虚实结合作用:透明中国-蒋洪委员经3年调查称各地财政透明度低水平徘徊

　　对话人

　　全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪

　　对话动机

　　预算公开当前是公众关注的热门话题。全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪和他的团队，近年来一直致力于推动各级政府部门的预算公开。连续三年来，这个团队对我国31个省级财政透明度进行评分和排序。2008年平均得分为21.71分；2009年稍有进步，为21.87分；2010年精确数字还未出来，但肯定不会超过24分。

　　此次两会上，蒋洪也提出了好几个提案，都是针对预算公开而言。他表示，阳光财政是自己的目标。

　　财政预算公开信息太笼统

　　预算公开不是为公开而公开，公开的目的是让老百姓了解花钱情况，能做出有效的监督，这才是目的。

　　新京报：有人说，预算是非常专业的领域，公开了也看不懂。

　　蒋洪：这是一个伪命题。只要公开的内容细化到一定程度，社会公众就能看懂并发现问题。之前，网上爆出广州财政预算公开后，单位办幼儿园由财政补贴，一看就懂了。看不懂是因为信息太笼统，而不是大家不够专业。

　　新京报：目前预算公开存在哪些问题？

　　蒋洪：首先，公布的还是太粗。从全国来看，大致也是公布到“类”级或“款”级科目。这还是很笼统的概念，不可能从里面看出具体钱怎么用。老百姓对钱具体用在什么地方没概念。预算公开不是为公开而公开，公开的目的是让老百姓了解花钱情况，能做出有效的监督。显然目前的公开还不足以达到这种目的，应进一步细化。其次，是项目支出信息没有充分展示。

　　行政规定妨碍预算进一步公开

　　部门预算公布得不细，表现在各部门，但原因是财政部的文件妨碍了财政预算的进一步公开。

　　新京报：出现这些问题的根源在哪里？

　　蒋洪：各级政府目前公开的细化程度还需改进，其中也有原因，不能完全怪这些单位。

　　财政部去年三月出台文件规定，部门预算一般公布到款。这个要求很低，意味着把预算公开固定在一个非常粗的线条上，一些单位想继续深化都有困难。同时财政部还提供了示范性表格，现在各部门公布的预算，多数按照这个表。因此，部门预算公布得不细，表现在各部门，但原因是财政部的文件妨碍了财政预算的进一步公开。为此，财政部必须改变这个规定。

　　信息碎片化的根源也是财政部的规定。这项规定在去年财政部3月的文件上有，部门预算由各部门分别公开，这是很糟糕的事情。

　　新京报：信息碎片化糟糕在哪里？

　　蒋洪：举例而言，由各部门分别公开部门预算后，有的地方就出现倒退。前年广州财政局公布了114个部门的预算，统一在财政局网站上。财政部文件出来后，公布部门马上降到20多个部门，而且分散在各网站。这给社会公众了解带来很大不便。

　　比如财政部规定，公民申请信息公开，原则上一事一申请。如果我们要了解北京全面的预算情况，而网上公布不充分，申请就会变得很多。我们连续三年调研和评估各地财政透明度，以前一个申请函可以完成的事，新规定出台后要用100多个申请函。

　　新京报：你们的调研显示各地财政透明度怎么样？

　　蒋洪：总体情况有所进步，但非常微小。总体水平是处于低水平徘徊。在我们设定的100分中，绝大多数政府部门在20多分徘徊。北京略好一点，但并不明显。

　　预算科目不应回避经济分类信息

　　从经济分类信息中公众可以看懂的会多些。

　　新京报：有人反映，当前财政预算科目的设置晦涩难懂，预算公开了，也看不懂。

　　蒋洪：我国目前规定的预算支出科目有两种分类。一种是功能分类，这是大家目前在报表上看到的分类，比如国防支出、外交支出、教育支出、卫生支出。

　　还有一种是经济分类，包括工资、奖金、福利、办公经费、招待费、会议费、车辆费等。这个分类实际上比较容易显现公众关心的一些问题。

　　经济分类在单位实际运行中是严格记录的，会计就照这个来做账。各部门肯定有。

　　新京报：那大家呼吁的“三公消费”，是不是需要从经济分类中才能看出来。

　　蒋洪：是的，而且在经济分类中一目了然。但财政部文件要求，各个部门预算公开到“款”级的规定，只是从功能分类的角度说的，完全回避了经济分类。

　　新京报：为什么公开过程中会回避经济分类？

　　蒋洪：因为从经济分类信息中公众看懂的东西会多些。总的来说，预算公开民众呼声很高，在这过程中，政府或多或少表现出一种被动状态，是被推着走的，甚至还有不情愿。为此，公众还要呼吁，同时政府部门也要改变观念。

　　部分地方担心走得太快带来麻烦

　　我们做了三年调查，发现各地的心态是担心自己太超前，不是担心太落后。

　　新京报：利益受损，是不是公开的步子走得慢的原因？

　　蒋洪：不愿意公开有多方面原因。首先，公开涉及自身权力和利益。公开后，老百姓说这里不对那里不对；不公开则可以按照自己想法来，不受牵制，权力不受制约。

　　外在原因是，有些地方也想公开，但怕走得太快带来麻烦，所以眼睛看着中央的规定，严格按照指令来。

　　我们做了三年调查，发现各地的心态是担心自己太超前，不是担心自己太落后。前年一马当先的省份在后两年其公开程度有大幅度下降。

　　呼吁预算法强化预算公开

　　只有当预算公开通过法律成为政府的“规定动作”而不是“自选动作”时，预算公开才能真正上一个新台阶。

　　新京报：现在大家对政府透明度要求越来越高，将来预算公开是不是能做得更好？

　　蒋洪：这需要中央政府的支持。现在很担心的是，预算公开到“款”级、由各个部门公开自己部门预算这两条，已经写入了草拟的预算法修改稿。一旦通过成为法律，那么预算公开的步子就会走不开，这很糟糕。我也写了提案，希望预算法在草拟过程中，能修改这些条款。

　　目前的预算法修改稿确定了预算要及时公开的原则，但缺乏明确的法律约束性。例如怎么“及时”，公开到什么程度才在法律上认定为“公开”，用怎样的方式公开等等，都缺乏具体法律规定，这会使预算公开成为口号，而不是一个可操作的法律。只有当预算公开通过法律成为政府的“规定动作”而不是“自选动作”时，预算公开才能真正上一个新台阶。

　　■ 模范样本

　　四川巴中市白庙乡

　　“裸晒”一年赢反对派支持

　　在白庙每月的“公务开支明细表”上，详细地记录了每分公务花费，而且就连“花1.5元购买信纸”，买两瓶矿泉水、招待上级官员烟酒都悉数公布。在其公布的最新一期即2011年2月的支出上，买拖把、绳子的费用，都一一公开。

　　2010年初，四川巴中市巴州区白庙乡的预算公开，将其推到前沿，并被网友称为“中国第一裸乡”。

　　为何要公开？白庙乡党委书记张映上昨日表示，公开不是一时的冲动，而是自2000年以来自己就考虑的事。“有时我们乡镇干部刚从饭店出来，就听到村民骂我们公款吃喝。”这样的经历多了，想公开的愿望就越来越强烈。

　　“把钱一笔一笔拿出来看，我们到底用了多少钱，干了多少事，给老百姓看清楚，这就是要公开的立足点。”

　　公开后有什么好处？张映上表示，很轻松。“一把手的权力少了，但权威多了，原先反对的老百姓也变为拥护了，上级部门也对我们放心了。”张映上称，以前政府要招商引资，无论项目好坏，村民第一反应就是反对，觉得是乡里想从中牟利。而现在，政府要干个事情，村民积极性很高。

　　同时，公开之后领导班子也更加团结，“少了议人，多了议事”。张映上表示，大家的干劲更足，“权力在阳光下运行，透明的同时效率也更高。”

　　香港

　　民众参与预算制定

　　香港每年的财政预算年度是4月1日到第二年3月31日，预算应是4月1日左右公布。

　　从1月至3月底，特别行政区政府的每个部门都会把需要花哪些钱的预算初稿放到网上公开，民众和团体可参与意见，经修改确认后，预算才会报到财政司。它形成的过程完全公开。

　　交到财政司以后，财政司进行汇总平衡，而后由立法会讨论，讨论的过程也是公开的，大家都代表各方利益来讨论这个预算。

　　讨论完后，特首签署，还要报中央政府备案，这就是它的预算过程。

　　香港特别行政区政府的财政预算表非常厚，但老百姓愿意看，也看得懂。因为它有大量说明，写得很细，还有大量的插图。

　　记者 蒋彦鑫