鹿特丹旅游攻略:“大部制”与行政体制改革新思维：

“大部制”与行政体制改革新思维：

刚刚尘埃落定的“大部制”改革，吹响了行政体制改革“集结号”。4月13日开讲的《大家讲坛》，将解读“大部制”与行政体制改革新思维。

著名行政管理学专家、华中科技大学公共管理学院博导王国华教授，将为公众梳理改革开放以来历次行政体制改革情况；分析行政体制存在的突出问题与改革的动因；透过“大部制”，解析行政体制改革的新思维。

讲座文字：

各位朋友，女士们，先生们，上午好。刚才主持人介绍的可能有点过誉，今天我们介绍的是一个新的课题，这个问题可能离大家比较远，也可能比较近。关于我们政府管理机制改革的一个话题，就是这次两会的一个热点话题，大部制的改革，我们和大家一起交流一下，交换一下看法，交流一下意见。刚才我们说这个话题可能比较远，因为我们既不是政府的主要领导，可能大多数同志还不是公务员，好像话题比较远，但是实际上他离我们很近。因为政府机构的每一项变动实际上涉及到我们的生活，影响到我们的生活的方方面面，因此对这些问题进行一些探讨还是有必要的。那么我们今天的大部制的话题，我想从这样几个方面跟大家交流一下，第一是什么是大部制，第二就是我们这次2008年国务院政府机构改革的基本情况，这次政府机构改革带有大部制的特征，那么这是一个什么样的基本情况，我们一起来回顾一下，因为刚刚过去还不到一个月。第三个就是我们改革开放30年来到今年我们正好是改革开放30年，30年来已经进行了多次的行政体制改革，那么这个改革大体上是什么样子的，我们做一个回顾。第四个是就是我们国家行政体制中存在哪些比较突出的问题，我们改革的目标是什么，任务是什么？我们也一起来梳理一下，第五，我们还来界定一下，看一看国外的一些发达国家，像美国，英国，法国，德国，日本，加拿大，澳大利亚这些国家他们的中央政府设置是什么情况，以及他们的行政机构改革有哪些经验和做法是我们可以借鉴的。第六个是我们来进一步思考一下大部制以及我们国家下一步的行政改革应该做一些什么。那么我们进行一个思考。

那我们首先来看第一个问题，什么是大部制。大部制这个提法在我们国家最早出现是2003年，到现在不到5年的时间，但是关于大部制的准确定义可以说到现在还没有。就是说有多种多样的说法，那么简单的说，大部制或者说他另外的几种称呼也叫大部门体制，大部委制，这几个概念我们把它叫做一种同义，可能意思稍微有所不同，但是我们今天的这个交流的讲座当中就把他作为一个同义来使用，那么这个大部门体制，大部制是指政府的各级部门在机构设置上按照一些职能合并，整合业务相近，类似的政府部门，在此基础上组成一个更大部门的管理体制，那么也就是说同样的职能，同样的业务在政府机构里面，特别是在中央政府机构里面基本上是由一个部门来行使。比如我们国家80年代的时候有工业部，有12个，分得很散，那么有的是管机械的，有的是管化工的，等等，那么我们同样再看看日本，日本过去有一个部，叫通商产业省，所谓省就是部，因为日本的省实际上来源于我们中国古代汉语，日本的通商产业省把我们所有的工业部以及我们现在的商务部，过去的经贸委，工商行政管理总局，质量技术监督局这些核工业商业贸易相关的部门全部由一个部门管了。而我们多的时候可能有20多个部，局，到现在还有5、6个管这些方面的，但是日本是一个部。美国也是由一个部来管，就是商务部。我们国家是有好几个部来管，多的达到20多个。

这是大部制的一个概括性的一个定义。那么大部制的特点，他不仅仅在于这个部门的规模大，或者不仅仅在于部里面的人数多，这个部门内的机构多，这不是他的核心特征，那么他的核心特征就是把中央政府把政府作为一个整体来讲，在这个政府里面承载政府基本职能，这个职能有市场调节，经济市场调节监管，公共服务，社会管理这些基本的职能，这些部门的数量相对来说比较少。如果一个政府你的部门达到100多个，就是很多了，假如说温家宝总理，他的部门数量有80-100个，我敢说他连这些部门的首长都记不清楚。所以这个数量一定要控制，并且每个部门管理的范围要扩大，把这些有联系的部门交由一个部门管辖，这样避免多头管理，以便于降低行政成本，提高行政效率。所以这个大部制的特点是承载这个政府基本职能的数量要比较少，少到多少？一般要不多于20个。那么大部制还是其他的行政改革在我们国家来讲，这个里面的核心和关键是什么呢？无论是什么样的改革，包括大部制改革，他的关键和核心是要转变政府职能，就是政府是做什么的？你是来管控的，还是来服务的，这是一个最关键的，就是转变政府职能，是大部制的关键。这是我们关于大部制的一个简单的定义。

那么关于大部制的相关论述，从2003年开始到现在，相关的一些学者，对大部制都提出了一些自己的看法，那么比较有名的，像前段时间在网上看的北京大学的（）教授，他的看法就是大部制就是整合职能管理范围相对雷同的政府部门，侧重于横向的宏观管理，那么同时大部制既在部门之间实行决策执行和监督的分离，同时在部门之内，在一个部门之内，比如说教育部，或者说财政部，在这个部门之内也实行这个决策执行监督的相对分离，这是这个国家行政学院的（）教授说的。另外一个中国政法大学的一位女教授，她认为大部制就是尽可能把相似的职能集中到一个部门，减少横向协调的困难，增强这个部门首长或者整个政府首脑对于各部门的直接控制。中国人民大学的（）教授也是行政管理专家，他认为大部制就是要实现决策执行监督的分离，进行大部制改革的目的就是为了精简机构。另外一个中国政法大学的党委书记（）和北京大学的一个副教授他们认为大部制改革就是解决决策执行和监督分离的问题，处理好综合业务与专业管理的关系。这是一些名家说的。另外像国家发改委宏观研究院的（），中央党校的（），他们对于大部制的改革也提出了他们的看法，另外像国家行政学院的（）教授，还有像（），（）等等人，以及（），人民大学的（），中国行政管理学会的（），他们对于大部制也提出了相关的一些论述。那么综上所述这些专家，大部制的相关论述，他们都认为大部制不等于大政府，可能相反等于小政府，那么大部制不等于大政府，大部制改革的实质是一种权利结构的重构，是一种运行机制和体制的重新确立，因此我们不能简单的把这个大部制理解为简单的部门合并，分离，那么大部制改革有望改变部门林立，机构臃繁，从而建立符合市场经济要求，符合民主法制建设要求，符合建设全面和谐社会小康社会的现代化政府要求的体制。

那么实行大部制会给中国的行政改革带来权力机构，政府运行机制的全新的改变。那么大部制我们刚才说的，大部制改革的关键是实行政府职能的彻底改变，那么你设立一个部，撤销一个部实际上没有任何意义，如果不能实行政府职能的根本转变，这些改革就有可能陷入到精简，膨胀，再精简再膨胀的一个怪圈之中，这是我们对于大部制的定义以及相关论述的一个概述。那么我们下面接着来看第二个方面的问题，2008年，政府机构大部制改革的一个基本的情况。

这个基本情况我们看下面这个表，那么首先就是发改委，发改委应该是我们国务院政府机关最重要的一个部，50年代曾经被称为小国务院，那么发改委应该说是在市场经济体制改革以后，这个部门的定位就很尴尬，因为发改委过去前身是国家计委，是实行计划经济体制的，当时计划经济强到了什么程度呢？一个工厂生产多少产品都是发改委下指令，那么我们市场经济以后发改委该干什么呢？按理说他应该是管宏观的，管我们中国经济发展的战略方向，但是事实上他这个宏观方面没好，在微观方面又管得太多。地方上投资一个4、5万块钱的项目都要发改委来批，那么你宏观的职能就没有执行好，那么这次改革，发改委的职能没有多大改变，但是还是有了很多的调整。就是说不管微观的，就是特别是这些小项目都不要管了。因此这个发改委是瘦身了，减肥了，是一个新的发改委，名称没有变，但是是新的。同时在发改委下面成立了能源局，在能源局上面来成立了一个跨部门的国家能源委员会，这是由总理亲自挂帅，包括了外交部，国防部，电力司等等，那么他是一个意思的制订政策，或者提出政策框架和方向的这样一个部门。那么当然这个国家能源委员会不是属于发改委，实际上是一个意识协调机构，另外一个新的，这次最有新意的是工业信息化部，虽然有人认为这个名字不好，觉得应该叫工业部，但是后来还是叫这个名字了。这个部变动非常大，结合了非常多的部门，连国家烟草专卖局都合并进去了。实行以信息化带动工业化，还有就是国防科工委是管军工的，还有一个部门管民用的，那么这次两个都结合在一起了。

军事里面有很多的高精尖的技术没有转为民用，而民用的一些好的技术也没有转入军用，但是在美国这是结合的非常好的。我们知道现在很多的民用军用产品开发，比如说核能最早是作为武器的，现在也作为民用，这就是一个例子。

还有一个交通运输部，对于这个部的名称很多代表也有不同的看法，有人解释说，中国词语当中交通是运人的，货运才叫运输，因为交通既管人又管货，所以叫交通运输部，那么这个部是在原来交通部的基础上，合并了国家民航总局，国家邮政局，同时新成立了国家民航总局，国家邮政局，就改由交通运输部来管。那么交通运输包括天上的航空，地上的是汽车，火车，水上还有船运，航运，但是我们国家有点奇怪的是过去民航是民航，铁路是铁路，然后公路水陆是水平交通，所以我们过去交通是小交通部，我们知道美国有一个交通部，他是水陆空，那么我们这次大交通整合应该说是迈了一个很大的步伐，铁道部继续保留，因为铁路运输在我们中国非常特殊，因为铁路在发达国家是西洋产业，而我们国家铁路到现在为止才有8万多公里，印度的铁路都比我们国家多，我们国家的铁路占全世界的铁路旅程的只有6%，但是我们运输量占全世界的24%，因此铁路来讲尽管我们大家都有意见，但是铁路在我们国家运行效率相当高，同时铁路未来在我们国家还要大发展，一年的投入都是3000多亿，我们都是我们武广客运专线，现在都在紧锣密鼓的建设当中，所以铁路地位非常特殊，现在由铁道部专门管他，而且管得还不错，所以铁道部继续保留。这是一个，还有一个就是把原来的老人事部，和劳动局和社会保障局合并为新的社会保障部，这也有人有意见。以前我们国家至少有三个部来管人，来管干部，人才，普通劳动者，但是这次我们一视同仁了，同时这个下面设立一个新的转关的国家公务员局，专门管公务员的考试，录用等等。那么这次还有一个新的就是环境保护部，就是国家环保总局升格为环保部，这是表明这个现在环境问题，要更加重视环境问题。那么环境保护部应该世界各个国家都是最近1、20年来的，顶多也是国家一个局一个司来保护。

另外下面一个就是住房与城乡建设部，这是在建设部的基础上改建的，新组建的。这次在城乡建设部前面特别加了一个住房，就是对住房问题是非常重视。下面最后一个是卫生部，那么这个卫生部这次是把原来独立的国家医药监督管理局，国家食品药品监督管理局改为卫生部管理，因为国家这个监督管理局前几年做了不少工作，出了不少问题，局长被判处死刑，导致过去的假药，有毒的药品泛滥，大家意见很大。所以这次改为由卫生部来管理。所以这次应该是重新回归了。这是部委改革的基本情况，那么这个经过改革之后，国务院的部门机构，现在的基本情况是什么样的呢？是除了办公厅之外，国务院的组成部门是27个，直属的特色机构是一个，指数特色机构就是国资委，直属机构是15个，办事机构是4+2个，他实际上是六个，但是有两个是划中共中央里面去了，直属单位是14个，还有意识协调机构和临时机构是24个，部委管理的国家局是11+3个，那么正部级机构减少了4个，意识协调机构减少了一半。那么看看改完了之后的基本情况。

好，部门机构是这样的，现在是国务院总理温家宝，副总理四个，国务委员5个，然后再就是政府组成部门，国务院组成部门就是外交部，国防部，公安部，教育部，科技部，等等这样一些27个部，以及审计署和人民银行，直属机构是15个，主要的是一些局，办事机构刚才说的是这么多，这次改革的特点，我们刚才说了它为什么要发改委等等这些部门还有工业与信息化部要进行改革，第一这次特点是加强和改善宏观调控，以及一些重要领域的管理，以及促进科学发展，进一步贯彻科学发展观，那么再就是合理配制宏观调控管理部门的职能，国家发改委瘦身，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力搞好宏观调控，那么财政部，人民银行发改委要建立协调机制，形成更加完善的宏观调控体系。那么我们国家最重要的部门是发改委，第二就是财政部，它主要是加税减税，还有退税，还有加不加工资，加多少，都是财政政策。还有货币政策，运用货币政策该是人民银行的事情了，加息还是减息，汇率怎么变化？因为过需一年来我们国家已经多次提高存贷款利率，过去一年提了13次，我们现在存款准备金率已经是16%了，我们一年期的存款利率已经达到4%点几了，但是我们现在的CPI还很高，就是消费价值指数，1月份是7.1%，那么2月份8.7%，3月份现在估计是8%，但是我们存款利率是4%点几了，所以我们的存款还是亏的。所以财政部，人民银行要加强协调，不能各唱各的调，所以我们08年的财政主题是稳健的财政政策，从简的货币政策。要收紧钱袋子，手紧人民币对于市场的投放量。

第二个，工业化的问题，我们刚才已经说了，通过信息化完善工业化和信息划管理体制，以信息化带动工业化，实现信息化，军用民用的两个融合，同时第三个方面是加强人员管理机构，保障人员安全，国家能源局，国家能源委员会未来很有可能会成立一个国家能源部，因为能源安全可以是在现在为止是两大战略物资之一，一个是粮食，一个是石油，有的人甚至说石油比粮食更重要，没有粮食你还可以忍两三天，但是一旦没有油，车立刻就不动了。在我们国家来讲，我们国家是一个石油不丰富的国家，或者是一个贫油的国家，那么我们国家现在的石油的46%是靠进口，未来十年我们国家的石油消费量可能是70%靠进口，作为这样一个非常关键的战略物资来自于海外市场，如果出现一个海盗，我们广东的油价就要上涨，所以非常严重的一个问题。那么石油由于我们这几年的石油消费量增加很快，国际的油价猛涨，因此西方国家说这个油价涨主要就是因为中国消耗太大，我们大概3年前一桶是石油是3美元一桶，现在是100多美元一桶，涨了多少倍？我最早烧液化气是2块4毛钱，现在是多少钱？未来的水，电都会涨价。这是说能源安全。

那么第四个交通运输管理，要加快形成综合交通运输体系，大家注意这个综合交通运输体系就是从天上，到陆地，到水面到海洋，以及地下，地下就是说管道。我们国家因为过去是统一管理，所以交通体系经常断头。比如北京的西客站和地铁不通，民航也和地铁不通，那么你到了飞机还要从机场出来，再搭火车，但是德国，欧洲一道机场可以不出机场，再称火车，汽车都是在地下完成，到欧洲的任何一个城市都可以在那里完成。然而我们的汽车站，机场，火车站能不能联在一起，这就是未来交通部要做的。

第五就是加大环境保护的力度，贯彻关系友好型社会的建设，特别是我们现在的武汉，武汉的自然条件应该是非常好的，园林城市，有山有水，都很不错，但是可能外来的游客印象都不是太好，为什么？我们是没有把自己的优势发挥出来，我们整个中部也是这样的，现在环保污染非常严重，在广东，浙江福建那边几乎找不到可以直接饮用的喝水，这是第一，第二个方面我们这次国务院机构改革是着力于加强社会管理，公共部门的建设，这里成立了一个从就业到养老的保障服务体系，第二是住房保障体系，统筹城乡的建设，第三是理顺这个食品药品监管体制，那么进一步落实我们说老百姓最担心的，最关心的入口的问题，一个是食品一个是药品。

第三点就是这次部门改革是应该说是带有某种大部制的特征，就是要探索实行职能有机统一的大部门体制，对一些部门进行整合。比如说人力资源社会保障部，整合完善重要行业管理体制，比如说工业信息化部，加强整合社会管理公共服务部门，比如说现在的卫生部，还有对意识协调机构进行精简，这个力度还是很大的，但是我们认为还是不够，下面还有很多的工作要做。这是我们讲的第二个大的方面。

那么下面我们来回顾一下改革开放30年来我们加上今年的这一次，一共有6次大的行政体制改革，就是说我们每五年要大的动一次，从82年到08年，我们往前回顾一下，82年的改革，这次改革是明确规定了各部门的数量，国务院机构从109个减少为61个，人员编制从5万人减少为3万人，办公机构由5个变成3个，但是再后来的几年中又增加了，这次改革是将中国工商银行，中国农业银行，中国建设银行，中国银行从人民银行分出来，将几个部，工业部有所合并，这是当时的一个变化。另外在六年以后，1988年的时候，我们知道人代会是固定的时间，每五年一届，那么88年的改革提出了一个推进政府职能改变的问题，那么要求政府的经济管理部门要从直接管理转变为间接关系，强化宏观管理。机构人员编制减少了近20%，这是当时的88年的改革。当时重新组建的国家计委，组建了人事部，劳动部这些新的部门。另外就是93年的改变，15年以前的，那么这次改革提出来要施行适应社会主义市场经济体制的体制，要转变政府职能，要向统筹规划，政策制订，引导协调和服务方面转化，这个时候人员又减少了20%，直属机构从86个减少到59个，然后是98年，就是朱镕基做总理的这次，国务院部门从40个减少到29个，部门内设机精简到41个，人员编制减少了一半，与此同时，新组建的国防科工委，信息产业部，劳动合社会保障部，国土资源部，这是98年的，那么5年前，03年的改革，这次改革提出了政府职能四大职能，应该是集中于经济调节，市场监管，社会管理和公共服务，那么就是03年的改革，那次改革设立了国资委，改计委和发改委，成立了新的食品药品监督管理局，成立了国家安全监督管理局，撤销国家经贸委，和对外经济合作部，。经过改革之后组成机构是28个，直属机构21个，办事机构5个，事业单位是12个。

这是历次改革之后的变化情况，我们就不详细说了。从82年到08年，在26年的时候里面我们进行了6次大的改革，没五年整一次柜台，那么整了之后情况怎么样呢？可能很多人感觉到不满意，但是呢，这些西方学者提出了一个问题，中国的老百姓特别是一些专家学者对中国政府的管理效率是一直不满意的，但是很奇怪，中国的经济在这20多年当中发展的也是非常快的，为什么呢？所以我们客观的来说，我们政府的管理在过去20多年来还是可以的，所以我们国家的行政体制改革一直处在转变与转型之中，大体上是适应了经济社会发展的需要，否则的话我们的经济发展，如果是一个很糟糕的政府来管理，我们的经济发展是不可想象的。就是说我们的政府管理如果更好，我们的经济发展也应该会更好一些。我们国家的行政管理是一直在改革之中，大家可能感觉到很奇怪，为什么要改？这是客观形势逼的。比如说一本书《谁动了我的奶酪》说的，当今世界唯一不变的就是永远在变，你如果不变就会马上被淘汰。所以你必须不断的改变适应新的要求。那么我们改革开放的历次改革脉络是什么呢？实际上就是专业体制向综合体制转变。并不是机构的分分合合，他实际上是一种权力结构的重建，是一种政府运行机制的重构，所以经过不断的改革，我国形成的体制改革基本上能够适应社会经济发展的变化。但是呢，我们刚才这个基本结论下的时候，我们也应该认识到，虽然我们历经多次改革，我们现行的体制改革还是存在很多很多的问题。

记得在99年我们国家加入WTO谈判的时候，他说加入世贸组织我们国家哪些部门，领域受到冲击最大，最没有竞争力？当时认为最有竞争力的是纺织，鞋帽……那么受冲击最大的应该是政府机构。而且当时我们认为纺织服装竞争力最强，但是现在也出现了问题，因为人民币升值，现在大批的工厂倒闭。那么还存在很多的问题，这个问题主要概括起来还是政府职能转变不到位，政府职能设置不合理，政府权责交叉的问题还是很突出。比如说这几年食品安全监督管理的问题，以及前几年我们发生的这个婴儿奶粉事件，后来一查，有工商局卫生局等管这些食品管理机构都出现了问题。过去的这个雪灾，这个雪大不大呢？问题很严重，但是至于出现像在湖南那里出现的交通中断，像郴州出现了一个城完全陷落了，这些情况还是相关部门缺乏协调，然后互信观望，就等着上级来，结果温总理去了问题就解决了。就是说这是一个很严重的问题。明明一个问题几分钟几个小时就可以解决，他非要拖几个月。过去有一个例子，他说判断一个政府的工作效率很简单，比如一个企业申办执照，在美国一个企业办下来一个小时到2个小时，在香港，两天，你前一天提交天二可以。在深圳一个礼拜。在内地，可能一道两个月，最极端的是在青海，办了46个月还没有办下来，盖了200多的章，还没有办下来。还有我亲身体会，办车牌，这是一个很事务性的工作，你按程序来办就可以了。在香港20分钟，你去提交以后你坐在那里，有工作人员给你倒一杯咖啡，然后到那个地方领一个牌子等，签两个字就可以走了。那么我自己办车牌，到武汉市车管处办了1整天，把我腿都跑断了。有的地方收费要只用卡，有的只收现金，然后左右东西跑来跑去，折腾人。他不是为这个服务对象来考虑，而是为自己方便来考虑。他自己坐在那里就等着你的服务对象来跑。

因此我们行政体制还存在职能转变不到位，机构设置不合理，职责交叉，责任不明，权责脱节，以及效率不高的问题。因此还必须深化行政体制管理改革。那么我们要进一步进行行政体制改革，那么我们现在就是说我们国家行政体制改革存在的这些突出问题，我们刚才已经说了一些，我们改革的目标任务又是什么呢？我们再来梳理一下。我们刚才说了职能转变不到位，现在职能划分还是不清，哪个部门该干什么，不该干什么，不清楚。有利的事情大家抢着干，不利的事情大家都推。郑州以前还有一个馒头办，市里有一个馒头办，区里也有一个馒头办，为什么呢？就是因为馒头可以收费。那么机构交叉重叠，政府的重权力的行使，重管制和控制，轻视对于社会公民的保障，也轻视服务。

第二政府结构不合理，权责脱节。我们政府结构可以说层次太多，在政府内部，在政府之间是下级听上级的，在政府部门内部实际上是处长决定一切。第三个是政府部门之间协调不力，相互抵触，相互打架。一个部门说这样干，另外一个部门说那样干，这种相互打架的事情太多，行政效率低下。我们国家行政管理支出占整个支出的36%，所以我们的公款吃喝，公费旅游等等这样的开支每年有多大呢？有10000多亿。那么我们国家的税务部门，国税地税加起来，大概有50000亿的税，自己消耗占6%，他自己大概在这个过程当中大概消耗3000亿左右。而美国他也是税务局收税，每年收2亿8000万美元，加上地方上一年可以收36000多亿税收，他的税务部门消耗占0.07%，这样效率就非常高，他的人比我们更少，但是收的费比我们更多。所以我们的管理成本非常高昂。美国政府曾经说过，一个烟灰缸在市场上买六美元，但是美国白宫里面的烟灰缸，因为有各种各样的程序，造成最后白宫这个烟灰缸和市场上的烟灰缸一样，价格却是165美元。也就是说一个人一会儿就变一个样，也就是行政执行不力。所以政府着许多的错位，越位的地方，错位就是干了你不该干的事情，越位就是你越权去做，而缺位就是该你干的你不干。

政府职能转变还是远远没有完成，政府机构人员十分庞大，行政效率还是非常低下，所以机构改革在某种程度上还是处于一个膨胀再精简精简再膨胀的恶性循环之中。那么原因何在呢？根据我自己的思考，首先客观原因是由于我们国家现在出在了几千年的历史之上，世界上很多国家都没有碰到的事情，过去30年我们是在一个急剧的社会转型经济发展当中，社会急剧转型，经济快速发展变化非常大，崔健曾经唱过一首歌，说“不是我不明白，是这世界变化快”，MP3刚用，MP4又出来了，数码相机的象素500万，800万，不停的出来。社会的转型，我们从过去的贫困的，从短缺的经济的社会，转向现在相对物质非常富裕，另外我们从计划经济，转向市场经济，从落后转向发达，我们从计划体制转向市场体制，导致新问题层出不穷，所以要不断的变革，并且变革还不一定解决问题。另外我们国家国情过于复杂，我们国家是世界上唯一一个5000多年历史没有中断的国家，而且我们国家民族众多，差异很大，各个地方的差异太大，有的人说我们国家是一个国家，四个世界。我们一个中国有四种货币，人民币，台币，港币，澳币，四个世界是什么呢？这是西方一个学者说的，中国油世界上最发达的地方，甚至上海深圳，除了美国纽约日本东京之外看不到这么发达的城市，这么好的城市道路，这么漂亮的地方，那么我们还有除了上海广州深圳北京之后，还有武汉，天津这些城市，比较发达的地方，还有一些沿海的中小城市，乡镇，内地的中等城市，大概相当于第三世界，或者是第三世界里面比较好的。另外我们相当于老少边穷地区，大量的西部地区，落后的山区，大概跟非洲差不多，就是说我们经济发展很快，是高速列车的火车头，像深圳，浙江发展非常快，每年经济增长15%，甚至20%，真是一日千里，是高速列车，中间是普通列车，那么后面是西部的地区挂的是牛车，你这个车一拉着走是不是会出问题？快了后面跟不上，慢了后面等不急。所以我们国家问题就在于差异太大，现在我们搞宏观调控，这个是国家的政策，所以全国一盘棋，但是各个地方不一样，有的地方确实发展过热，有的地方确实发展比较正常。

据说这个陈良宇，当初在国务院开会的时候，他就跟温家宝拍桌子，说我们上海很好，不需要宏观调控，但是你上海不搞宏观调控那我们全国的宏观调控怎么搞？大家都看着上海。所以他现在出问题，不一定是因为他本身的原因，还有就是他跟中央的步调不一致。

话说回来，我们行政体制转变是在不断的摸索之中的，摸着石头过河过程中缺乏理论的研究，这样就是一边看，一边试，他已经不是完全布局好了的，有的时候是仓促的，所以这个改革容易出现问题，难以完全实现目标，那么同时在改革当中，既得利益集团有很大的阻力，你比如从某种程度上说，这次铁道部不合并，就是利益关系过于复杂。这样使得改革下的决心很大，雷声大，最后雨点小，为什么呢？因为各种利益集团，方方面面的关系的牵扯，所以做不到。另外一个就是我们的行政体制改革不尽如人意，还与我们政治体制改革滞后有关系，因为我们改革开放30年来，政治体制改革做了很多工作，回头一看我们变化不小，但是与我们的变化来讲还是有很大的差距，不能实现既定目标。

好，我们下面看看在现在的这种状况之下，我们明白了我们的问题，以及问题的原因，看看我们行政体制应该朝着什么样的目标和方向来走？我们的方向是什么呢？就是行政有中国特色的行政管理体制，以中国特色的社会主义理论为指导，立足本国国情，与发展社会主义民主政治相适应，他的本质是要以人为本，执政为民，也就是说我们的体制你是不是以人为本，执政为民，如果是执政为管，以官为本就肯定是失败的。那么我们指导思想是中国特色的社会主义理论，三个代表，以及现在的科学发展观。我们的目标要求与指导思想，行政体制改革的目标要求是到2020年的时候，要实现3个根本转变，建设事权政府，在行政管理体制上做到，第一个政府职能的根本转变，要向创造良好的发展关系，提供优质公共服务，维护社会的公平正义的根本转变，这是政府职能要做的，那么实现政府组织机构和人员编制向科学化，规范化，法制化的一个根本转变，这是第二个根本转变。第三个根本转变是实现政府运行机制和管理方式向规范有序，不是随意的，不是暗箱操作的的根本转变。要公开透明，为服务对象的方便。建设四型政府，首先是建设一个服务型的社会，过去我们毛主席说的，共产党是为人民服务的，服务和统治是两个概念，因为公务员，领导班子实际上都是人民的公仆，就像物业管理机构一样，是我请你来，不请你来，人民才是主人，不能反客为主了。所以你要向社会公众提供服务，另外是一个有责任的政府，没有责任的政府一切无从谈起，出了问题都推，找不到责任人。

有一年韩国有一个大桥塌了，国务总理提出辞职，虽然他没有直接责任，但是这至少是他的姿态。与此同时当时我们的新疆的克拉玛依大礼堂发生一个大火灾，当时是让领导先走，让小学生在那里等着。后来也没有谁来承担责任。一个政府如果只有权力没有责任，就非常麻烦了。另外就是一个法治政府，还要是一个廉洁的政府。有的政府做了很多的事情，但是自己不干净。比如陈良宇，陈希同，他们做了很多事，但是自己不干净，这也是不行的。领域我们在行政体制上要着力转变职能，优化结构，提高效能，做到权责一致，分工合理，决策科学，执行顺畅，监督有力，能够为全面建设小康社会，建设和谐社会提供体制的保障。那么我们这个行政体制改革的要贯彻的五条基本原则，这是我们官方的说法，中央的说法，就是要坚持以人为本，执政为民，第二就是要坚持与完善与市场经济体制相适应，建设社会主义民主政治向适应的，坚持实事求是，解放思想，与时俱进。这次两会上温家宝总理专门提出来，要解放思想，解放思想没有中点。

还有必须坚持发挥中央和地方两个积极性，在中央的统一领导下鼓励地方结合实际改革创新。第五必须坚持积极稳妥，循序渐进，做到长远目标与阶段性目标相结合。这次行政改革的核心还是要实现政府职能的改变转变，转变的过程就是过去管微观的要向宏观的管理，要更好的发挥市场在资源配置中的基础性的作用，更好的发挥公民在社会公共管理事务中的作用。那么政府职能转变的具体要求是，全面履行政府职能，在改善经济调节和市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，进一步理论部门职责关系，合理界定政府部门的职责，做到权力与责任对等，避免职能交叉重叠。

这是改革的任务，按照精简统一效能的原则，以及决策监督分离的原则，围绕转变职能和理顺职能关系，实行职能的大部制，完善行政运作机制。那么主要的任务是深化国务院体制改革，第二是推进政府机制改革，二是推进地方政府机构改革，加快事业单位的改革，这些工作都在进行。

好，我们下面用一点时间我们回顾一下发达国家是怎么做的。这应该说是一个很有意义的问题。首先发达国家的基本情况，第一次世界大战以后，主要的发达国家政府机构大多先后实行大部制，中央政府机构的设置数量一般是12-18个，平均数量不到16个，像日本是12个省厅，美国是15个部。一般说国防，外交，财政，每个国家都差不多的，但是其他的不一定相同。美国有一个退伍军人部，其他国家没有。那么他15个部管得很好，他的部长很少，部长地位非常重要。所以美国的财政部长来我们这里访问的时候，如果我们国家派一个财政部长来接待他就不对等，因为他在美国排名第五，但是我们国家的财政部长可能排到100多位以后了，所以我们国家一般派副总理，过去是吴仪，现在是王岐山，可能还勉强对等。日本的文部科学省，把我们的科技，文学，文化等等全国得管的了，还有人力资源部，所有关于人事的全部，交通省更多，国土资源，建设部，还有开发，都管，就是所有的经济事务。这些部门他们一般都不超过20个，我们国家是最多。

那么发达国家他们这个部门设置为什么都走向大部制，有什么经验呢？这是我个人的看法，发达国家的政府部门的设置，是适应了各个国家经济发展的变化要求的，适应了本国社会管理的公共要求的，在这个里面政府规模不断的扩大，机构可能也在不断的增加，经济职能稳中有降，但是社会公共职能不断的强化扩大。在美国政府预算里面人力资源预算占61%，也就是他主要的开支，而我们国家主要的开支是行政管理开支，国防开支我们也占9%，和美国差不多，我们教育开支占GDP的2.6%，占财政支出的8%-9%，但是我们行政管理开支太多，占36%。所以说职能是不断的增加的，经济管理职能在降低，甚至军事的职能都在降低。那么政府管理的综合性宏观性不断的增强，和专业性和微观性逐渐的弱化，政府职能配制逐渐走向大部制，日本这次改革也01年改革，叫桥本改革，他认为日本的行政效率太低，所以改到了12省厅。第三个是西方政府机构的职能，机构设置和职能配制是完全按照职能原则，像职能是按照部门集中的原则，由大部门来实行，强化政府宏观管理的决策主导权，和对社会综合服务的保障能力，使得政府机构精干权责统一，提高了行政管理的整体性和协调性。

那么同时呢，这个大部制他还强化了对长远规划，战略目标的决策权，所以作为国家的最高领导，是管方向，管战略，管长远规划的，并且通过设立相当多的独立机构，一些社会机构来提供公共服务。比如他们政府不设车队，每次要车，打一个电话有专门的汽车公司，还有会议机构也不需要设立，打个电话有会议公司为你服务。而我们的政府是什么都是自己的，比如说一个司机，你是社会上的一个司机你肯定好管，但是你自己的司机好不好管呢？他肯定成了大爷了。西方国家就是搞执行局，这个执行局可能是社会上的任何一个公司，仆役降低行政成本，那么我们同时看到西方国家在进行这些大部制改革的时候，他们有比较完善的法制基础，他们的法制条件非常好，另外他们有比较规范和成熟的市场经济基础，也就是说市场一旦运行规范，已经搞了1、200年了，这是我们国家所没有的，那么这样一些前提条件的设置有利于推动实施大部制，但是即使是这些发达国家，那些这些中央政府机构的设置也不一样，那么他们改革背景实际方式和效果都不是一样的，一般来说日本的改革比较理想，英国一般，德国动得很少，法国比较差。同时我们也要看出，大部制改革没有一步到位，实际上行政体制改革是一个进行时，不是完成时，没有哪一个国家的改革是一劳永逸的，他是随着社会发展变化不断进行的动态的过程。

好，我们最后一个问题，大部制和我们国家行政体制改革的进一步思考。未来应该怎么做？我们刚才说了行政体制为什么要进行？行政体制存在着很多的问题，总体来讲行政体制他的原因，推动他的动力有哪些呢？总体原因是由于行政体制必须要适应社会发展变化，也就是说你这个孩子在长，给他的衣服要换，鞋子要换，你不能说买一个很好的耐克鞋给他，但是这个鞋子却夹脚，那不行。首先我们行政改革的总体原因是行政体制改革总体上要行营其国经济社会的发展变化，一般包括政治上的考虑，管理上的需要，财政压力，针对要解决的特定的问题。总的来说还是为了管理上的需要。比如说08年里根总统的改革，包括我们过去的乡镇改革，都出现了一样的问题，就是说由于财政压力引起的改革另外还有一些特定的问题。比如说非典出现，我们针对公共卫生安全问题我们要设置专门的部门。还有美国01年的911部门，他们专门设立了国土安全部，是美国部门里面最大的一个部，美国到现在经过200多年，最初有4个部，到现在15个部，最年轻的就是这个国土安全部。就是针对现在的恐怖活动设立的。那么我们说从行政管理这个方面来说，直接的原因往往是处于行政体制的原因。

好，大部制可能带来我们前面说的很多的好处，提高效率，完善协调，做到权责一致，等等这样一些好处之外，他可能还有哪些问题，任何一个改革不可能只有好处，没有问题，不可能只有有利的地方没有独立的一方，都有的。所以我们都认识到一个好的管理体制，必须要有一个适度的管理幅度，管理学的认为一个人管理的人不要超过5-7个，管理的层次一般不要超过4个，就是一般来说3到5个，层次过多，他会导致这个信息传递失灵，运转失灵，指挥不灵，管理幅度过大，会导致你管理不过来，需要协调得地方太多，所以在管理幅度上应该由一个适当的水平。那么我们国家，你像温家宝总理怎么管呢？就分开管。国务院领导各管一摊子，比如说李克强管哪些方面？王岐山管哪些方面？等等，这就类似于美国的内阁，15个内阁成员再加上副总统，17个人，甚至有些像教育部部长一般是不参会的，因为他不够格，甚至最核心的时候只要5个人来决定。那么在这个层次上我们就是中央政治局常委了，所以说这是管理的层次和幅度来讲的。

另外我们从宏观来讲，实际上他是科斯第一定理，他说，只要产权明确，交易费用为零的情况下，不管这个产权判给谁，划分给谁，市场交易的过程就会达到一个有效的状态。实际上就是说，世界上交易费用不可能为零，你去买东西，去工作整个过程中花的成本不会是零，当交易费用不为零的情况下，如果你能把这个行为变成一个公司里面的，一个组织里面的，他可以内化成本，减少降低交易成本和谈判的协调成本，也就是说，在每一项调整和改革之后，部门之间的协调成本会被节省下来，就是你改革获得的收益。这个收益必须大于或等于你改革之后的内部协调成本。就是说你机构合并了，机构之间的交易成本没有了，但是你合并到一个部门以后部门之内会增加协调成本，那么节省的成本和后面增加的成本你比较一下，如果前面大于后面，那么这个改革还有必要推进，推进到这两个成本相等的时候这个改革就基本到位了。

那么如何内化机构之间的交易成本，应该是判断大部制推进是否成功的关键。不过，这个可是可能会降低，而不是一定会降低，这只是理论上的。大部制的风险和局限有这样几个方面，首先是大部制建立以后，会有很多的平行机构出现，其次，职能交叉的情况仍然会存在。在实际运行中，由于既得利益和不同的组织文化，大部制的部门整治往往困难和阻力重重，我们刚才说了铁道部，他是军事部门转变过来的，还有民航总局是非常开放的，国际化的，这些部门风格都不一样，他们现在要在一起，谁都不服谁，这个里面造成的内耗非常大。还有德国的奔驰公司把美国的克勒斯勒公司合并，到现在都没有合并下来。就是说机构改了改去不一定有效，硬捏在一起的不同机构难以形成真正的凝聚力，反而增加部门的内耗。行政管理在幅度和层次上有一定的限度和合理区间，过大的部门增加部门内部的管理困难和运行成本，可能降低管理效率和服务质量。大部制下的部门权力更加集中，会增加监督难度。大部制在我们国家可能还一个条款矛盾，就是横向部门，各个省，我们国家在过去中央制的情况下，我们不但有地方利益，还有部门利益，部门利益有时候比地方利益对中央权威形成更大的威胁，就是在北京形象的称为王爷经济，像教育部一年分配资源6000多亿，不是由国家来分配，他说给谁就给谁，很厉害。所以说他可能会增加一定程度的条款摩擦，大部制可能会在重重阻力面前走过过场，这也是一种风险，同时不断进行得改革经常在整柜台，经常改，那么他可能会加剧形成振荡，影响政府的权威和公信力，这是我们说实行大部制的风险和局限，也就是说大部制实际上还是有他的限度的。

那么大部制改革需要注意的哪些问题呢？首先需要深入研究和论证，跟踪实践，以及学习好西方的经验和做法。做好顶层设计和具体方案的设计，确定科学的目标，第二个大部制改革要成功，非常需要政府部门的整体掌控力，在日本桥本改革的时候，他说自己准备粉身碎骨，弄不好你就倒台了，所以说要下这个决心，没有这样的决心的话，你可能这个改革走一步退两步。第三，还是要找到大部制改革的关键点，明确大部制改革的轻重缓急，那么之所以我们这次实施了部门机构改革，跟有些专家讨论的不一样，这是专家讨论逻辑上非常完备，但是在实际运行过程中他会出现问题，比如说铁道部的问题，但是作为中央一级，作为胡书记和温总理考虑的，铁道部并进去以后会有什么不足，运行起来会怎么样？所以轻重缓急来讲他不是最击破的问题，最急迫的是宏观调控的问题，所以铁道部可能会在五年之后再合并。另外我们还需要一系列的配套措施，需要财政政策的改革，需要完善公共服务体系建设，还需要推动地方政府的改革，事业单位的改革，否则你单边独建，很可能阻力更大，无法实现预想的目标。另外还有改革的连续性，保持相对的稳定性，改动的幅度不要过大，还要有前瞻性和可预见性。改革不能只顾眼前，你还要看到未来。就像母亲给孩子买衣服，不能刚好合身一样。但是我们现在做的很多工作没有前瞻性。我们现在很多的大型建设物使用寿命只有7年，为什么呢？因为他没有前瞻性。另外我们这要注重管理方式的转变，过去的方式靠压，现在靠交流，因为你不是一个自上而下的，你是一个平等的，你是在提供服务，但是我们现在的政府上还没有这个转变。最后是坚持积极稳妥的方针，循序渐进，稳步实施，并且实施调整。我们不求一天就完成任务，还是要慢慢推进。

最后我们展望一下，我们08年改革实际上只迈出了一步或者半步，应该说我们还有很多的事情要做，今后十年20年我国还会继续推进大部制，国务院机构当中的大交通，卫生福利，大农业，大金融，以及大社会保障，还有国土资源环境，教科文，那么未来肯定要进行大的改革。那么预期2020年左右，我们国家的大部制才有可能基本实现预期目标，到那个时候国家动的幅度可能会全面减少，到那个时候我们国家正好是发展得很好的时候。