实现长三角公共服务均等化发展

日期：2011-06-21 作者：应勤俭 来源：文汇报
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    应勤俭
    
    在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，“基本公共服务体系更加完备”被明确列为到2020年中国构建社会主义和谐社会的9大目标之一。国务院通过的《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，分别从经济、社会十个方面对长江三角洲地区的改革、发展指出了方向。可以看出，实现基本公共服务的有效供给及均等化发展，是长三角区域经济社会协调发展的保证，更是党中央、国务院着眼于全面建设小康社会和现代化建设全局的重要战略决策。
    
    我们从经济实力、社保覆盖面、社保支出三方面对长三角区域基本公共服务差异进行实证分析后发现：
    
    1、该区域内地区间经济发展水平差异直接造成了公共财政支出或财力的地方性失衡，而地方财政支出差距必然造成地方政府在基本公共服务支出上的差距，从而导致地区间基本公共服务供给的不均等。
    
    2、长三角区域社保投入水平和社保改革力度一直处于全国领先水平，但是财政社会保障支出比重过低，与世界平均水平差距较大，深刻反映出中国“重经济、轻社会”式的公共支出结构。许多本应由市场提供的商品或由社会负担的支出仍由财政负担，而社会保障、教育、医疗等本应由政府承担的社会公共事务没有完全担负起来。
    
    3、从GE指数分析中，我们看到虽然地区间差异的贡献率较大，但其呈下降态势，说明长三角区域“两省一市”打破地域限制、实现区域一体化的意识正在不断加深。而地区内差异贡献率则不断上升，这是长三角区域社保支出总差异扩大的主要因素。
    
    为了加强社会管理、实现基本公共服务均等化，我们提出以下建议：
    
    1、缩小区域经济差距，促进区域经济社会均衡发展。明确经济发展与社会发展并举的思想。鉴于长三角经济发展呈圈层式结构，而在圈层内部又存在一定差距，经济协调发展首先应缩小圈层之间的发展差距，促进扬州、泰州、台州、湖州等区域内欠发达城市的经济发展，从内部为当地公共服务均等化提供经济支持。另外，当前要通过区域分工与合作加强区域内经济发展为社会建设和协同化管理服务的意识，以促进地区经济协调发展，促进公共服务资源优化配置。需要强调的是，缩小经济差距只是基础和手段，发展的最终目的是人的发展。
    
    2、纵横结合，推进区域公共财政体制改革。在纵向上，要实现不同级次城市间、城乡间的基本公共服务均等化，有赖于省级层面公共财政和社会管理体制改革。财政制度改革要从既有利于均等化、又有利于公共供给效率的方向着手，均等化不能以牺牲效率为代价，也不能为了效率放弃均等化目标。完善省以下公共财政体制改革的一个可行思路是：由省一级政府制定各地应当实现的最低公共服务标准确保公平目标，然后采用灵活多变的供应方式保证供给效率。例如对社会保障、义务教育、基本医疗等基本公共服务，可由省级政府负责统筹和管理，同时在长三角内部建立一定互助均衡机制，以便彻底摆脱县乡政府自有财力不足的制约。
    
    3、破除区域“二重”分割，解除社会体制束缚。实现公共服务区域均等化，必须打破城乡分割、“本地-外来”分割的局面，这些二重分割归根到底是由分割的户籍制度造成的。解此难题，当从改革户籍制度着手。
    
    第一，逐步淡化户籍制度的影响，消除人口区域流动的屏障。承认一定时期内户籍限制将继续存在的事实，根据各地实际，探索建立广覆盖、多层次、有差别的公共服务体系，以保证区域内各社会群体均能被纳入到社会保障体系中来，享受政府提供的基本公共服务。
    
    第二，加强区域信息一体化平台建设，便于社会保障关系转移、接续。同时，由于长三角各地区经济发展水平不同、人均收入存在较大差距，不同地区所筹集的基本保险额度也就相应存在差距，在此建议建立基本均等的三地社会保险缴纳标准及折算方法，如按工资收入百分比缴纳社会保险个人支付部分及流转后按系数折算。
    
    第三，长三角区域可以借鉴欧盟的经验，采取“工作地缴费，分段记录；退休地发放，区域结算”的思路，以解决流动就业者社保异地转移、接续问题。
    
    长三角区域“两省一市”的协同化社会管理，包括决策模式的协同和制度安排的协同，因此必须建立在互动互助互利共赢的基础之上。总体思路是：以人为本，科学发展，和谐发展，率先发展，以公共服务体制建设和完善为切入点，架起经济和社会体制改革的桥梁；以社会管理体制建设为突破口，大力发展第三部门及其他新型社会组织，推进区域社会管理协同化建设。
    
    （作者为上海财经大学财经研究所教授）