中国海洋经济发展的要义与法制建设

日期：2011-01-05 作者：金永明 来源：文汇报                      
    ■金永明
    
    十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》）指出，我国应“发展海洋经济”。具体内容为：坚持陆海统筹，制定和实施海洋发展战略，提高海洋开发、控制、综合管理能力；科学规划海洋经济发展，发展海洋油气、运输、渔业等产业，合理开发利用海洋资源，加强渔港建设，保护海岛、海岸带和海洋生态环境；保障海上通道安全，维护我国海洋权益。《建议》还指出，我国应鼓励海水淡化，发展空间海洋领域技术等。显然，充分认识海洋经济发展的要义，对于“十二五”发展意义重大。
    
一、海洋经济发展的基本特点
    
    从《建议》“发展海洋经济”的内容可以看出，海洋经济发展主要有以下几方面的特点：
    
    第一，海洋经济发展政策具有连贯性。实际上，中央早在十六大报告（2002年）中就提出了“实施海洋开发”的任务；国务院在2004年的《政府工作报告》中提出了“应重视海洋资源开发与保护”的政策；在《十一五规划纲要》（2006年）中提出我国应“促进海洋经济发展”；在2009年的《政府工作报告》中又强调了“合理开发利用海洋资源”。
    
    海洋开发或发展战略，对于确保我国社会经济发展所需能源资源供应，改变我国长期以来“重视陆地开发、轻视海洋开发”的意识，维护我国海洋权益，具有十分重大的意义。国务院曾于2008年2月7日批准《国家海洋事业发展规划纲要》，其中指出了我国海洋事业发展规划的目标，这对于促进我国海洋事业的全面、协调、可持续发展，加快建设海洋强国，具有重要的指导意义。由此可见，发展海洋事业包括发展海洋经济的政策具有连贯性，必须持续加以坚持和推进。
    
    第二，海洋经济发展政策具有广泛性和保障性。《建议》提到的海洋经济概念是广义概念，涉及多个领域，主要包括海洋及其资源的开发、利用和管理，海洋产业的能力提升，海洋生态环境的维护，对管辖海域的治理，海洋通道安全保障，鼓励海水淡化，发展空间海洋技术，维护国家海洋领土和权益等。而发展海洋事业的关键，是制定和实施国家海洋发展战略。为了实施国家海洋发展战略，重要的一项工作就是制定和完善相关海洋法律制度，以保障我国海洋发展战略的实施，维护我国海洋安全和海洋权益。
    
    第三，发展海洋经济是进一步提升我国经济实力的重要组成部分。众所周知，21世纪被称为“海洋的世纪”，海洋成为人类社会发展的最后空间和资源宝库，特别是如何进一步发展海洋经济已成为各国日益加以重视并予以实施的一个重要领域。在这种国际背景下，我国的海洋经济发展当然也不能例外。
    
    同时，海洋经济在我国国内生产总值中的地位与作用也正在日益提升，并且有继续发展的趋势，我国的海洋经济事业有待继续加以大力推进和发展。2007年，我国的海洋生产总值为24939亿元，占当年国内生产总值的比重为10.11%；2008年，我国的海洋生产总值为29662亿元，占国内生产总值的比重为9.87%；2009年，我国的海洋生产总值为31964亿元，占国内生产总值的比重为9.53%。根据《国家海洋事业发展规划纲要》制定的目标，2010年我国的海洋生产总值占国内生产总值的比例要达到11.0%以上。数据表明，近年来我国的海洋生产总值基本上占国内生产总值10%左右的比例，有进一步大力发展的必要性。
    
    第四，发展海洋经济是我国合理处理海洋问题、维护海洋权益的重要路径选择。众所周知，我国在海洋权益的维护上，面临着许多海洋难题，引发了一系列海洋安全问题，并且已影响或威胁到国家的海防安全。我们知道，海洋安全是指国家的海洋权益不受侵害或不遭遇风险的状态，也被称为海上安全、海上保安。一般可将海上安全分为传统的海上安全和非传统的海上安全。前者主要为海上军事安全、海防安全，其中海上军事入侵是最大的海上军事安全威胁。这类安全问题如今有逐渐减少的趋势。后者主要为海上恐怖主义、海上非法活动（海盗）、海洋自然灾害、海洋污染和海洋生态恶化、海洋测量活动及军事演习等引发的安全问题。相比前者，这类安全问题有日益增加的趋势。通过大力发展海洋经济，包括建立相应的机构和制度，可以促进这些海洋问题的合理解决。
    
二、中国海洋问题众多的原因与解决路径
    
    可以预见，影响当今与未来中国安全的主要威胁将来自海上。主要理由为：
    
    第一，我国与主要周边国家的陆地勘界工作基本结束，来自陆地的威胁将明显减少。
    
    第二，随着对外开放政策的进一步深化、全球化的进一步深入，我国开发利用海洋及其资源的频度和力度将不断拓展和深化，来自海洋的问题必然增加，特别是我国海洋经济的发展已经成为国民经济的重要组成部分，并有继续发展之态势，同时，我国进一步依赖海洋及其资源的趋势仍将继续增强。目前，我国进出口货物运输总量约有90%是通过海洋运输的，进口石油的99%、进口铁矿石的95%、进口铜矿石的80%也都是依靠海上运输，因此，保护的利益众多，相应的海洋问题必增。
    
    第三，我国是一个海洋地理相对不利的国家，与多国存在海域划界和岛屿归属争议问题。如果这些问题不能很好地加以解决，将影响我国的海域安全（包括管辖海域显现的安全和潜在的安全），特别是海上通道安全和海上冲突事故将可能经常发生。
    
    第四，我国的经济发展已具备由陆地转向海洋的基础和条件，与此同时，我国海上力量的布局和发展，很容易被他国误读和误判，相应的海洋问题也必然增加。
    
    发展海洋经济需要有合适的环境。我国应积极应对和处理海洋问题，而从国际实践来看，在国际、区域和双边关于海洋问题的制度还未健全或难以修正的情形下，处理和应对海洋问题的有效途径之一，就是制定国家海洋发展战略和完善海洋体制。为了保障上述要求的实现，我国应尽快制定和实施综合管理海洋事务的法律——海洋基本法，其主要应包括以下内容：宣布国家海洋政策，即汇总一直以来我国针对海洋问题的政策，并对外作出解释；设置管理海洋事务的国家机构如国家海洋事务委员会，以统一高效地管理国家海洋事务；公布国家发展海洋的重要领域，包括发展海洋产业和活动，积极开发、利用和管理海洋及其资源，保护海洋环境，确保通道安全，研发海洋技术，加强对管辖海域的管理及调查活动，增强海洋教育和宣传工作以增强国民的海洋意识，强化国际海洋合作等等。
    
    总之，经略、规划及管理海洋是我国经济社会发展的重要基础和必然抉择。而发展海洋经济是其中的重要突破口，必须抓紧实施。为了制定海洋经济规划，目前的重要任务之一就是实施国家海洋经济普查活动，以切实把握我国海洋经济发展的优势和劣势，并加强相应的制度建设。
    
    （作者为上海社会科学院海洋法研究中心主任、中国海洋发展研究中心研究员）