菠萝油条虾的沙拉酱:黎赵雄：以警务管理绩效评价为抓手，推动监狱管理上新水平

2010-03-22 23:12:00　作者：黎赵雄　来源：
当前，中国社会正处于经济社会改革巨变中，社会矛盾、道德冲突、价值变异等不断产生。刑事犯罪进入风暴式猛增阶段，一方面，犯罪低龄化、犯罪种类多样化、犯罪手段残忍化，犯罪技术智能化、犯罪类型团体化等等；另一方面，监狱警察人数的增长与提高改造质量、减少重新犯罪没有呈正比关系，甚至警察人数增加与降低重新违法犯罪率几乎无关。因此，对监狱警察和监狱部门（监区）实施的监管、改造罪犯等警务管理进行绩效评价的时候，必须要放在整个社会政治、经济、文化的大背景中去分析、去思考、去感悟。长期以来，在评监狱警务管理工作的时候，多采用单一的狱内发案率、重新犯罪率等客观指标，尽管我们对群众关于监狱工作和监狱警察的反映非常重视，但没有形成科学的、定量的统计和分析，没有形成系统化、制度化和规范化的评价体系。因此，要在坚持狱内发案率、重新犯罪率等客观指标的基础上，逐步开展警囚关系、群众满意度、警察形象等主观评价，形成科学、系统的监狱警务管理绩效评价体系，继承和发扬监狱人民警察全心全意为人民服务的优良传统，真真正正把周永康同志提出的，“政法干警要时刻牢记人民法官、人民检察官、人民警察前面的‘人民’二字，把人民放在心中最高的位置，切实做到执法为民”的要求落到实处。这不仅是与刑罚现代文明发展趋势接轨的一项重大措施，也将是我国监狱警务管理评价科学化的重大改革。
（一）目前监狱警务管理绩效评价设计存在的问题
第一，绩效评价指标设计过于笼统。现行的指标设计中，目标主要集中在狱内发案率、安全责任事故、重新违法犯罪率等几个指标上，对一些综合性评价指标，如恢复被损害的社会关系、促进社会和谐程度、公众对警察的满意程度及警囚关系等，则不涉及或很少涉及。另一方面，就不同岗位警察适用评价指标而言，也有评价不公的现象。比如监狱工作分工细，有负责监区业务的，有负责分监区业务的，有负责狱政、狱侦业务的，也有负责教育、生卫业务的，等等，由于工作性质、岗位职责或工作的难易程度不同，造成工作要求或工作量也就不同，这样就很难对工作绩效进行评价，在同一个笼统的标准下很难分出优劣，导致不公正的现象。
第二，社会评价指标设计考虑不足。监狱警务管理工作绩效评价应该是一种综合性评价，既包括监狱内部评价，也应该包括社会评价。但是，现行的评价指标设计中，仍然只注重内部评价，不搞社会评价，或社会评价考虑不够。突出表现在，监狱为了确保安全稳定，疲于奔命，却不能满足公众的期待，导致评价结果缺乏客观性和公正性。周永康在政法机关如何贯彻落实十七届四中全会精神时强调，要切实解决好执法司法的人民性问题。因此，警务管理绩效的价值取向应该是民众本位。就是要树立以民为本的绩效观，要求评估绩效的参照系是公众而不是政府及其工作人员。同样，绩效评价所依据的绩效指标，应当从公众的立场和价值选择予以确定。使得评价结果具有更大的可信度与参考价值。更为重要的是，绩效评价需要通过具有公众参与的管理机制来实现监狱警务管理观念的转变，由此培育和巩固监狱为公众服务的公益精神。
第三，绩效评价方式设计不够全面。现行的监狱管理绩效评价主要采用的是自上而下的评估方式。这种自上而下的评估虽然是实现监狱警务管理目标的有效手段，但是在实践过程中也存在一些弊端。如自上而下式的评估容易导致评估流于形式、导致评估结果的失真。其结果是评估难以达到预期的目的，上级领导满意而群众不满意。评估的结果不仅无助于警务管理绩效的提升，相反却损害了监狱的形象，造成监狱与社会的脱节。
（二）监狱警务管理绩效评价设计的思考
1、科学设计评价体系，建立充满活力的干部人事管理体制。党的十七届四中全会特别指出，培养造就高素质干部队伍的关键就在于坚持民主、公开、竞争、择优，提高选人用人公信度，形成充满活力的选人用人机制，促进优秀人才脱颖而出。因此，科学设计绩效评价体系，建立与干部人事管理相适应的评价激励机制，既是贯彻落实全会精神的具体体现，也是监狱警务管理改革的努力方向。设计监狱警务管理绩效评价，从结构上考虑应包括目标、检测、评价和反馈4个环节（如表1所示），设计的目标是建构一个开放的、动态的，发展的评价体系。
表1：警务管理绩效评价结构


 

在上述新的评价体系中，可以实现监狱警务管理的业务性和社会性的有效结合，监狱内部评价和社会评价的有机结合，改变长期以来形成的监狱自我评价模式，将监狱警务管理工作建立在社会基础之上，有效防止评价工作的倾向性和片面性，形成全面、科学、公正的评价体系，建立充满活力的干部人事管理体制，适应社会发展趋势。
2、有效建立综合评价系统，对警务管理绩效实现全面、系统的衡量与评价。党的十七届四中全会特别提出“四个着眼于”，其中之一就是要“推动科学发展、促进社会和谐”。因此，衡量监狱警务工作绩效的应该采取主观、客观指标综合评价。除了传统的狱内发案率、安全责任事故、重新违法犯罪率等指标外，也要采用新的主观评价指标，如公众满意程度调查、被害人调查、公众对监狱执法工作评价等。既要有监狱系统内部自上而下的评价，也要有公众、社会、科研部门等进行的调查。实现主观指标（如表2所示）与客观指标（如表3所示）、官方评价与社会评价相结合，形成多侧面、多维度、多形式的综合评价。
表2：警务管理绩效主观评价指标
公众
专家学者
监狱警察
相关群体
分值
平均分
分值
平均分
分值
平均分
分值
平均分
被害人调查
警囚关系调查
恢复受损程度调查
公众满意程度调查
维护稳定能力调查
表3：警务管理绩效客观评价指标
内容
客观评价标准
狱内发案率、安全责任事故、重新违法犯罪率、警察违纪率
⒊科学规范部门（监区）职能，优化监狱警务管理绩效评价内容。党的十七届四中全会指出，当前，党内也存在不少不适应新形势新任务要求、不符合党的性质和宗旨的问题。“这些问题严重削弱党的创造力、凝聚力、战斗力，严重损害党同人民群众的血肉联系，严重影响党的执政地位巩固和执政使命实现。”这些问题反映到监狱警务管理主要表现为部门之间职能交叉、权责脱节、人浮于事以及机关化等。本着精简、统一、效能的原则，根据监狱各部门（监区）的职能定位，重新整合警力资源，最大限度的把警力下到一线，实行“小机关、大基层”。同时，综合考虑经济社会发展情况、罪犯数量、监管状况、职能要求、社会需要等，科学设置、规范部门（监区）职能。建立健全适应新形势的警务管理运行机制，切实做到警务前移，警力下沉，监管转化一体化，切实推动人往基层走、力量往基层使，使每个基层单位都有一个称职的领导班子、一批高素质人才、一套科学化管理，不断提高基层的战斗力、公信力，夯实维护社会和谐稳定的第一道防线。
⒋完善警务管理廉政评价机制，创新警务管理绩效评价模式。腐败问题，历来为我党高度重视。十七届四中全会明确提出，要推进反腐倡廉制度创新，不断取得反腐败斗争新成效。要健全权力运行制约和监督机制，推进权力运行程序化和公开透明，健全反腐倡廉网络举报和受理机制、网络信息收集和处置机制等，颇有新意。因此，监狱警务管理绩效评价的重要内容之一，就是建立制度化、规范化监督制约机制（如表4所示）。必须在警务管理的关键环节、关键部位建立硬性标准、明确规定动作、确定时间要求、设定约束禁令；在明确岗位职责和责任主体、责任构成要件的基础上，建立完善的执法责任制和责任追究制，形成具体、明确、操作性强的廉政评价系统，覆盖警务管理工作的各个环节、各个方面，建立起比较完善的廉政评价体系。
表4：警务管理廉政评价机制

 
⒌运用现代信息技术，提高警务管理绩效评价质量和效率。十七届四中全会指出，要注重增强新形势下依法办事能力和应急管理、舆论引导、新兴媒体运用、做好民族宗教工作等方面能力。因此，建立推行以信息技术为支撑的监狱警务管理绩效评价体系作为贯彻落实全会精神的重要内容摆到突出位置。推行以现代信息技术为支撑的绩效评价，是信息化应用在监狱警务管理中的创新和拓展，是队伍管理改革的时代需求，也是实现监狱工作可持续发展的重要举措。例如，利用网络技术进行的公众民意测验就是一种有益的尝试。监狱可以利用网上调查的方式及时收集民众对本单位警察的总体绩效的反馈信息，以此作为警察绩效考核的重要参考。尤为重要的是，传统的绩效考核“暗箱操作”现象时常发生，存在关系分、人情分的弊端，评价的公开性、公正性易受到影响。而利用信息技术，开展网上评级充分体现了网络的开放性特点，使“阳光操作”成为现实。单位和个人考核的加分项目、依据和分值在网上公布，每位警察随时可以查询、监督，把人情因素干扰降到最低，使评价结果能够更加公平、公正。
当然，监狱警务管理绩效评价一定要克服“搞照顾”、“灵活变通”等思想，坚决维护评价结果的严肃性和权威性，严格按照奖惩兑现办法予以兑现，切实保证绩效评价发生效力，尤其是要抓好评价核结果与评选先进单位、警察晋级晋衔及评先树优等的挂钩。
（作者系佛山监狱监狱长）