马天宇快乐大本营2016:台湾经济发展的经验与检讨]

台湾经济发展的经验与检讨
要闻 274期 发布日期 2006-08-02
孙震
寻找发展的模式
台湾于1953年实施第一期经济建设四年计划，开始有系统的经济发展。直到20世纪结束之前，台湾被视为世界发展中经济体的楷模，台湾所采取的发展策略为国际著名经济学家所称道，亦为其他发展中国家所遵循。哈佛大学经济系的帕金斯（Dwight H Perkins）教授说：“台湾经济发展的成功并非由于其领导者发现了一个成功的发展模式，坚守不移，而是由于发现了好几个发展模式，于需要时加以变换。”不过进一步观察这些发展模式变换的原则，一直是顺应市场、倚重市场，终于走上自由化的道路。
台湾经济的自由化经历了三个重要的阶段。第一阶段是1958年外汇贸易改革，使台湾经济发展从进口代替转向出口扩张，带动快速的经济成长，但助长了20世纪70年代初期的物价膨胀。第二阶段是70年代和80年代初期，台湾对外面临两次世界性能源危机，对内发展资本密集和技术密集的重大工业，需要不同市场条件的配合，政府管制减少，贸易、汇率和利率逐步走上自由化。第三阶段是1984年政府宣布自由化、国际化、制度化，开始走向全面自由化，但却徘徊迟疑，导致80年代后期的资产膨胀。
台湾于1995年即因在教育、研发和高科技产业发展上的成就被美国视为其在亚洲的新竞争者，并于1997年和“亚洲四小龙”的另外三条小龙新加坡、香港和韩国以及以色列在国际经济社会中晋级为“先进经济”（advanced economies）。而且诺贝尔经济学奖得主克莱因（Lawrence R Klein）教授早在1986年即预测台湾和韩国在发展中国家或地区中最有可能继日本之后于20世纪之末跨越从“发展中”到“发达”的界线。然而，如今已是2006年，台湾似乎距“发达地区”的境界日远，其中固然有更深层的制度和文化的因素未能具备，但决策者对经济自由化缺少认识和信心，以致踌躇不进，也应是重要原因。
局部自由化的成就与困境
1958年的外汇贸易改革是台湾经济发展的一项重大政策，也是台湾经济迈向自由化的一大步。这次改革将当时复杂的多元汇率分两阶段简化为单一汇率，然后经过数次调整，于1961年稳定于1美元兑换40元新台币的水平。此一改革的理念，是希望回归市场机制，藉合理的汇率自动发挥鼓励出口、节制进口的作用，以改善贸易差额，促进经济成长，减少失业。不过在进口方面仍有高关税和人为的限制，出口方面则有退税、外销贷款与优惠利息的补贴，因此曾任台湾“经济部长”和“财政部长”的李国鼎先生在他后来的著作中回顾这一段时期，称之为局部自由化。
一个国家或地区在经济发展中究竟应否补贴出口、限制进口，经济学家一向有不同的看法。芝加哥大学经济系的哈伯格（Arnold C Harberger）教授在一次研讨会中综合若干国家和地区的经验，主张应借助国际贸易，但不可过度干预，以免扭曲资源的有效利用。台湾于1958年外汇贸易改革后，出口大幅增加，贸易差额迅速改善，带动快速的经济成长，加上当时主要产业多为劳动密集型的产业，因此就业迅速增加，失业率降低。从1961年到1970年，按美元计算的出口额增加六倍半，平均年增长率为25.3％；1961年贸易差额占GDP的百分比为-7.1％，其后逐年改善，至1970年达到平衡；GDP的平均年增长率为9.7％；失业率从1961年的4.1％降低到1970年的1.7％。
这种以“局部自由化”为手段，利用对外贸易促进经济成长的发展策略，其有效性受三个重要条件的限制。第一是储蓄率是否随贸易差额的改善而提高。一个国家或地区对外贸易的差额，如不计算国际收支平衡表经常账户上的其他项目，应恒等于其储蓄率与国家或地区内投资的差额，储蓄如不相对于国家或地区内投资增加，贸易差额即不可能改善。台湾在20世纪60年代到70年代和80年代大部分时期，对外贸易的差额由逆差不断减少到顺差不断扩大，这固然是出口拓展的结果，但国民储蓄不断增加也有一定的贡献。第二是货币供给是否能不受贸易顺差扩大、外汇资产增加的影响，维持适度增加，不引起通货膨胀。在一定汇率下，国家或地区内物价如相对国家或地区外物价上涨，贸易的优势即无法保持。第三是就业是否仍可增加，使生产能量继续扩充。失业如已达充分就业水平，贸易差额所代表的国家或地区外净需要继续扩大，就会引起物价上涨。台湾经过20世纪60年代的快速成长，第二和第三两个条件在70年代之初大致都已到达极限。1971年12月，美元对黄金贬值7.89％，其他工业国家的货币大都对美元升值，使美元相对于其他主要货币贬值约12％，新台币对美元的汇率维持不变，因而亦随之对其他主要货币贬值。加上1972年国际物价上涨，更有利于台湾的出口。
进入70年代，贸易差额扩大，外汇资产累积迅速，其增长率1971年达42.8％，1972年达72.7％，导致货币供给大幅增加，1973年竟达50.4％，通货膨胀当然是无法避免的后果。虽然当局于1973年2月美元再度贬值10％时，将新台币对美元升值5％至1美元兑换38元新台币，但“太迟又太少”，无济于事。1973年10月爆发世界能源危机，石油价格剧涨，更使台湾的通货膨胀如火上加油。1974年世界经济盛极而衰，台湾由于物价上涨超过国际水平，致使新台币对外币值从偏低转为偏高，阻碍出口，衰退的程度较世界更为严重。
台湾在20世纪60年代，如果能顺应出口扩张与贸易差额改善的情势，逐步取消对出口的补贴，放宽对进口的限制，调整汇率，修正偏低的币值，一定会增进资源利用的效率，达成更稳定的物价与更高的经济增长率，1974年的衰退也会较为缓和。
从重化工业到科技工业
经济自由化是回归价格机制，以市场决定取代政府的管制与干预。命令式计划企图以计划代替市场，终于证明失败；指令性计划常欲对抗市场，却发现不如顺应市场，加以利用。司马迁说得好：“……耳目欲极声色之好，口欲穷刍豢之味，身安逸乐，而心夸矜执能之荣使。俗之渐民久矣，虽户说以眇论，终不能化。故善者因之，其次利导之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争。”
台湾在20世纪70年代初期第一次能源危机爆发、经济从通货膨胀转为经济衰退前、政府怕新台币升值对出口不利，利率提高增加企业的负担，不愿采用，反而对重要民生物资限价，扬汤止沸，致使物资逃避，物价更涨；经济衰退后，又怕新台币贬值和利率下降使通货膨胀死灰复燃，心存疑虑，只有使问题更严重。正如西谚说：“到地狱之路是由好意铺成的。”
然而台湾毕竟从经验中学到了教训。70年代后期和80年代初期，是各种制度性安排走向更自由化的准备时期。1975年下半，台湾经济开始复苏，出口增加，对外贸易由逆差转为顺差，继而顺差扩大。1978年7月，台湾将新台币兑美元的汇率从38∶1升为36∶1，并宣布改采机动汇率制度，就是一般所说的浮动汇率制度。利率也从1980年开始由政府决定逐步转变为由市场决定。
20世纪70年代也是台湾所谓“产业升级”或“产业结构转型”的时期，严格说，经济成长为劳动生产力持续增加的现象，“升级”和“转型”都应是渐进的过程。然而政府的产业政策的确会造成不连续的变化，其成功往往需要市场条件的配合。
70年代台湾有两项重大产业政策：一项是重化工业建设，另外一项是科技产业的萌芽。所谓重化工业建设是当时的台湾“行政院长”蒋经国先生于70年代所推行的十大建设中的三项产业建设，包括大钢铁厂、造船厂和石油化学工业，都属资本密集型的产业。当时流行的理论认为，有了下游的劳动密集型产业之后，继续发展中、上游的资本密集型产业，下游型产业为中、上游产业提供市场，中、上游产业供应下游产业所需的中间产品和原料，上、中、下游产业连接在一起，发挥“产业关联效果”，可增加经济的自主性，减少对外依赖；而且上、中、下游任何一个环节需要增加，都可经由“向前连锁”或“向后连锁”，带动所有关联产业的发展，使生产和就业增加。
不过这种建立在“投入-产出”关系之上的发展理论，有两个致命的缺点。一个是未考虑价格问题，如上游的原料或中游的中间产品成本与价格偏高，导致下游产品出口困难，所有关联产业都将随之发生困难。1979年第二次能源危机爆发果然导致这一问题出现，政府于1981年10月采取各阶段石化产品按国际市场定价的政策，引起中游产业调整，台湾的石化工业才得以正常发展。另外一个缺点是台湾并不出产煤、铁、原油，一旦供应短缺，中、下游产业都将难以为继。因此，上、中、下游产品都在国家或地区内生产，并不能增加自主，也不能减少对外国的依赖，任何产业都必须具备竞争优势，才能通过市场考验。
1974年台湾“经济部长”孙运璿先生接受留美学人潘文渊博士的意见，决定以研制集成电路为中心发展电子工业。90年代，光电业与无线通信也渐在台湾兴起，并且经由投资在大陆开枝散叶，渐成世界科技产业的重镇。2005年5月16日《商业周刊》亚洲版以《何以台湾关系重大》为封面主题，这篇报道开头就说：“想要找到全球经济的隐藏中心？开车走一趟台湾的中山高速公路。由此可以到达那些将美国广大市场与数字化研发中心和中国的巨大制造中心加以连接的公司。”
全面自由化的理念与实践
1981年12月台湾“行政院”通过经建会所提出的1982～1985年“台湾经济建设四年计划”，虽仍宣布“计划性自由经济”的体制，但却提出健全法治、减少干预、促进价格与市场机制的发展策略。
1984年5月台湾“中央银行”总裁兼经建会主任委员俞国华先生出任台湾“行政院长”，宣布自由化、国际化、制度化的主张，9月在对“立法院”的施政报告中正式提出，从此成为台湾经济政策的三项基本原则，这是意见分歧争论不休的台湾社会中难得一见的共识。自由化的意义已见前述；国际化是指使台湾通过商品与人员的交流，更密切的与国际社会相结合；制度化是指改善相关的法令和制度，使自由化和国际化得以在有效的游戏规则下顺利运行。在俞国华提出自由化、国际化、制度化政策后18年，世界银行于2002年以《建立制度以利市场运行》为主题发表其年度报告，指出贫国因欠缺健全的制度，以至纵有好的政策，也难以发挥作用。俞国华的主张很有高远的前瞻性，不过他当时所说的制度仅指政府部门的法规制度，而世界银行近年所强调的制度则指更具广泛意义的社会制度或社会资本。
然而台湾政府虽然已宣示自由化的政策，各种相关的机制大致也已具备，但对自由化的实施却迟疑不决。1979年第二次能源危机爆发，导致经济衰退，贸易差额恶化，政府将新台币对美元贬值，然而一直到1985年底，经济早已复苏，贸易差额也由逆差转为顺差，所占GNP的比率不断扩大，1985年达14％，1986年竟达20％，但新台币对美元的汇率至1985年底仍少变动，大致接近40∶1。
贸易顺差使台湾的外汇资产增加，外汇增加引起对新台币升值的预期，导致资金流入，使外汇增加更快。1986年底政府所拥有的外汇资产达463亿美元，1987年底增为767亿美元，相当于当时23个月进口所需的外汇，约为岛内资本形成毛额的4.1倍。
外汇资产大幅增加使货币供给随之增加，从1985年底到1988年底，增加达158.9％。在一般情形下应会引发通货膨胀，然而贸易自由化的结果，使岛内物价受到国际物价的约束，甚少变动，货币供给剧增的影响，主要反映在股票市场和房地产市场，引起严重的“资产（价格）膨胀”，形成泡沫经济。股价指数从1985年平均只有745点，至1990年2月初飙升到12682点。台北市房地产价格上涨大约在3～4倍。虽然新台币对美元的汇率于1986年后大幅升值，1987年底升至28.55∶1，1989年底升至26.16∶1，但“太晚又太猛”，造成企业界适应的困难，却已无法阻挡形成中的资产膨胀。
检讨台湾当局迟迟不调整新台币汇率引起20世纪80年代后期资产膨胀的经济后果，前台湾“财政部长”邱正雄先生认为，这个时期资本市场的繁荣有利于科技公司取得资金，对科技产业的发展有很大的帮助。邱先生的观察应是十分正确的。不过在资产膨胀过程中，大量兴建房屋造成百万户以上的空屋，形成严重资源浪费。资产膨胀形成的泡沫破灭后，无数厂商因资产缩水陷入财务困境，凡是旗下有建筑公司的财团，几乎无一不遭受拖累，背负重大财务负担，致使应对风险与衰退的能力降低。因此90年代以来，企业经营困难时有发生，政府往往指示金融机构予以融资协助，导致将厂商的负债转变为银行的不良债权。有句笑话说：“如果你欠银行一百万元，你就麻烦大了；如果你欠银行十亿元，银行就麻烦大了！”何况若干企业集团的银行负债何止十亿百亿！银行不胜负担，最后只好由政府牺牲税收，以政府预算帮助银行抵消坏账，而政府的支出就是全民的负担。外汇增加太快是灾害，不是福利；过多的外汇是负担，无益于国计民生。
假定台湾政府于宣布自由化政策后认真实施，容许新台币顺应贸易情势自然升值，则预期升值不会出现，国际资金不会大量流入，货币供给不会大量增加，资产膨胀不会发生，产业界可以从容调整以适应汇率变动，让人民可以安享经济成长与升值所引起的经济福利增加，政府也可以垂拱而治，不必手忙脚乱。
（本文同时发表于《比较》杂志第25期，本报有删节与修改。在中国经济50人田横岛论坛上，吴敬琏先生对此文做了特别推荐。）