自吸泵规格:公共服务：经济竞争力

公共服务与经济竞争力（总第526期）

执笔：迟福林
　　中国(海南)改革发展研究院简报总第526期
　　2004年11月8日

——在中改院“中国改革国际论坛（第50次）”上的演讲
迟福林　2004年10月31日
　　
　　在我国，全面、深入地讨论建设公共服务型政府，是最近一、两年的事。建设公共服务型政府已经开始成为大家的共识，但是在某些认识方面并不一样。前不久，我在一个城市作了一次关于建设公共服务型政府的演讲。讲完以后，有的政府官员跟我说，“说句实在话，您讲的确实不错，但说心里话，我们不大接受。”我问他们为什么不大接受，他们说政府不抓经济建设还叫政府吗？这引起我的思考，并由这个缘故我在本次会议前写了这样一篇文章——建设公共服务型政府与经济的平稳、较快增长。我想就“公共服务与经济竞争力”这个问题，提出三个问题和大家一起讨论。
　　
　　一、到目前为止，政府主导型的经济增长方式是不是到了非改不可的程度？
　　1、政府主导型的经济增长方式积累了相当多的经济矛盾和经济风险，已经到了非改不可的地步。
　　有人会提出，我国的改革已近26年，还是政府主导的经济增长方式？以这次宏观调控为例，政府主导的经济增长方式应当说还保留着某些重要的特点。我举五个方面的情况：一是虽然大部分的商品市场和一般的要素市场都已经放开，但政府对资金、土地等重要生产要素仍然具有相当大的主导权。在这次的宏观调控中可以看出，土地的非市场配置仍然高达70%左右。二是在固定资产投资方面，政府，尤其是地方政府，还在一定程度上扮演投资主体的角色。三是在财政支出方面，中央和地方各级财政支出的40%左右仍然是竞争性行业。2002年，中央政府用于竞争性行业的投资比例为36.7%，有的地方政府高达50%以上。四是金融体制、基础领域基本上还是一个国有垄断、行政垄断的状态。五是在行政审批制度改革方面，这两年虽然大幅度废除了行政审批权，但是这次的宏观调控反映出来，某些重要审批权控制得更严，并且还有进一步加强的趋势。
　　所以，从这几个方面看，我认为目前的经济增长方式在一定程度上还是政府主导的特点。政府主导在过去的二十多年对经济增长起过重要的作用。我们从以阶级斗争为纲向以经济建设为中心的转变当中，政府主导型的经济增长方式推动了我国经济的快速增长。问题在于到了今天，在我国初步建立市场经济体制的框架下，我认为这套增长方式是弊多利少。
　　（1）各级政府的盲目投资和重复建设造成大量的经济矛盾和经济问题，尤其积累和加剧了我国的金融风险。
　　（2）政府主导经济造成了低成本扩张，也造成了土地和资本价格的严重扭曲。
　　（3）政府主导经济事实上是一种粗放型的经济增长方式，它严重浪费资源，破坏环境，使经济效益总体低下。
　　（4）政府经营城市、招商引资，导致权力寻租盛行、市场信用缺失，严重影响公平、守信的市场环境的形成。今年八月，四川万源县，这个县年财政收入只有4千万，现在欠帐2.6亿，但是为了招商引资，举办了两个晚上的演唱会，费用就高达2千万。
　　（5）政府单纯地追求GDP增长，严重忽视社会发展，造成经济社会发展严重失衡，由此积累的社会矛盾和社会风险已经对经济增长构成一定的威胁。
　　（6）政府直接掌握土地等大量经济资源和部分干预微观经济活动的权力，使腐败问题不仅难以得到解决，而且使集团性、机制性腐败在一定程度上得以扩大。
　　改革到了今天，特别是从这次宏观调控的情况看，可以看出政府主导型的经济增长方式已经到了难以为继的地步，基本走到头了，非改不可。
　　2、实现经济增长方式由政府主导向市场主导转变的时机和条件从总体上说基本具备。
　　现在具不具备改变政府主导型经济增长方式的客观基础呢？我想通过三个方面的情况来说明这个问题。（1）我国60％的GDP和70％的新增就业都是由民营经济提供的。就是说，在我国以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本格局已经初步奠定。（2）通过25年的改革，尽管很多制度不完善，但是市场在资源配置中的基础作用的格局已初步形成。（3）我国加入WTO，实行全面的对外开放，我国的贸易总量将超过日本，成为美、德之后的第三贸易大国。这三方面的情况说明，我国的经济增长方式由政府主导向市场主导转变的客观基础已经形成。目前的关键在于，我们要看到这样一个现实，增强我们改变这种增长方式的决心，以宏观调控为契机，以改革为主要途径来尽快改变已经不适应今天经济快速、持续增长的经济增长方式。
　　
　　二、我国经过25年的改革以后，政府的主要职能到底是什么？
　　
　　我国是一个发展中国家，也是一个转轨大国，政府在经济发展中的作用是十分重要的。我们说要改变政府主导的经济增长方式，并不是说削弱政府的经济职能，而是政府履行经济职能的路径要改变，要适应今天经济发展对政府提出的要求。这里，我提出政府的经济职能要尽快地实现从经济建设主体向经济性公共服务主体的转变。
　　1、提供经济性公共服务是政府的主要经济职能。
　　政府应当为企业、社会提供的经济性公共服务的主要内容是什么？我认为主要有四条：第一，政府通过有效的宏观经济调控和管理，为全社会提供良好的金融环境和经济发展环境；第二，政府通过严格规范的市场监管，形成良好的市场环境，保持公平的市场竞争秩序；第三，经济信息是最重要的经济性公共服务，政府要及时、公开地向全社会提供经济信息和市场信息；第四，政府要为全社会提供水、电、气、交通等最基本的基础设施。前三项服务是政府应该提供的软件服务，第四项服务是政府应该提供的硬件服务。我们的问题在于，对前三项重视不够。大家都说经济信息的公开化是十分重要的，良好的市场环境是十分重要的，政府宏观管理的有效性也是十分重要的。可是，在我们现实的经济生活和经济运行中，政府宏观管理方面的失误很多。例如，海口机场刚建几年，现在还需再接1/3，首都机场刚运行的时候就发现已经不能满足实际需要，2002年北京刚公布了汽车的保有量是200万辆，可是不久就达到了250万辆。这说明一个什么问题呢？我们的政府注重短期的事较多，而在中长期发展规划以及建立在这样一种科学预测基础上的有效管理方面是相当不足的。我们常常讲法国、英国的基础设施可以用一百年，可是我们一些城市的道路却常常用不了一年、两年就得再次翻修。
　　2、政府是经济性公共服务的提供者，而不是直接的建设者。在基础设施建设方面，要努力引入竞争机制，使企业成为经济性公共服务的主要生产者。
　　我们说基础设施的建设上有一个误区，什么误区呢？我这里提出一个概念，不能把提供者和生产者直接相等同。政府是基础设施建设的提供者，不等于政府是基础设施建设的直接生产者。我们在基础设施建设方面，已引进了一些招标、竞争。但总体上说，竞争机制在基础设施建设方面并没有起到决定性的作用。这容易使各级政府在进行基础设施建设的时候，把提供者与生产者的身份相等同，从而造成了一系列的问题。我想用国家审计署刚刚公布的数据来说明这个问题。今年，国家审计署对部分城市基础设施国债项目建设效果的审计表明，在被抽样审计的526个项目中，有四分之一的项目没按建设责任书或计划完成；在建成的320个项目中，有32个基本未投入运营，18个长期处于试运营或开开停停状态，另有69个运营项目未达到设计生产能力；供水项目的实际能力甚至只有计划能力的33％。大家知道，从中央财政到地方财政，有50%左右的资金是投入到了基础设施建设。2002年中央财政支出中有47.76％用于基础设施投资。近几年，我国实行积极的财政政策，几千亿国债也主要是用于基础设施建设。我想未来一两年、三五年，会对这几千亿的投资提出挑战。效益何在？我们怎样来偿还这种国债？政府提供经济性公共服务，是要真正引入一个透明的、开放的、公平的、公正的竞争机制，从而使基础设施的提供者和生产者严格分开，使政府能正确地履行自己在经济性公共服务中的职能。
　　要达到上述的目标，有多种条件：一是现在来看，有一个政府理念改变的问题。我们讲执政能力也好，讲政府的效率也好，首要的问题就是政府要适应经济发展的需要，要为老百姓服务。政府的职能要根据不同时期、不同阶段而作出相应的调整。一个责任政府就是要根据经济发展环境，根据老百姓的需要来确立自己的职能。我想在这个政府责任理念方面，现在和过去有相当大的差距。二是以经济性公共服务为主体的调整涉及到政府自身利益。曾有官员对我说，我的观点很好，但他们也提出疑问：政府不抓经济建设，政府的利益何在，政府的利益何保。由此看来，由经济建设型政府转变为公共服务型政府，涉及到政府自身利益的调整。三是能力问题。如何使经营性的国有资产向公益性的国有资产的转变，以使得政府有更多的财政能力来从事经济性公共服务。
　　
　　三、我国仍处于改革的攻坚阶段，我们最需要的公共产品是什么？
　　
　　党的十六届四中全会提出，我国的改革仍处在一个攻坚阶段。就是说，我国目前的经济转轨还处在一个相当关键的时期，改革尚未完全到位，改革中的深层次矛盾和问题还远未解决。所以我在这里提出一个观点：我们应当通过改革不断地提供更多、更有效的制度性公共产品。因此，建议各级政府尽快实现以GDP为中心向提供制度性公共产品为中心的转变。这里，我简要地谈三点看法。
　　1、近几年的改革虽然在许多方面有所进展，但总体来说，某些方面的改革，特别是政府方面的改革有某些“和平演退”的趋势，改革的氛围远不如80年代的状态。我们寄希望于用增长来解决问题，对不对呢？发展中的问题需要在发展中解决。可是在体制还是经济社会发展中的重要障碍的时候，试图以发展的成果来消化这种体制所积累的矛盾是非常困难的。这次的宏观调控使我们越来越清楚地看到：我国的经济是个结构问题、增长方式问题和运行机制问题，而这三大问题归根结底是个改革的问题，是改革严重不到位的问题。
　　2、政府要努力为经济发展提供重要的制度性公共产品。大家会问，哪些制度性公共产品对现实生活有着决定性的、重大的影响。我举两个例子：一是十六届三中全会提出建立健全现代产权制。为什么郎咸平的一篇文章激起这么大范围的讨论？问题不在于他的观点是否符合实际，是否准确，而在于这十多年来尽管提出建立现代企业制度首先是明晰产权，可是到现在为止，我们为企业改革、为民营经济的发展提供了什么样的具体的产权制度安排呢？我们给企业家，尤其是那些创业型的企业家又提供了什么样的制度保障呢？尽管我们做了大量的工作并有所进展，但总体上来说，到目前为止，并没有做到十六届三中全会提出的，建立、健全现代产权制度。国有企业改革严重滞后，由此国有企业产权制度改革过程中出现的一些扭曲现象也是不可避免的。企业家的形成和发展同企业的发展不相适应，并且有些优秀企业家开始落马，这虽然有个人的因素，但不能不从制度方面寻找原因。
　　二是土地问题，农村土地制度改革问题。我国80年代农村的发展得益于农村的改革，尤其是以土地承包为主的改革。可是80年代到今天，农村的土地制度改革有多大的进展呢？“中华人民共和国农村土地承包法”，在土地制度改革上有多大进展呢？大家知道，1998年中共十五届三中全会提出了“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，试图把农民对土地的债权关系变为物权关系。但是到现在为止，我们没有解决好这个问题。为什么“圈地运动”越演越烈？为什么农民大量的土地被不断地剥夺？在这次宏观调控中，中央提出来我国要实行严格的耕地保护制度，征用每一亩耕地都要中央政府来批，这是不得已的办法。这样一个问题说明什么呢？我们在农村改革以及城市改革中，基本的土地关系还没有到位，这样一种制度性公共产品的严重缺位引发了一系列扭曲的经济行为。另外，正在讨论的“物权法”草案规定，农民的耕地和宅基地不能作为物权抵押，我认为这是很不公平的。制度性的公共产品在中国的现阶段是经济平稳快速增长最重要的公共产品。大家看看，今年我们的农业形势相当好，粮食将达到9200亿斤以上，农民收入在近8年后实现了两位数的增长。这有风调雨顺的原因，但主要在于今年开始实行了农村的一系列改革，尤其是税费改革，这给了农民一个很好的预期。有的专家在湖北调查发现两个情况：一是去年还有20-30%的抛荒地，今年一亩都没有了；二是一些农村的“能人”现在开始回到农村做经济组织的带头人。这告诉我们一个很现实的情况：只要是改革给大家一个好的预期，农村经济就会发生很大的好转。如果我们在农村改革、特别是土地制度改革方面有所突破的话，我相信，未来３-５年，我国的农业和农村是稳定的，是发展的。这样，对整个宏观经济形势会奠定一个重要的基础。由此看来，要特别重视在建设公共服务型政府中，制度性公共产品对我们下一阶段经济持续、快速增长的重要性。
　　3、我们要重振改革精神，坚持把改革作为经济工作的主线，以改革统领经济工作，使我们的各级政府把更多的注意力放在改革上。这样，我们下一步的宏观调控就会更好地朝着市场经济的方向发展，从而使经济的持续、平稳发展有一个好的制度保障。今年10月13日，《世界经济论坛》评出了2004—2005年10个最有经济竞争力的国家和地区，5个是北欧国家。这告诉我们一个很重要的现实，公共服务既是政府干预经济的本质内容，又是提高一国经济竞争力的制度保障。概括一句话，有效的公共服务就能产生一个国家、一个地区的经济竞争力。