自己找施工队装修别墅:“大部制”改革与科学发展观的内在契合

“大部制”改革与科学发展观的内在契合
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--------------------------------------------------------------------------------□ 钟添生　　党的十七大要求,加快行政管理体制改革,建设服务型政府。全国人大审议通过的《国务院机构改革方案》提出对行政管理体制进行“大部制”改革。“大部制”改革符合科学发展观的精神,“大部制”改革是贯彻科学发展观的要求;科学发展观的实质与精髓贯穿于“大部制”改革的全过程。
　　[关键词]“大部制”改革;科学发展观;政府职能
　　[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X(2008)11-0144-04
　　钟添生(1964—),男,宜春学院副教授,主要从事马克思主义理论研究。(江西宜春 336000)
　　
　　政府机构的设置,按照部门职能大小和机构数量多少的不同,一般有“小部制”与“大部制”两种类型。“小部制”是按政府专业管理职能设置政府机构的,特征是“窄职能、多机构”,部门管辖范围小、机构数量大、专业分工细、职能交叉多。“大部制”是为推进政府事务综合管理与协调,按政府综合管理职能设置政府机构的组织体制,特征是:“大”,组织规模大和职能范围大;“少”,职能部门少;“合”,就是整合行政资源;“协”,有机整合,优化组织,使之高度协调。“大部制”是成熟市场经济国家通行的行政管理方式,西方国家的内阁机构之所以较为精干,除了政府管得少外,主要得益于“大部制”。我国当前正在完善社会主义市场经济体制,推进适合市场经济发展的行政管理体制改革,应当在科学发展观指导下, 实行“大部制”改革。
　　
　　一、“大部制”改革的内在优势
　　
　　家喻户晓的“三个和尚”的故事告诉我们的简单道理是:一件事情最好由专人专管。否则,政出多门,多头共管,职责不清,反而会出现“三个和尚没水喝”的窘境。这样的事例并不鲜见,有的地方一条河有几个部门管理。水利局管农村段,环卫局管河流下水道,市政局管河道,国土局管地下水,河水管理办公室管综合治理,各管各的,导致“有利的争破头,无利的踢皮球,有责的躲着走,无责的抢着管”。可以预见,随着“大部制”的实施,这种现象将会得到有效遏制。
　　“大部制”改革最核心的目标是转变政府职能[1](P41)。政府职能转变不到位,“越位”、“错位”和“缺位”现象时有发生,主要原因就在于部门职能配置不够科学、机构设置不尽合理。“大部制”改革将会加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。政府不应该管理的事情一定不要管,政府应该管理的事情一定要切实管好,要健全科学民主决策机制,完善重大事项集体决策、专家咨询、社会公示和听证以及决策失误责任追究制度[2](P97-98) 。在现代市场经济建设中,我们的行政管理既要吸取亚当•斯密“限制政府干预”[3]的经验与教训,也要吸取凯恩斯主义的“全面干预论”[4]的经验与教训,要从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用,更加有效地提供公共产品。实行“大部制”在这些方面有较好的优势。
　　首先,“大部制”改革有利于优化组织结构。国内外经验表明,政府职能与机构设置有着内在的必然联系,政府职能变化了,机构设置要相应调整。改革开放以来,我国精简了许多专业经济管理部门,健全了宏观管理部门、市场监管部门,同时逐步增设了环保、社保、信息、能源等新的管理部门。这些逐步健全和增加的机构,是政府履行职能所必需的,但也出现了分工过细、机构扩张的问题。实行“大部制”改革,将职能相近的部门重组为大部门制,既可保证政府有效履行各项职能,又能防止机构数量不断膨胀,形成精干高效的现代政府组织结构。
　　其次,“大部制”改革有利于提高政府效能。部门职能交叉、权责配置脱节、多头重复管理的问题成为影响行政效能的体制性障碍。如,在城乡建设、环境资源、交通运输、食品药监管理等领域都存在着类似的问题。“大部制”改革,从体制上减少职能交叉现象,理顺部门关系,明确部门责任,无疑有助于提高政府效能。所以,我们要以科学发展观统领“大部制”改革全局,深入研究和把握实践中的规律,借鉴国外行政管理的有益经验,拓宽视野,转变观念,创新思路,使行政管理体制改革更加富有成效。
　　
　　二、“大部制”改革是贯彻科学发展观的必然要求
　　
　　科学发展观,是我国经济社会发展的重大战略思想和指导方针,是做好“十一五”时期各项工作和实现全面建设小康社会目标的行动指南。推进行政管理体制改革是贯彻落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制、建设社会主义法治国家的必然要求。加快推进行政管理体制改革,进一步转变政府职能,也是落实科学发展观的必要条件。十七大报告明确指出:要“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制”[5](P31)。党的十七届二中全会讨论了《关于深化行政管理体制改革的意见》,十一届全国人大第一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》。自此,“大部制”改革拉开新一轮政府改革攻坚战的序幕。
“大部制”改革有利于完善行政运行机制。目前政府组织机构设置的突出问题是部门过多、职能交叉、权责脱节。据不完全统计,目前国务院部门之间有80多项职责交叉,例如:建设部门与发展改革部门、交通部门、水利部门、铁道部门、国土资源部门等24个部门存在职责交叉;农业产前、产中、产后管理涉及14个部委(局);劳务输出也存在多头对外的问题;在人力资源管理方面,劳动保障、人事、教育部门职能交叉;在信息产业管理方面,信息产业部、国信办、广电总局等部门职能交叉;在城市供水、地下水管理方面,水利、建设、国土资源等部门职能交叉,等等。这种较为典型的“小部制”既造成部门之间的职责交叉、推诿扯皮,又导致职能分散、政出多门,削弱了政府的决策职能,也不利于集中统一管理。职能交叉还损害了国家整体利益的实现,严重影响了经济社会统筹发展,违背了科学发展观的理念。实行“大部制”改革,使传统的职能导向型政府转向流程导向型政府,有利于整合政府资源,全面履行政府职能,为公众提供便利和高质量的公共服务,最终实现“整合不同的体制,提供无缝隙的服务”[6](P181)的目标。
　　“大部制”改革有利于落实“问责制”,建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。科学发展观要求我们加快行政管理体制改革,建设服务型政府[7](P127)。而现实中,部门过多必然造成职能分散、政出多门,既不利于集中统一管理和加强政府应有权威,又不利于落实“问责制”。多个部门负责同一项工作的做法,貌似加强领导,实则减轻了部门应承担的责任,同时,还导致部门利益的滋生,使国家利益部门化、部门利益合法化甚至个人化。“大部制”强调的是部门职能的有机统一和综合管理,能够较好地协调职能机构统一和专业分工的关系,对于协调部门关系、强化政府权威和落实责任追究具有重要意义。此外,鉴于中央政府与地方政府职能的有效划分和呼应,如果国务院将部门数量控制在科学合理的范围内,则地方各级政府就基本上能够做到与中央一样合理设置部门,有利于政令上通下达,便于管理的衔接和延续,有利于实现建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的目标。“大部制”改革有利于行政体制改革的突破和深化,是加快行政管理体制改革的关键环节。“大部制”将是未来行政管理体制改革的重点和亮点,应当将“大部制”改革放到整个行政管理体制改革的全局来定位和设计,综合考虑政府改革的系统配套问题,将组织重建、体制变革、机制创新、职能转变、流程再造、管理方式创新以及相互关系的调整有机结合起来,以全方位推进我国政府组织变革。因此,要从整体推进行政管理体制改革,实现政府治理创新和现代化的高度,充分认识推进“大部制”改革的重大意义,将其作为加快行政管理改革的关键环节,按照深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求,加强领导、科学规划、周密设计、统筹协调、稳步推行。
　　
　　
　　三、科学发展观的精髓贯穿于“大部制改革”的全过程
　　
　　深化行政管理体制改革,就要全面贯彻落实科学发展观,将科学发展观的实质与精髓贯穿于“大部制”改革的全过程。
　　科学发展观要求实施“大部制”改革必须坚持以人为本。马克思主义认为,未来的新社会是以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式。以人为本,就要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点,不断满足人们的多方面需求和实现人的全面发展。这就要求我们:要在经济发展的基础上,不断提高人民群众的物质文化生活和健康水平;要尊重和保障人权,包括公民的政治、经济、文化等权利;要不断提高人们的思想道德素质、科学文化素质和健康素质;要创造人们平等发展,充分发挥聪明才智的社会环境。坚持以人为本,要求各级政府坚持立党为公、执政为民,着力谋求发展,紧紧抓住发展这一执政兴国的第一要务,不断创造实现人的全面发展和满足人们多方面需要的物质基础和社会条件;要求各级政府必须处理好人民群众根本利益和具体利益、长远利益和眼前利益的关系,认真解决好关系人民群众切身利益的突出问题;要求各级政府尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造,充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性,加大对人力资本的投入,充分发挥人力资源的作用,推动经济社会的全面发展。
　　科学发展观要求实施“大部制”改革必须坚持把握全局、统筹兼顾。各级政府在领导和管理经济社会事务中,必须从现代化建设的全局出发,做好“五个统筹”,即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。统筹兼顾,要求:正确处理好涉及全局的重大关系,处理好当前和长远的关系,既重视当前的发展,也要考虑长远发展,把当前利益和长远利益有机地结合起来;要处理好局部和全局的关系,充分发挥中央和地方两个积极性。统筹兼顾,还要求:正确处理好经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的关系,协调推进经济、政治、文化、社会建设和改革;正确处理好各种具体的利益关系,既要保护发达地区的利益,又要高度重视和关心欠发达地区的利益;既要保护优势产业的利益,又要高度重视和关心比较困难行业的利益;既要保护通过辛勤劳动与合法经营先富起来人们的利益,又要关心普通群众的利益,特别要高度重视和关心农民、城市低收入居民和其他困难群众的利益,形成统筹兼顾的利益协调机制。科学发展观要求实施“大部制”改革必须坚持协调发展、良性互动的原则。切实加强经济社会发展的薄弱环节,要在充分发挥市场配置资源基础性作用的前提下,从规划、政策、法规、科技、资金、市场、体制等各方面统一考虑,调动公共资源,引导社会力量,支持重点领域发展,在政策与资金投入上,要向农业、农民倾斜,向西部大开发、加快中西部地区发展和振兴东北老工业基地倾斜,向科技、教育、卫生等社会事业倾斜,向生态环境保护倾斜。要注重实现良性互动,实现城乡、区域、经济社会、人与自然、国内与国外的全面、协调、可持续发展。
　　科学发展观要求实施“大部制”改革必须坚持科学的行政理念和正确的政绩观。在政府管理中需要创造政绩,创造政绩是为了发展,为了造福人民。因此,政绩不是虚假的和不切实际的“政绩”,而是符合人民根本利益和符合全面、协调、可持续发展的政绩。要用全面的观点看政绩:既要看经济指标,又要看社会指标、人文指标和环境指标;既要看城市变化,又要看农村发展;既要看当前的发展,又要看发展的可持续性;既要看经济总量增长,又要看人民群众得到的实惠;既要看“显绩”,又要看“潜绩”;既要看主观努力,也要看客观条件。要用实践的观点看政绩,要重实干、办实事、求实效,各项政绩应该经得起实践和历史的检验。要用群众的观点看政绩,要倾听群众呼声,忠实履行全心全意为人民服务的宗旨,把实现人民群众的利益作为追求政绩的根本目的。总之,要以人民拥护不拥护、赞成不赞成、答应不答应、满意不满意作为衡量政绩的最终标准。
　　
　　四、科学发展观的指导下“大部制”改革的路径选择
　　
　　推行“大部制”改革,必须深刻认识到政治体制和行政体制的一些特点,认识到所存在的许多制约因素:一是目前的政府组织形式单一,实行“大部制”,一些适宜于分散管理、自主管理、专业管理的机构不能按法定机构或公法行政法人的方式进行管理,在一定程度上制约了我国政府机构改革的深度与广度。二是绝大多数中央政府部门的决策依靠地方政府部门执行,自身在地方并不设立分支机构,中央事务过多依赖地方执行,同时,中央公务员数量相对较少。在1998年政府机构改革的过程中,中央各部委办直属局公务员从1997年3.4万人减少到1.7万人,人员编制总数减少了47.5%[8](P154)。过分精简机构,将导致执行中的难题,影响中央政策执行的监督和监管。三是地域广阔,区域经济发展不平衡,人口众多,经济发展与社会发展的任务依然很重,涉及的管理事务较为复杂,政府机构过少,容易导致管理的空白点。四是“大部制”改革是在现有的政治与行政体制框架内进行的,涉及许多复杂因素。如部门之间党组的合并问题、人员结构的调整问题、领导职数减少的问题、政府与部门之间关系的问题、深刻的体制与利益格局的变动等等,需要慎重处理。
　　为更好地推进“大部制”改革,不能急于求成,更不能脱离我国的国情,盲目照搬国外的做法,要先行试点,进行系统的实践探索,在试点成熟之后,才可全面推行。只有在科学发展观的指导下,注重在技术、政治、战略诸层面寻求进行“大部制”改革的正确路径。在技术层面上,通过行政机构管理模式的改善,实现行政成本的降低和行政效率的提高。要按照市场经济规律,把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来;要优化政府组织结构,减少行政机构管理层次,减少政府组成部门,实现行政机构由“金字塔”型向“扁平化”结构转型;要增强党政机关的科技含量,进一步形成数字型、学习型机关;要全面加强公务员队伍建设,将一部分富余的公务员转向公共管理和社会服务上,人员分流在职能调整的基础上优化组合。在政治层面上,通过渐进的政治体制改革,形成服务型、责任型、法治型、廉洁型政府,保证公共产品的供给。要加强公共服务部门建设,推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度,完善公共服务监管体系;加快法治政府建设,全面推进依法行政,依法规范政府职能和行政行为;支持社会组织参与公共服务和社会管理,形成公共服务供给的社会和市场参与机制;完善公共财政体系,调整财政收支结构,扩大公共服务覆盖范围,把更多财政资金投向公共服务领域,增强政府提供公共产品的能力。在战略层面上,通过“政府再造”工程,进一步适应国家发展战略的要求,形成具有竞争力的现代政府。在当前的“大部制”改革中,通过“政府再造”工程,适应国家和平崛起战略的需要,打造出一个透明度高、公信力强、国际化程度较高的民主、法治、现代化政府,进一步增强行政机构的国际竞争力。
　　“大部制”改革是深化行政管理体制改革的必由之路,也是贯彻落实科学发展观的必然选择,因此,对“大部制”改革一定要要解放思想、大胆创新,在制度、机制、方法等方面,大胆实践,创造出具有鲜明中国特色的社会主义行政管理体制,使中国特色社会主义民主政治道路越走越宽广,全面推进科学发展观的贯彻与落实。
　　
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