落实首要标准规范监狱管理 陕西省监狱管理局推行监狱管理工作标准化纪实

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　　3年前,中央政法委书记周永康提出“首要标准”时,陕西省司法厅党组和监狱局党委决定推行监狱管理工作标准化,以此着力提升监狱管理规范化水平,为落实“首要标准”打好基础。

　　3年来,推标始终是陕西省监狱系统持续给力的重点工作,整体工作因推标而得到明显的进步,受到司法部领导和陕西省委、省政府领导的充分肯定。

　　3年后,司法部部长吴爱英在全国司法厅(局)长会议上要求开展“监所管理规范化建设年”活动,陕西监狱推标工作迎来进一步深化、完善、提高的新契机。

　　在探索中形成共识

　　由于区位和历史等原因,本世纪初的陕西监狱工作,在执法条件、环境、保障上,在管理理念、基础、手段上,依然处于较低水平。监狱之间,甚至监狱的分监区之间,其管理水平也参差不齐。监狱管理的粗放性,制约着安防水平、执法水平和改造质量的提高。如何规范监狱管理,夯实工作基础,成为陕西监狱的重要课题。

　　把服刑人员改造成为合格公民,是刑罚体系中最后一个也是最为漫长的执法环节,这是一项复杂的、系统的、艰巨的工程,其中反复多次进行的“重复性”工作数不胜数,如果把大量“重复性”工作予以标准化,则可最大限度的达到规范监狱管理的目的。因此,在经历了由管教工作到全面工作、由分监区层面到监狱层面、由单个试点到全面推行的探索过程后,监狱管理工作标准化适时而生。

　　正如美国一位咨询专家所说:“创新的时代实际上是信息时代的天然的伴随物。”2008年6月,就在分监区层面和管教层面完成推标任务,正在力图新的突破之时,两个重要时机来临:周永康同志提出,要把刑释解教人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准；省司法厅厅长路志强要求,要树立“改革创新、勇创一流”理念,在全省司法行政系统大力开展执法规范化建设工作,以此作为推动“三项重点工作”特别是社会管理创新的重要举措,首先在监狱系统推行监狱管理工作标准化,为贯彻落实“首要标准”、确保监狱安全稳定提供基础支撑。

　　按照“首要标准”要求,围绕“改革创新、勇创一流”理念,省监狱管理局决定在女子监狱试点推行监狱管理工作标准化。当2009年初省司法厅和监狱管理局在女子监狱召开推标现场会时,其核心思路基本成型,即科学统一和实施监狱管理标准,使监狱管理的每个方面、每个环节都建立起相互适应、稳定运行的管理体系,建立最佳的监狱管理秩序。会上,司法部副部长陈训秋对推标成果给予充分肯定,并要求陕西监狱深入推进这项工作,努力为监狱管理规范化建设探索更加科学、实用、高效的模式。

　　经过认真的试点探索和艰难的课题攻关,省监狱管理局制定了《监狱管理工作标准》和《监狱管理工作标准化考评办法》,先后召开动员会、现场会、培训会,在全省20所监狱推行监狱管理工作标准化。至此,推标实现了认识上、思路上、模式上的统一,实现了从点、线到面的突破,全面覆盖到监管安全、狱政管理、刑罚执行、教育改造、生卫管理、劳动改造、队伍建设、行政保障、检查督察等管理活动。

　　在创新中明确定位

　　2009年年底,司法部部长吴爱英讲话指出:“要细化监所管理各部门的管理职能和目标任务,明确各管理岗位的具体职责和工作要求,规范工作流程,做到监所管理职能细化、目标量化、流程规范化、考核标准化、部门协同化、效率最大化。”推行标准化,恰与吴爱英的讲话精神相契合,使陕西监狱系统上下倍受鼓舞,进一步增强了推标的信心和决心。

　　推标的根本目的是充分发挥监狱改造人之根本职能。陕西省监狱系统自始至终以是否有利于落实“首要标准”来考量推标,坚持把降低刑释人员重新犯罪率作为根本目的,把监狱管理工作标准化作为发挥监狱职能的实现手段,着力构建符合经济社会发展大局要求的监狱管理新模式,为监狱保障和服务社会和谐奠定坚实基础。

　　推标的主攻方向是建立最佳的监狱管理秩序。根据吴爱英、陈训秋的讲话精神,省监狱管理局把推标重点放在优化管理秩序上,从管理思想到管理组织,从管理依据到管理环境,从管理方法到管理手段的每个方面、每个环节,均建立起互相适应、稳定运行的标准体系,达到目标明确、制度完善、流程统一、操作规范的效果,以此保证监狱各项工作进入高效率轨道。

　　推标的主要原则是科学性、系统性、实用性和操作性。推标过程中,全省监狱坚持科学性原则,客观地形成管理标准,准确地实施管理标准；坚持系统性原则,达到横向均衡性和纵向层次性的有机统一；坚持实用性原则,制定的标准利于执行、便于考核,同时,在监狱硬件设施完善上也处处考虑和体现实用性；坚持操作性原则,通过统一管理流程,明确管理分工,形成科学的管理体系。

　　推标的基本方法是把“重复性”管理行为加以规范。监狱管理活动的全过程及其要素只要具有“重复性”都可标准化。省监狱管理局党委通过深入调研理清推标思路,着重在规范监狱管理上下功夫,通过对“重复性”管理行为的规范,努力解决监狱管理活动中“是什么”、“干什么”、“怎么干”、“依据什么干”、“干到什么程度”的问题。这一生动形象的办法,成为推标的基本方法。

　　在实践中完善模式

　　统一管理标准是推标的关键。一是统一在押服刑人员设置、警力配备、业务台帐、警容风纪等监狱建设工作标准；二是统一收押、减刑、假释、暂予监外执行、释放等刑罚执行工作标准；三是统一安全防范、考核奖惩、分级处遇、邮汇会见等狱政管理工作标准；四是统一服刑人员思想教育、文化教育、技术教育、管理教育、劳动教育、出入监教育及个别教育、心理矫治、社会帮教、监区文化建设等教育改造工作标准；五是统一服刑人员伙食、医疗防疫、监舍内务管理等生活卫生管理工作标准；六是统一劳动组织、现场管理、安全生产等生产劳动工作标准；七是统一警务管理、组织建设、警察培训、纪律监察等警察队伍建设工作标准；八是统一后勤管理、警务保障、办公文秘、财务管理、信息化建设等后勤保障工作标准；九是统一检查指导、警务督察、考核考评等管理评价工作标准；十是统一管理网络、工作流程、工作环节等操作执行标准。

　　完善机制制度是推标的前提。一是制定《监狱管理工作标准》,明确了标准的依据、含义、意义、内容、原则和推行要求,规定了监狱管教工作标准、劳动改造工作标准、队伍建设及综合工作标准、检查督察工作标准。二是制定《监狱管理工作标准化考评办法》,逐条逐款统一了“考核内容”、“分值”、“评分标准”和“考核办法”。三是制定《分监区警察一日管理工作规范》和《服刑人员一日改造行为准则》,对警察管理工作的7项内容、24道程序、22条要求,对服刑人员改造的7个方面、24道环节、22条规定,逐一予以明确,并统一了监狱业务台帐。四是探索建立监企目标管理机制,实行“目标同一、考核统一”,有效解决了监企矛盾,规范运行水平明显提高。

　　明确职能职责是推标的基础。全系统从上到下制定《职位说明书》,对各级领导、职能部门及全体警察的职、权、责进行全面梳理并细化,明确规定每个部门、每个岗位的具体职责、工作依据及标准要求,并绘制管理网络图,明晰了层级管理,明晰了各部门各岗位的工作职责,解决了以往工作中考核无具体标准,工作无明确依据的问题,实现了管理程序的紧密衔接,确保了执法工作公开、公正、透明。

　　科学考核考评是推标的保障。标准再好,是靠人来执行的,那么执行的结果如何,就要靠考核。如果考核跟不上,标准的执行效果势必会打折扣。因此,省监狱管理局研究制定了以目标为核心、以责任为基础、以考核为动力、以过程保结果的目标责任考核办法,科学、全面、准确地评价目标责任落实情况,用科学的标尺考核工作业绩、衡量发展成果、激发工作活力,确保监狱工作沿着规范化的轨道发展。

　　在发展中显现效应

　　现代管理学家哈罗德 孔茨说:“管理就是设计和维护一种环境,使身处其间的人们能够在集体内一同工作,以完成预定的使命和目标。”监狱管理工作标准化正是如此。通过推标,全省监狱基本实现了创新管理理念、明确管理目标、完善管理制度、规范管理行为、统一操作流程、夯实工作基础、充分发挥职能的目标,监狱管理规范化建设取得明显成效,监狱工作发展活力明显增强,整体工作取得了明显进步。

　　监狱管理模式更加规范。一是各项工作建立起规范、稳定、配套的制度体系,并建立了相应的科学、实用、高效的保障制度良性运行机制体系,监狱工作各个方面各个环节逐步建立起长效机制。二是制定了新的考核办法、实施细则,绩效评价逐步由定性评估向科学考核转变。三是对现代文明成果的运用程度明显提高,形成了向科技要警力、向科技要安全、向科技要改造质量的新格局。

　　监狱管理流程更加规范。通过推标,广大警察牢固树立了安全稳定首位意识；牢固树立了各项工作为提高教育改造质量服务的观念；牢固树立了社会主义法治理念。监狱各部门各岗位的职能、职责得到明晰；工作标准、工作流程及考核考评、层级管理得到明晰,较好地解决了“是什么”、“干什么”、“怎么干”、“依据什么干”、“干到什么程度”的问题,最大限度地减少了管理中的随意性、粗放性和偶然性。

　　基层基础管理更加规范。一是基础业务台账更加规范,建立了标准统一、设置合理、管理规范、内容明晰、操作简便的基础业务台帐,提高了基层警察工作效率,夯实了监狱执法基础。二是分监区工作特别是警察一日管理、直接管理及对服刑人员7个关键环节的管理更加规范。三是检查、督导、考核和责任追究制度等管理行为更加规范,有效避免了管理不严、执法不公等现象的发生。

　　监管改造工作更加规范。通过推标,监狱安全防范水平的提高最为明显,2010年,陕西监狱首次实现“零脱逃”,无重大狱内案件,无重大疫情,无重特大安全事故,实现了60年来重大历史性突破,截至目前已连续22个月“零脱逃”。“首要标准”全面落实,把改造人放在第一位的格局得到确立,教育改造主要业务指标均符合司法部下达的指标要求。

　　刑罚执行工作更加规范。通过推标,执法程序、流程得到统一,执法监督得到加强,防止了违规操作现象,执法透明度和公信力得到提高,警察公正廉洁执法水平明显提高。生活卫生管理更加规范,确保了服刑人员生活质量稳定,确保了食品、药品、饮水安全,有效杜绝了疫情。劳动现场管理更加规范,“5S”管理、“5+1+1”改造模式及劳动报酬、劳动保护制度得到较好落实,劳动改造效果明显增强,服刑人员合法权益得到保障。

　　警察队伍管理更加规范。广大警察对推标内容和要求做到了应知应会,对工作制度、管理标准、操作流程等基本业务做到了熟记熟用,解决了过去因职责不清、标准不高、要求不严造成的执法随意、工作随便、管理粗放、办事大意的不良习惯,解决了不愿管、不会管、不能管和不作为、迟作为、滥作为等现象,广大警察工作积极性、主动性和创造性明显增强,规范化管理水平明显提高。

　　监狱硬件建设更加规范。一是监门、监墙、电网、照明、监控、报警、安检、隔离防护设施等都更加完善、规范,运行水平明显提高；二是对监狱办公区、监管区、生产区、生活区、武警营区的功能分布,对监区文化设施建设,对监狱信息化建设,对监狱科室和分监区的建制建设,对监狱各部门内部建设等都进行了统一；三是布局调整步伐不断加快,《监狱建设标准》得到落实,近年来共完成投资55571万元,监狱执法条件和环境明显改善。

　　2010年12月8日,司法部部长吴爱英,陕西省委常委、省委政法委书记宋洪武等部、省领导在调研指导陕西监狱推标工作时指出,陕西省监狱系统通过推标,有力地促进了监狱管理规范化建设,监狱整体工作上了一个新的台阶,为全面落实“首要标准”、确保监狱安全稳定打下了扎实的基础,值得肯定,值得推广,要进一步加大推标力度,着力构建符合经济社会发展大局要求的监狱管理模式,为社会和谐提供更有力的保障。