素。

　　当然，本文中的“企业”不单单指物业服务公司，其他的社区服务组织诸如社区卫生医疗机构、劳动服务站、文体活动站等等，都属于“企业”范畴。社区服务组织的费用，居民个人接受服务的，原则上是居民自己付费。一些属于社区公共事务和公益事业的，应该由政府拨款支付或是加以补贴。目前深圳市、区政府为了发展社区建设，每年都拨付了大笔款项，不仅是公共基础设施由政府投资建设，就是一些服务项目如社区文化、体育、卫生服务等，也是采取政府购买、企业运作的方式向居民提供。

　　第四，国际社会社区治理突出三要素的启示。20世纪90年代以后，欧洲国家的城市社区出现了很多新问题，例如失业群体聚集、住房紧张、吸毒、卖淫、民族排斥、不良青年帮派等等。种种情况表明，仅仅依靠政府的力量和资源已经无法应对复杂的社区问题，政府面临着需要放手给社会机构、聚合更多社会资源来解决新问题的局面。由此，城市治理的重心下移到了邻里社区层次，社区治理也因此成为学术讨论的热门话题。经过多方探索，在新的社区治理中形成了政府、各种组织、居民三股重要力量。三者采取伙伴性的合作关系建设社区，取得了较为理想的效果，并产生了三种合作模式：一是以政府部门为主导、联络其他伙伴方、拓展更多公民参与渠道的合作治理模式；二是以公共部门、私人部门、志愿组织以及社区组织之间的平等合作为基础的治理模式；三是以居民为主体组建合作伙伴的治理模式。这种成功的社区治理模式给予我们的启示是：政府和居民是社区治理中当然的主体力量；但仅仅有政府和居民还不够，还需要作为第三方的“组织”；社区治理的成功是三种力量相互作用而又“合作”推动的结果。在还没有发展成为“丰裕社会”的我国，要找到一种能够长期、稳定地推动社区治理工作的义务团体或志愿组织是比较困难的。而作为社区服务组织的物业服务公司这类“企业”，其服务是收费的。但也许正因为“企业”服务是收费的，作为企业他们希望长期经营下去，因此能够充当长期的、稳定的角色，如果能够发挥其积极性、主动性和创造性，就可以成为社区治理的一种重要的推动力量。

　　综上所述，我们认为“三要素”说更能说明社区治理的实质，展示社区治理的现在和未来。在“三要素”说中，社区治理的主体力量更加具体确切——主体力量是政府、居民、“企业”；解决问题的方式和路径更加清晰——把相关的事物委托社区服务组织“企业”去处理；目标更加明确开放——目前确立的目标是政府还权于民，居民自我管理自我服务。当然，社区治理的目标是开放式的。但是无论如何，“三要素”说都表明其基本原则是社区居民当家做主。

　　“三位一体”构建社区治理美好蓝图

　　深圳社区治理的三种典型模式代表了社区治理的现状，也显示了社区治理的未来。

　　在三种模式中，“盐田模式”是根据民政部和深圳市的相关文件对社区治理的总体规划和制度设计推动发展起来的。应该说，“盐田模式”是一种比较理想的制度创新，其最大的特点是妥善地处理了行政权与自治权的关系：行政权交社区工作站，自治权交社区居委会，社区服务权交社区服务机构。这样，基层政府部门摆脱了部分管理事务，增强自身的执政能力和行政能力；社区居委会回归了基层群众自治组织法律地位，强化了自治功能，淡化了政府管理色彩。在明确了各自的角色和职责的基础上，政府部门、居民和居民组织、社区服务机构都积极地参与到社区治理之中，新的社区治理体制和机制也相应建立起来，如社区选举机制、社区管理机制、社区服务机制、社区养老扶贫机制等等。可以看出，这种制度设计已经展示了社区治理的美好未来，同时奠定了十七大报告所提出的发展基层民主政治这一伟大工程的基础。

　　不过，由于盐田区的城市化进程的现实情况，其社区发展状况相对老城区来说还是显得不够成熟。因此，“盐田模式”的治理目标目前还是靠“政府推动”，而月亮湾模式和莲花北模式则表明居民的主体作用和“企业”的服务角色已经登上舞台充分展示了。

　　另一方面，我们也不同意把“盐田模式”描绘成“强政府、强社会”的式样。在“盐田模式”中，“政府推动”特征只是表明一种现状，是制度创新初期阶段政府应该发挥的作用。“强政府”不应当作为目标，社区治理的目标应当是实现居民自主自治，真正实现“小政府、大社会”。

　　那么，我们需要建设一个什么样的社区呢？当前的社区治理还需要从那些方面加大力气呢？

　　1、我们需要建设一个什么样的社区。我们认为，根据十七大精神以及民政部和深圳市有关社区建设文件的精神，社区治理应该实现“建设一个公民社会，建设一个和谐社区，建设一个社会主义民主政治基础性工程基地”这样“三位一体”的治理目标。

　　——建设一个公民社会。培育公民社会的意义重大。首先，培育公民社会，是建设社会主义政治文明的基础。第二，培育公民社会，有利于发展社会的集体意识，弘扬传统美德，推广社会主义核心价值。第三，在社会主义制度下，有一个成熟的公民社会，许多社会生活中的事情可以在公民之间自行解决，国家就可以集中精力考虑重大的发展战略问题。

　　社区是小社会，社会是大社区，社区建设是培育公民社会的基础。把培育公民社会的目标当作社区建设的任务之一，把社区建设当作培育公民社会的舞台，可以达到一箭双雕的效果。公民社会发育成型，居民的“公民意识”得到升华，社区建设发展纲要的目标自然就水到渠成了。

　　——建设一个和谐社区。社区是社会的细胞，和谐社区是和谐社会的基础。构建和谐社会的任务包括：“基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高”，“全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高，良好道德风尚、和谐人际关系进一步形成”，“社会管理体系更加完善，社会秩序良好”等等，这些内容都与社区建设密切相关，应当作为当前社区建设的基本目标，而且也是实现社区治理目标的前提和基础。

　　——建设一个社会主义民主政治基础性工程基地。社会主义民主就是人民当家做主，发展基层民主是发展社会主义民主政治的基础性工程。十七大报告就“发展基层民主”作了专题论述，指出：“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”这些论述指明了发展基层民主的重大意义、基本作用、发展领域、基本要求等重大问题，回答了为什么要发展基层民主、发展什么样的基层民主、怎样发展基层民主等重大问题。有必要重申的是，这段论述中已经表明“城乡社区建设”是发展基层民主的基本单位。搞好社区治理，发展直接参与的基层民主，不仅可以让民众直接参与和行使民主权利，做好自己的事情，而且可以从中体验民主的程序，领会民主与“共识”、民主与集中的关系，加深对党和政府一系列方针政策的理解，更加自觉地贯彻执行。

　　2、当前社区治理需要从哪些方面加大力气。我们认为，当前社区治理需要从如下方面加大力度做好推动工作。

　　——加大基础设施建设和资金投入。让全体人民共享改革和建设的成果，这是我们党和政府发展经济的主要目的。让全体人民充分享受成果，最有效的方式就是发展公益事业，扩大公共服务，加大公用设施建设，尤其是社区在这些方面的建设，因为社区的建设可以让全体居民直接分享其中的便利。另一方面，由于传统体制的关系，人们习惯于充当工作单位的“单位人”，因为“单位”才有公共资源，可以维系组织关系，而社区没有任何资源，对居民没有吸引力。因此，政府加大对社区的投入，也是吸引居民参与社区治理的一种方式。如前所述，深圳市、区两级政府已经投入大量资金用于社区基本建设和为居民购买服务。我们认为，今后还要在财政预算上加大这方面的投入，使诸如“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”等目标，都可以以社区为单元来逐一实现。

　　——加强“企业”规范管理。这里的规范有两层意思，一是企业自律的规范，另一层是政府对“企业”活动的规范。实践证明，加强“企业”规范管理，发挥物业服务公司的积极作用，是社区治理富有成效的重要因素。根据在宝安区新安街道的调查发现，优质的物业服务公司所服务的社区，其安全文明程度相当高。这样，政府满意，居民满意，认可了物业公司所提供的公共服务，而物业公司也进一步发挥主观能动性，在社区治理中发挥主导作用。这就是“企业”主导型治理模式形成的基础，我们在南山区可以看到大量这种社区治理模式的样本。今后，还可以继续发挥和扩大“企业”在社区建设中的积极作用，比如社区居民就业、社区终身教育事业、社区慈善事业、社区养老服务和义工服务等等，都可以让“企业”去运作。

　　当然，“企业”的服务也有不尽如人意的地方。因此，政府可以继续出台规范管理的文件加以引导。这种“规范”还应该包括诸如《物权法》出台以后社区内的停车场、楼宇地下层和附属建筑物等场所的权益归属问题，应当尽快确认物权归属与使用方式，这样也便于物业公司规范管理。

　　——加大力度调动居民积极参与。社区治理的成功与否决定于社区居民的参与程度。我们相信，随着经济社会的进一步发展，市民自主意识的提升，以及居民与社区利益关系的日趋紧密，居民关心社区事务参与社区建设的热情将会越来越高。但是在现阶段，调动居民的积极性还是需要政府部门以及其他社会组织的大力宣传并结合某种激励，以便加快速度落实完成社区治理的目标。实际上，无论是建设全面小康社会，还是建设和谐社会，落实到城乡社区都是最优的发展战略。而这就需要全体居民的积极参与。