胶轮路轨快不快:台州市民主恳谈制度10年探索实践的思考

  　改革开放使得台州成为浙江乃至全国经济社会发展最快的地区之一。经济社会先发地区具有的问题先出、矛盾先发、经验先有的规律性特征，在台州显现十分明显。在民营经济先发地区，如何通过对广大人民群众民主意识的培育，引导其有序参与反腐倡廉建设，从而达到有效预防腐败目的?这是近年来台州各级党委、政府和纪检监察机关致力于破解的一个难题。本文以台州市民主恳谈制度10年的探索实践为例，对此作一探讨。

　　一、台州“民主恳谈”的模式透视

　　民主恳谈最初是1999年台州市委在温岭松门镇开展农村现代化教育试点时提出。2001年，台州市委把“民主恳谈”作为台州基层民主政治建设的统一载体在全市全面推广。2004年，“民主恳谈”获得了第二届“中国地方政府创新奖”。经过10年来的探索与发展，台州民主恳谈的外延已经从最初的村级向市级延伸，从党外向党内延伸，从体制外向体制内延伸;民主恳谈内涵也从初期的由民主方式加强和改进农村思想政治工作向基层民主政治建设的决策咨询方向深化，从一般性事务的对话沟通向预算决策等核心方向深化;民主恳谈建立了一种群众事前参与基层公共事务决策，事中进行民主监督，事后进行民主评议的比较完整的民主形式，形成了集民主决策、民主管理、民主监督等多种形式于一体的新型民主制度。目前，台州的民主恳谈典型模式有五种：

　　第一种模式：民主决策征询模式。这种模式保留了民主恳谈初期的对话形式，使民主恳谈成为村、乡(镇)、县(市、区)政府职能部门重要事项决策的必经程序，建立涉及重大公共事务的听证决策、村民议事等制度，形成规范，使民主恳谈成为人民群众管理、监督基层社会事务的平台。比如，村级民主恳谈是对全村重要的村务和公益事业做出决策;参加恳谈对象是村干部、村民代表和其他村民群众;基本程序是村两委提出需要做出决定的事项和初步意见，经村民代表和其他村民共同讨论修改后，由村民代表(或全体村民)以适当表决，做出符合多数村民的意愿的决策。

　　第二种模式：参与式公共预算模式。这种模式把民主恳谈与人大制度相结合，着重就预算编制开展恳谈，推进预算编制透明化。温岭参与式公共预算模式探索始于2004年，2008年已细化推行至7个乡镇和1个市级部门。2009年1月，温岭市人大出台了《关于开展预算初审民主恳谈，加强镇级预算审查监督的指导意见》，镇级预算民主恳谈正式导入了规范化制度化轨道。以乡镇为例，基本做法是：①乡镇政府提出的财政预算草案提交给镇人大，镇人大将预算向全镇公开，并举行由人大主持的分组预算讨论会，讨论的结果向随后召开的人大会议宣布，然后人大代表就预算的具体内容对政府进行询问;②由镇政府和人大的预算审查小组共同修改预算，形成新的预算方案，再提交人大会议分组讨论;③人大代表还可以就预算的内容联合提出预算修正案，并提交人大会议辩论，辩论后全体人大代表就修正案进行表决，如果表决通过，形成最终的正式预算。将民主恳谈引入县、乡两级人大预算审查和监督，既提高了民主恳谈的制度化水平，又完善了人代会制度。

　　第三种模式：党内民主恳谈模式。这种模式把民主恳谈与党代会常任制相结合。2007年，天台县第十二届二次党代会通过了实行民主恳谈与党代表大会常任制相结合的制度，探索开展县委委员、常委与党代表、党代表与县委所属各级党组织、党代表与选举单位党员群众之间的民主恳谈，着眼于解决党代表在党代会常任制实行期间提出的议案、建议意见和询问质询等方面的问题。2008年，温岭市第十二届党代会通过了《关于党内民主恳谈的若干规定(试行)》，明确党内民主恳谈是党委重大决策的必经程序，规定提交党委讨论决定的重大决策必须通过民主恳谈，并分通报问题、恳谈发言、现场答复、梳理总结、处理反馈等5个程序进行。继天台、温岭之后，台州民主恳谈逐步被引入和扩大到党内，成为发扬党内民主，发挥党代表监督作用，加强党内监督，为保障和实现党员的民主权利提供了制度平台。

　　第四种模式：政治协商模式。这种模式把民主恳谈与人民政协履行职能相结合。2008年温岭市政协会议召开期间，组织120多位政协委员选择人民群众关注的主题开展面对面的协商交流，其中有28名委员提出问题，相关主管部门领导逐一解答。这种模式体现了党的十七大报告提出的“把政治协商纳入决策程序”的要求，拓宽了政协委员知情问政、协商监督的渠道。

　　第五种模式：恳谈日制度。这种模式民主恳谈与加强作风建设相结合。2006年，台州市委在全市开展“作风建设年”活动期间，将原先具有政治沟通功能的民主恳谈固定化、经常化，建立“恳谈日”制度，每月的10日为各级领导干部的恳谈日，实行“三不受限(不限对象、内容、形式)”，推动领导干部下基层与民对话，密切了干群关系。

　　二、台州“民主恳谈”对于预防腐败的实践意义

　　腐败的本质就是权力的异化滥用，治理腐败的重要途径之一就是发展民主。台州“民主恳谈”，一方面反映出台州各级党委、政府和农村基层自治组织发展基层民主的决心，主动架构了人民群众参与基层社会事务管理的平台，不断扩大了知情度、参与度、选择度和监督度;另一方面有助于在民主恳谈实践中，为群众畅通利益诉求渠道，能够及时反映自己的主观愿望，也保证其在参政议政中实现民主权利，积极从源头上预防腐败滋生。纵观台州农村基层反腐倡廉建设，哪里民主恳谈制度坚持得好，哪里群众民主意识就浓厚、民主监督就有力，哪里基层党员干部作风形象就好、腐败发案率就低。

　　(一)民主恳谈完善了民主决策，有助于提高公共权力运行透明化。阳光是最好的防腐剂。民主恳谈实质上是一种协商对话机制，凸显了人民主权原则的议事决策权。台州各级党委、政府和农村基层自治组织把民主恳谈引入决策程序，能够更好地集思广益，有利于推进“阳光决策”。这在很大程度上改变了以往由少数领导拍板的决策方式，决策要经过群众参与论证或会议公决公议，使决策更能代表当地大多数群众的利益和意愿。经过民主恳谈这一决策前置机制进行民主决策，重大事项的决定由“暗箱操作”变成“阳光操作”，增加了决策透明度，有效约束了权力利益化、利益特权化，也在一定程度上提高了领导干部廉政建设的自觉性。同时，决策的民主化有利于政策的顺利贯彻和实施，分散了决策风险，提高了决策的合理性、科学性。比如，参与式预算恳谈，使政府在预算草案编制之初，就必须牢记财“取之于民，用之于民”，公众及其代表对财政预算的知情权、表达权，特别是修正权，改变了“取之于民”易，“用之于民”难的现状，真正做到“还权于民”，使老百姓能够“以管线来管权”，代表了财政预算发展的民主化方向，表现了公民权利对政府核心权力之一­­——财政权的刚性约束。又如，温岭市城西街道在2004年农村村委会换届之际，就村务监督委员会建立问题，与广大农村群众开展恳谈，形成共识，为该街道率先在台州全市建立村务监督委员会奠定了基础。台州市委顺应民意，于2008年6月专门下发了《关于建立健全村务监督委员会，加强村级民主监督工作的意见》;截至2009年7月，台州全市有4763个行政村建立了村务监督委员会，组建率达92.7%，为加强村级民主监督提供了组织保障。

　　(二)民主恳谈推动了民主管理，有助于提高基层组织公信力。服务型政府权力的良性运行离不开公民有效互动，离不开公民权利的彰显和实现。台州各级组织引导、规范、发展民主恳谈，是一个公共权力和公民权利的互动过程，推进了各级组织管理的民主化进程，增强了人民群众对各级组织的认同。从台州实践看，民主恳谈是广大基层干部、群众学习实践民主政治意识和能力的大学校，一方面，民主恳谈推动了基层干部领导作风和工作作风的转变，使其进一步增强民主意识和群众观念，并习惯于和群众一起研究、共同管理、双向互动的基层社会治理的新模式，有利于提升基层党委、政府和村级自治组织的公信力。比如，2006年初，温岭新河镇人代会通过《财政预算民主恳谈实施办法》后，实施“阳光预算”改革，镇政府使用资金都会认真参照年初预算执行，有助于解决乡镇财政赤字这一全国性的普遍难题，该镇财政赤字从2004年5500万元降到2006年3100万元。另一方面，民主恳谈也在人民群众中传播了民主理念，在实践中向群众普及民主知识，促进了公民权利意识的觉醒和提高，培养了公民的政治责任感和社会责任感，也培养了公民民主议事的习惯和能力，为公民积极参与社会管理提供了必要保证。这种民主意识、民主能力的培养，有助于引导基层广大干部、群众有序参与反腐倡廉建设。目前，“民主恳谈”涉及面占全市乡镇总数的97%，行政村总数的83.5%，已组织村级民主恳谈4万多次，参加群众达95万多人数。从这一意义上讲，台州市民主恳谈制度的10年发展过程，是一个不断用民主的办法，扩大群众有序的政治参与，推动基层实现良性善治的过程。如今，台州许多农村在资金使用、资产管理、资源交易方面，都通过开展民主恳谈，充分征求村民意见和建议，不断规范农村“三资”管理。

　　(三)民主恳谈加强了民主监督，有助于提高源头防腐有效性。不受监督的权力必然导致腐败。公民协商权是“以权利制约权力”最普遍、最惯用的方式之一。从台州实践看，民主恳谈作为实现公民协商权的一种有效制度，已涵盖了党内、人大、政府、政协和农村等各个层面，建立了落实民主决策的“绿色通道”，形成比较顺畅的民情、民意反映通道和服务网络，做到上情下达和下情上达，加强了群众对干部作风和办事过程、结果的监督。如实行的“挂牌销号”制度，把群众在民主恳谈中提出要求解决的问题，进行编号、登记、汇总，落实承办人，承诺办理时限，事情办结后，当事人对处理结果表示满意的予以销号。通过这一系列配套制度的实施，民主恳谈的民主监督功能被落到实处。同时，党内民主恳谈以及民主恳谈与人大监督、政协民主监督有机结合，加快了民主恳谈与现有体制内监督制度的融合，增强了民主恳谈制度的权威性，也有利于整合各方面的监督资源，形成监督合力，增强监督实效，促进了农村基层党员干部廉洁从政、务实为民。这些年来，市县乡三级领导干部坚持的每月恳谈日制度，及时纠正了一些党政机关和党员干部身上存在的“不公不廉”现象，推动解决了一批事关群众生活、生产的实际问题，有力推进了领导干部作风建设。比如，在恳谈日中群众反映机关公务接待费开支不透明问题，台州市在去年实施市级机关接待费季公示及报告制度基础上，最近又在市直27个部门开展了财务公开试点工作，进一步防范和减少财务运作风险。

　　台州“民主恳谈”作为一种制度创新，需要在实践中不断地完善和发展，但它所带来的扩大基层民主、引导群众有序参与民主政治建设具有积极意义，同时也为新时期农村基层的民主防腐提供了一个样本。

　　(作者系中共台州市委常委、纪委书记)