黄致列韩国综艺说中国:从美国的学校选择看我国的“择校”

摘要：近几年来，在我国基础教育中出现的“择校”现象以及由此所引起的教育乱收费等诸多问题，引起了社会各界的广泛关注和巨大争议。美国作为学校选择制度发展的最为成熟的国家，可以为我国“择校”问题的解决提供一定的启示。本文首先从三个方面系统地概括论述了美国的学校选择状况，即学校选择运动的背景分析、学校选择的类型和学校选择的形式。在此基础之上，本文比较了中美两国在学校选择现象的异同，并从三个方面提出了解决我国的“择校”问题的建议。

关键词：学校选择  公共选择  市场选择  择校

中图分类号：G4　文献标识码：A  文章编号：（2006）01-0056-03

从美国的学校选择看我国的“择校”

王 炳 明

近几年来，在我国基础教育中出现的“择校”现象以及由此所引起的教育乱收费等诸多问题，引起了社会各界的广泛关注和巨大争议。事实上，在西方国家择校现象早已存在，经过一段时期以来的理论和实践的探索，至今关于学校选择已经形成了一套较为完善的理论体系。本文拟通过对美国有关学校选择的理论探析，借以分析我国目前愈演愈烈的“择校”现象，以期发现有价值的启示。

一、关于美国学校选择的介绍

（一）背景分析

美国的择校思潮的出现，主要是在重建公共教育体系、提高基础教育质量和人才素质的背景下产生的。就美国来说，虽然有着发达的私立教育，但在基础教育中公立学校仍占绝对优势“由于在生源及经费上很少受到来自私立学校和教会学校的竞争，美国公立学校便成为一种受到保护的公有垄断集团，于是在其体制内逐渐滋生出一种自身无法克服的官僚主义”这种垄断地位导致了公立学校教育质量和管理效率低下，引起学生和家长的强烈不满，另外择校可以在教育体系中引入竞争机制，打破公立学校的垄断，使公立学校在竞争的压力下提高教育质量和管理效率故此，推行择校制度，成为首选的改革措施。

 除了上述教育方面原因外，美国出现择校思潮的还有更为深刻的原因即美国社会中新自由主义“市场价值取向”的重新兴起在基础教育上的反映。也就是说，择校思潮与美国整个政治、经济指导思想的转变有着紧密的联系。二战以后，联邦政府在政治、经济政策上适应国家垄断资本主义的发展需要，持续强调并健全国家干预的机制，促进了美国社会发展和经济繁荣。进入70年代以后，结构性经济危机特别是经济滞胀开始困扰美国经济，原来沿用的大政府、低税收、高福利政策受到质疑，于是，联邦政府采纳了反对国家干预、主张小政府、低税收的理论，倡导自我放任，弘扬市场机制，减少政府作用，强调竞争、效率和质量，这种转变也逐渐影响到美国的基础教育改革。旨在把美国的公立教育体制和管理方式从过去的“政治行政模式”转化为“经济市场模式”，从而克服过去公立学校体制中由于存在“垄断”和“官僚”而产生的教育质量低下等弊端，为家长及子女提供自由选择教育的权力。

（二）学校选择的类型

学校选择可以分为两大类型：公共选择和市场选择。公共选择的方式代表了向父母和学生提供对公立学校系统中不同学校或者不同校区的选择机会，是学生及其家长在公共学校体系范围内作出的教育选择。公共选择的合理性是通过反映家庭偏好的入学方式以及增加学校对生源的竞争，使学校获得更高的效率。典型的公共选择的方法包括学校内部对课程或者“微型学校”的选择、校区内部对学校的选择，以及对不同的校区的选择。

所谓市场选择是指学校在市场条件下对学生进行竞争，并且根据所吸引的学生数量或者获得成功的学生数量得到奖励，主要指通过市场机制的运作满足学生及其家长需要的教育选择。市场选择可以从家庭资源和其他私人资助来源，或者那些鼓励市场方式的公共财政机制中得到奖励。其主要实施途径是建立和改进私立学校，推行学券制，实行税收优惠或减免等。

市场选择和公共选择的主要区别在于，前者突破了单一的学校分配模式，学生可以在公立学校和私立学校之间进行自由的选择；高质量、办学特色鲜明的学校也可以吸引学区外的学生前来就读，从而实现学生与学校的双向选择。与此同时，政府不仅对这种选择在法律上予以保证，而且在财政和其它方面也给予支持。而公共选择则狭窄得很，只是在公共教育体系内部做有限的选择。 当然，市场选择并非完全排除政府的作用。政府在学校的课程设置、提高必要信息、禁止种族歧视和保证公民教育方面规定了基本的标准，而且，即使对私立学校，也有相应的最低限度的要求。这种必要的、有限度的政府干预，无疑是教育市场选择得以健康运作的基本保证。

（三）学校选择的形式

 在美国学校选择的形式多种多样，归结起来主要有以下几种：

1、学费税收减免（Tuition Tax Credits)，主要是为支付私立学校孩子的部分学费或其他的成本所实施的税收减免。比如，美国的一些州规定，当纳税人为其上私立学校的孩子缴纳学费时，他可以申请一定数额的税收减免，以支持其教育选择。其支持者认为，公民已经通过所缴税款支持公立学校了，如果其子女上私立学校交费，意味着他们将支付双重的教育费用，这是不公平的。学费税收减免一般是根据纳税人的收入税而减免的，且所减数额占学费的比例是固定的，减免的数额有一个上限限制，但通常并不限制每家上私立学校的儿童数。也就是，家中有几个孩子上私校，就可获得几份减免。

 2、增大公立学校吸引力，实行公开招生(Open Enrollment)和开办磁石学校(Magnet School)等特色学校。所谓公开招生，就是允许适龄儿童到居住地以外的公立学校就读。所谓磁石学校，指的是以自身独特的设施和专门化课程吸引本学区或学区以外学生的学校。这些学校的共同特点，就是打破学生只能在居住地入学的传统，学生可以在更大的公共教育系统范围内进行教育选择。

  3、学券制(Education Voucher或School Voucher)又称为教育券或学票。学券是美国学校实现市场选择的一种主要的形式。简单地说，学券制就是给学生家长发放一种有价证券，学生家长可以使用该券在政府批准的任何学校中支付其子女上学所需的学费或其它教育费用，同样学校将为学生和他们手中的学券而展开竞争。现代意义上的学券可以追溯到弗雷德曼（Milton Friedman）于1955年所写的《关于政府在教育中的角色》一文。60年代中后期，学券作为解决美国城市内部教育问题的潜在手段而被提及。进入90年代以来，学券制在美国得到了一定程度的发展，全美许多州都较大规模地推行了学券制。尽管美国各州学券的面值大多与生均成本相关，但各州的标准并不一致，有的州根据学生家庭收入状况规定了不同的学券面值，有的则只有一种面值。同时，各州对获取学券支持的学生资格的规定也不相同，有的规定只有低收入家庭学生才有资格享受，有的则无此规定。

另外，人们对于学券制的态度也存在较大的分歧。学券制的支持者认为学券的实施有两个重要的益处：其一，学券可以帮助低收入家庭的学生同样享受平等的教育机会；其二，学券将促使公立学校提高教育质量和效率。在他们看来，公立学校无疑就是为易受伤害的客户即学生提供低质服务的垄断组织，确实需要进行改革，而学券制是改进公立学校的有效途径。而学券的反对者则认为，学券的实施会危及到每个儿童平等获得高质量教育的机会。学券使教育成为一种商品，而不是公共产品。而自由市场并不总是在消费者获得利益的情形下运行。充其量，学券只是一个“救生圈”式的解决方案，只有少部分幸运学生得到好处，而大多数的学生仍然处于资源被剥夺的公立学校内。此外，允许私立学校从公立学校手中夺走资金，无疑给管理不善和腐败开了一道门。然而，最大的问题还在于学券是否会造成教会和国家之间违宪的纷争。美国宪法禁止政府建立教会学校，而学券意味着学生可以拿着政府的钱去上教会学校，这显然违反了宪法。

在学券的实际效果评价上，也出现不同的意见。以哈佛大学教育政策和管理研究中心为代表的倡导派充分肯定了学券的作用，而在美国教育政策中心那里，学券作用则遭到怀疑，研究人员认为其实际效果甚微，或者认为正面评价学券的作用尚为时过早。

4、特许学校(Charter School)。特许学校虽然表面看来是一种公共教育选择的形式，但实际上是一种公校私营，带有强烈的市场选择性质。具体做法是：某教育公司或个人志愿组合与地方教育委员会签订合同，接管和运营办学质量差、家长不满意的学校;教育当局按当地生均教育经费标准为承包者提供经费支持，并提出办学的质量要求；承包者制定教学计划和质量指标，全权负责学校的管理，包括选聘教师、确定课程、教学内容、方法以及日常管理。目的是通过引入市场机制，提高公立学校的质量。这种办学形式始于1990年，发展很快，目前全美已有1700多所，其中成就最突出的当属爱迪生公司，它管理着79所不同类型特许学校的3.8万名学生，分布于全国17个州。

 由上，美国学校选择思潮和运动的兴起，主要是由于公众对公立学校系统教育质量和教学效能的不满而产生的，旨在通过改变传统的根据居住地或其他的准则分配学校的模式，引入市场机制，使公立和私立学校同时面对学生和家长的选择，共同竞争，以获取教育资源，借以去除公立学校系统的官僚主义，改变公立学校的效率缺失的状况，增加公立学校的反应能力，以提高学校的效能，更好地满足学生家长和社会的要求。同时，美国的学校选择运动虽然其首要的目的之一在于满足学生家长对于教育机会的多样性选择的需求，但这种需求的满足，并非是由家庭单一支付来实现的，其目的在于一种政府资助的学校选择的经费机制。这可以从其学校选择的各种形式可以看出，而这种做法无疑是在促进效率提高的同时保证了公平。当然，虽然美国的学校选择理论的提出虽然已有较长时间，但仍然不十分完善。至于学校选择的实践，则只有十年多的时间，许多做法还不成熟，并未形成切实可行的制度，其实践效果也有待检验。但是学校选择无疑是教育改革的一个重要突破，也代表了教育发展的方向。特别是我国目前的学校选择愈演愈烈，并且引发了一系列的社会问题，引起了巨大的争议，因此借鉴美国的教育选择的理论和经验来理智的分析我国目前的学校选择现象无疑是很有必要的。

二、对我国学校选择问题的启示

（一）中美学校选择比较分析

虽然同为学校选择现象，但中美两者的还是存在较大差异的。

其一、两者产生的缘由不同。通过以上的论述，美国学校选择运动的产生基于两个方面：首先，对公立学校系统的教育质量及教学效能的不满，再加上美国社会新自由主义“市场价值取向”的影响，因而产生了主张在教育中引入市场机制，公立学校和私立学校共同竞争教育资源，以提高学校的教学效能和教育质量；其次，随着经济的发展和社会的进步，公众对教育机会的提供有了越来越多的需求，包括对学校类型的选择、对特定教育计划、形式及方式的选择和对学校质量的选择，而这种多样性的需求仅仅通过原来单一的办学方式是难以满足的，因而提供多种的办学形式以满足多样性的需求也便成为了必需。

而我国的学校选择的问题，其产生最主要的原因升学压力的过大造成了对优质教育资源的过度需求，而优质教育资源的供给却十分有限。这两者之间的矛盾最终造成了“择校”问题的产生以及由此带来的一系列的社会问题比如教育的乱收费等等。

其二、选择的内容不同。美国的学校选择，通过公共选择和市场选择两种类型，以及学费税收减免、特色学校、学券制、特许学校等多种形式和途径为家长和学生提供了广阔的选择空间，学生和家长的选择内容较为丰富。他们可以机遇自己的价值观、政治、宗教信仰等不同的考虑，在公立学校体系内部进行选择，也可以在公立和私立学校之间进行选择，如果家长选择的是收费的私立学校，还可通过学费税收减免或学券等不同的形式得到政府财政的补偿。

相比而言，中国家长的学校选择余地要窄得多。尤其在目前我国民办教育尚不够发达，所以“择校”的焦点主要集中在公立学校中高水平高质量的学校上，尤其对各省、地、市县的重点学校和一些名校趋之若鹜，许多家长八仙过海，各显神通，不惜重金要为下一代提供更好的教育。而这些名校则借助对优质教育资源的垄断，堂而皇之地收取大量的择校费，引起了社会的极大不满。

其三、政府的政策取向不同。在美国，学校运动起因于公众对逐年下降的公立学校教育质量的不满和自身对多样教育机会的需求。政府于是将市场机制和竞争机制引入公共教育领域，改变过去适龄儿童必须在政府指定的公立学校就学的作法，实际上是由政府推进的一项教育改革。虽然，美国分权制的教育管理体制，使得各州在推进择校方面所采用的策略方法以及给公众提供的自由度不尽相同，同时党派之争也夹杂其中。但学校选择运动无疑是一种自上而下满足公众需求的一种合法的政府行为。

在我国，“择校”的做法实际上与我国有关的教育政策和法律精神是相违背的，是社会公众特别是家长在巨大的升学压力的促使下产生的社会自发行为。再加上学校选择往往是与大量的教育乱收费相伴随，容易滋生教育腐败和其他社会问题。因而，国家教育主管部门三令五申加以禁止，不允许收取赞助费，并且要求把捐资助学与入学脱钩。最近，教育部也在要求各级教育主管部门和各级各类学校要严格遵守一费制。但是，“择校”行为不仅没有得到遏制，反而愈演愈烈。其直接原因可以从归结到些地方教育行政主管部门出于自身利益的考虑默认或放纵甚至鼓励“择校收费”的做法，造成了我国目前“择校”现象成为虽然不合法却滋长蔓延的失控局面。

（二）解决“择校”问题的政策建议

其一、应尊重公众教育选择的权力和自由，对“择校”不应单纯禁止，应加以合理的规范和引导。可以说，“择校”问题在我国的产生并非是偶然的，在此背后还存在许多原因。首先，经过改革开放20多年来的发展，我国的经济有了长足的进步，与此同时，我国城乡居民的收入也有了大幅度的提高。截至目前居民的储蓄余额已经超过了15万亿之巨。随着家庭收入的增加，家长已经不再满足于让自己的孩子接受一般水平的教育，对于优质教育产生了巨大的需求。再加上中华民族素来有重视教育的传统，另外随着目前独生子女的增加，让子女接受优良的教育已经成为了很多家长的最大愿望。中国社科院今天在京发布由社科文献出版社刚刚推出的《2005年社会蓝皮书》表明，目前子女教育费用在居民总消费中已经排在首位，超过养老和住房。可以说目前居民对优质教育的需求已经十分强烈，而且也愿意并有能力为子女接受优质教育而进行一定的额外的花费。因此，对于目前的“择校”问题，仅仅靠堵是不够的，合适的做法是政府应采取疏导与规范的策略。要将择校控制在一个社会所能接受的范围内:首先择校应不以牺牲本学区适龄儿童的合法的受教育机会为代价，同时招收“择校生”的学校招生人数的增多不能以教育质量的降低为代价；其次，择校生的收费标准不应该仅仅由教育行政部门和物价管理部门决定，应增加透明度，如应以召开价格听证会等方式最大限度吸收公众的意见；第三，为最大限度地消除在该领域里存在的腐败现象，择校应实行名额公开、钱数公开，引进社会监督尤其是舆论监督。

其二、加大教育投入，全面提高教育质量。“择校”问题的产生，另外一个重要的原因便是我国目前的总体的教育质量并不高，特别是优质的教育资源最为稀缺。因此，对优质教育资源的过渡需求和优质教育资源供给的相对缺失之间的矛盾使“择校”问题愈来愈严重。从长远来讲，真正解决“择校”问题从根本上要靠各级政府加大教育投入，全面提高学校的教育质量，缩小校际差距，消除择校压力。但是，一个严峻的现实问题是目前我国总体的经济实力并不强，再加上人口众多，可以说是“穷国办大教育”，教育资源从总体上供给仍然不足，因此全面提高教育质量在目前来说，是不太现实的，实施的难度较大。但“择校”现象的产生表明，人们对于有差别的教育收费的接受，对于消费优质教育资源的个体，实行较高的收费，同时政府适当减小投资比例，节约的经费则投入到相对贫困地区或者办学质量较差的学校中，而对于在这些方或学校中接受教育的个体，则实行较低的收费或者免费，从而实现教育的均衡。利用优质的教育资源力，广泛吸收贮藏在社会中各种教育资源，来扩大高质量、高层次教育机会的供给能力，使更多的人能够享受到高质量、高层次的教育。另外，从实践中看，一些国家和地区实行有差别的教育收费政策不仅没有危及大范围内的教育机会均等，反而有利于改变有限的教育资源在各类学生之间分配不均等的状况。在一个国家和地区的教育发展过程中，资源的稀缺性是任何时候都存在的一个基本事实。因此，如何利用稀缺的教育资源来满足人们对教育的需求，实现教育机会均等就成了各个国家和地区面临的共同问题。在这方面，韩国的经验应当值得重视。韩国，在普及初中义务教育时，也遇到了经费不足的困扰。在这种情况下，韩国并没有普遍实行免费教育政策而是首先将其有限的教育经费用于对贫困地区教育的扶持上。这样韩国的免费初中教育首先是从海岛和边远地区开始的，与此同时，在大中城市及其它经济富裕地区则实行收费的初中义务教育。待1993年以后，全国范围内的免费初中义务教育才逐步得以实施。国内外的实践表明，只有根据不同情况，实行有差别的教育收费政策，才能体现公平和平等。

其三、鼓励私立学校的发展，切实提高私立学校的办学质量。发达国家私立中小学在校生人数已占学生总数的10%左右，美国接近20％，是公众进行教育选择的重要选项，绝大多数私立学校都保持着较高的教育质量及办学特色。我国的私立及民办教育起步时间短，良莠不齐，所占比例尚不足1％，尚有很大的发展空间。政府应该制定相应的法律法规，采取适当措施，鼓励、支持、引导、规范其发展，以发挥其在同公立学校竞争中所能起到的促进教育质量提高的积极作用，只有私立教育发达了，才能真正向公立教育提出挑战，才能在公、私立教育之间展开竞争，促进教育质量的提高。

参考文献：

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作者简介：王炳明，男，北京师范大学教育学院博士研究生。