雪燕每天吃可以吃吗:大部制前景下中国中央政府部门间行政协调机制研究_中国政法专业CSSCI权威学...

大部制前景下中国中央政府部门间行政协调机制研究
麻宝斌/仇赟
【专题名称】公共行政
【论文网络来源】http://www.csscipaper.com/D01
【论文期刊期数】2009年08期
【论文期刊来源】《云南行政学院学报》(昆明)2009年3期第51～54页
【英文标题】Study on the Administrative Coordination Mechanism across Chinese Central Government Departments under the Prospect of Giant-Department System
【作者简介】麻宝斌，仇赟，吉林大学行政学院。（长春 130012）
【内容提要】 当前是我国行政体制改革的关键时期，大部门体制成为改革方向。在新的体制下，如何实现政府部门的高效协调运转，健全部门间协调配合机制已成为改革的一项重要内容。本文紧密结合世界公共管理的趋势和当前中国行政体制改革的形势要求，着重阐述了健全部门间行政协调机制的重要意义，并对我国现行的中央政府部门间行政协调机制进行分析，在借鉴西方国家部门间行政协调机制有益经验的基础上，探讨了完善我国中央政府部门间行政协调机制的可行性途径。
【关 键 词】大部门体制/中央政府部门/行政协调机制
中图分类号：D625　文献标识码：A　文章编号：1671－0681（2009）03－0051－04
党的十七大报告指出，要探索实行职能有机统一的大部门体制，为我国行政体制改革指明了方向。在2008年最新一轮国务院机构改革中，大部门体制已具雏形。我们认为，大部门体制改革承担了理顺政府职能、整合部门机构和构建权力运行机制的基础性重任，打造的是“硬件”。中央政府部门间行政协调机制则是在这一基础上的升华和提高，打造的是“软件”。正如一部机器，不光要有好的零部件，还有将好的零部件组合好、协调好，发挥整体的机械效益。硬件升级了，软件也要升级。这也正是本文着力探讨中央政府部门间行政协调机制的动因所在。
一、健全中央政府部门间行政协调机制的重大意义
（一）符合当前世界公共管理的发展方向
西方发达国家十分注重中央政府部门间的行政协调，主要有两方面的动因。一是对新公共管理改革的反思。当西方实行了20多年的新公共管理改革后，发现新公共管理倡导的“竞争性政府”改革，在提高了政府行政效率和公共服务质量的同时，也产生了诸多难以克服的缺陷，其中最大的缺陷就是“忽视了部门之间的合作与协调，带来了碎片化的制度结构。”[1]为了解决新公共管理改革带来的这种缺陷，西方国家提出了“整体政府”的理念。“整体政府”所展现的是一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。其主要目标之一就是更好地处理那些涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围的棘手问题，以解决视野狭隘、各自为政的部门主义问题。[2]自此，世界公共管理的方向又开始由市场参与的“竞争政府”向要求整合行政权力的“整体政府”转变。我国的行政体制改革要吸收西方公共管理发展的先进经验，避免走弯路。二是作为大部门体制改革的一项重要配套措施。在西方进行大部门体制改革的同时，同样注重对部门之间的协调配合，并建立健全了一系列的部门间协调机制。各国的政府部门间协调方式虽因国情不同而各有特色，但一些协调方法被长期广泛的使用，应该引起我们的重视。通过西方国家的行政改革轨迹，我们不难得出结论，加强行政部门间的协调配合，打造统一高效的行政体系，是公共管理追求的目标，也是世界公共管理的大势所趋。
（二）适应中国当前行政体制改革的形势要求
党的十七大报告关于加快行政管理体制改革的论述中，同时提出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”和“健全部门间协调配合机制”。这说明在我国大部门制改革启动后，如何完善部门间的协调配合机制已是当前急需解决的问题。首先，行政管理体制改革是一项系统工程，不仅仅是组织结构的变革，更包括各种权力配置、运行机制、协调机制的建立和职能机构之间的相互影响等深层次问题。健全部门间行政协调机制是行政体制改革的题中之意。其次，“大部门体制”与“部门间协调配合机制”之间存在内在的依存关系。机构改革与机制改革要同步进行，各有侧重。“大部制”改革的重点，是部门内组织结构、职能设置的变革；部门间协调配合机制，是部门间关系、协调机制的变革，它们都服务于打造职能统一、高效协同的服务型政府。机构改革与机制改革互相作用，互相影响。一方面，“现行行政协调机制难以有效解决部门分割的环节，就应该是探索建立大部门体制的切入点。”[3]另一方面，大部门体制对各部门间的行政协调也提出了更高的要求。因此，我们认为，“探讨有效的部门间协调配合机制，与大部制改革同等重要。”[4]在对待“大部门体制改革”和“部门间协调合作机制建设”问题上不能厚此薄彼。
（三）应对中国政府管理中的诸多困局
我国政府管理过程中，在部门关系和管理体制方面还存在许多不协调的问题，可以归结为四类：一是“都要管”的问题。凡是能巩固、谋取部门利益的，则积极“作为”，涉及部门利益的协调难度大，有令难行、有禁不止。二是“都不管”的问题。凡是与部门利益相抵触、难以谋取部门利益的，则消极“不作为”，尤其是市场调节、社会管理需要政府发挥作用的时候，部门职能无法及时纳入，对问题视而不见，或相互推诿扯皮。三是“都难管”的问题。政府对社会的综合治理能力不足，需要政府部门多头管理的综合性业务，执行力低下，难见成效。一些重点行业、领域的跨部门监管频频出现问题。比如，在食品安全、环境保护、安全生产等具体事项的控制上，暴露出各部门之间协调机制的软肋。传统的由多个部门共同管理一个事项的做法，缺乏明确的责任机制。政府部门间缺乏畅通的长效信息交流机制，部门合作易于出现偏差。四是管理成本高的问题。对于需要多部门参与的行政事项，或是采用因事设立专门协调机构的办法，从而增加了行政成本；或是在科层制体制下，部门间的协调每每需要上级领导介入，牵涉领导者过多精力。这些问题必须通过科学完善部门间的行政协调机制加以解决。
二、变革中的中央政府部门间行政协调机制探讨未来我国中央政府部门间行政协调机制问题，首先要了解我国现行中央政府部门间协调机制的总体运行情况，同时也要总结借鉴西方国家中央政府部门间行政协调的有益经验，这样，我们才能顺应大部门体制改革的时代要求，为我国中央政府部门间行政协调机制的改革与完善确立基本思路和具体对策。
（一）中国现行中央政府部门间行政协调机制的主要形式
我国现行中央政府部门间行政协调采用多种形式，大致可分为会议、组织机构和主要领导参与等三类。
会议形式主要包括高层决策会议、部际联席会议等。高层决策会议，主要是指国务院常务会议，它由国务院总理、副总理、国务委员、秘书长组成，主要就国务院工作中的重要事项、法律法规草案等其他重大事项进行讨论决策，具有高端性、战略性、动态性、法治性等体制特点，一般每周召开一次。部际联席会议，是指多个部门为了一个共同的行政目标，进行部门间合作，协商式讨论决定重大事项，按照各自职能分解目标任务，推进目标完成。这一机制能针对专项工作集思广益，符合“头脑风暴”的要求，而且协调层面广，顾及周全，能防止独断和偏失。其缺点是对执行方的约束力较差，更适应于制定决策。
组织机构形式主要包括设立专门议事协调机构、主要部门牵头机制等。议事协调机构和临时机构是国务院为了完成某项特定事务设立的，一般由总理、副总理、国务委员或秘书长担任领导，组成专门委员会或领导小组开展工作。这一机制有助于修正“政府失灵”，但也会导致行政机构的臃肿，提高行政成本、弱化行政权威等问题。“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构”是政府机构改革的一项重要内容。主要部门牵头机制是指由一个主要业务部门牵头负责，其他相关责任部门协调配合的协调制度。这一机制的优点是：主要责任明确，利于发挥其专业和主导性，多方参与能避免职能越位、缺位现象，并可及时化解行政过程中部门间的冲突和纠纷。它的最大劣势是，与科层制行政体系有冲突，使用受授权限制。
主要领导参与形式包括主要领导或分管领导牵头机制、现场调研办公制度等。主要领导或分管领导牵头机制，是指领导者以其职级权威，实现对跨部门的行政协调。它的优点在于，对于执行而言，强有力的行政首长负责制，可以提高行政效率。[5]对于决策而言，实现了决策者与执行部门的搭桥、互动，可根据执行情况对决策进行反馈调整。它的缺点是，易导致协调事项泛化，不利于执行部门独立行政。现场调研办公制度，是一种深入基层和实际的协调形式，一般由主要领导牵头，会同相关部门、责任方，针对特定的对象，解决特定的问题。现场调研办公制度有助于发现、掌握最基层的动态情况，增强决策的实效性和可行性，并具有“特事特办、急事急办”的效率优势。其可能的缺陷在于，个性问题不代表共性问题，要防止以偏概全，同时决策者易受时间、对象、干扰信息等因素限制，影响决策效果。
（二）西方实行大部制的国家在健全部门间协调机制方面的经验
大部制改革在对政府职能机构进行重新整合后，理顺了政府职能，减少了协调环节，但很多行政事项还需要部门间的协同合作。即便是西方已经多年实行大部门体制的国家，也非常注重部门间协调合作制度的建设，并取得了诸多实践性经验，其中一些做法被广泛而长期地采用，应该引起重视。
第一条经验，发达国家一般不通过设置副职来分管、协调部门。一种可选的方案是，通过提高部分部长的地位来实现部门间协调。英、法等国一些部门的部长由政治地位较高的内阁成员兼任，这样的部及其部长可以承担一定的协调作用。比如，英国的财政大臣和法国的国务部长就具有协调部门间事务的职能。
第二条经验，建设综合性协调中心是西方国家的普遍做法。加强综合协调中心建设，能有效统一行政决策，消弭部门冲突，维护政令统一。“西方发达国家普遍将行政首脑的办事机构建设为综合协调中心。这在实行大部门体制的国家几乎成为一个规律。”[6]
第三条经验，成立专门委员会或部际联席会议是最常用的协调方式。西方国家大多以内阁会议或以内阁中下设的各种专门委员会会议的形式进行部际商议制协调。如，英国政府的内阁会议及内阁下设的各类常设或临时（特别）委员会会议；法国政府的部长会议、总统委员会、部际委员会和部际会议；德国政府除内阁外还成立了16个内阁专门委员会；日本政府设立了总务厅和总务会议，等等。
第四条经验，通过财政等手段开展部门内外协调是一个理想途径。一级政府的职能部门自觉愿意接受协调中心决策的前提是，协调中心必须有足够的资源，这种资源在西方主要国家一般表现为财政控制权。[7]财政手段是一种重要的行政支配权，具有统一、理性、客观等优点，科学运用财政分配权力能有效保障协调任务的落实。比如，美国的行政管理和预算局对联邦各内阁部与独立机构都有规划、协调、控制和分配资源的职能。
（三）大部门体制对部门间行政协调机制的影响与要求
在我国，实行大部门体制会给中央政府部门间协调方式带来一系列新变化，主要表现在三个方面：一是大部门体制下参与协调的主体发生新的变化。除大部门自身外，对于大部门内独立性较强的内部机构应当赋予足够的独立协调权力。二是大部门体制下行政权力的运行方式发生了变化。在行政体制改革的进程中，我国将着力建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。未来的部门间行政协调机制必然要与这一权力运行机制相适应。三是大部门体制下，倡导的协调形式进一步明确。比如，这次机构改革中，议事协调机构进一步精简，受到限制。而“主要部门牵头机制”得到了肯定和推崇。国务院新“三定”方案明确规定：“坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项明确牵头部门、分清主次责任，着力解决部门职责交叉问题。”[8]。从而肯定了主要部门牵头机制的运行原则。
按照大部门体制的要求，我国现行的中央政府部门间协调机制还有很多方面值得改进：一是政府综合治理能力较弱，缺乏综合性协调机构和机制。二是现行协调机制自身还不够完善，与大部门体制还不能完全适应。三是在行政协调机制运用方面还存在协调方式混用、协调层级不明确、协调内容不规范等问题，影响协调效果。四是当前我国还缺乏专门针对政府内部行政协调行为的法律法规，行政协调缺乏明确的程序和规范。这些新情况、新问题，必须在改革的进程中，深化认识，未雨绸缪，一一破解。三、新形势下优化中央政府部门间行政协调机制的对策
（一）加强综合性协调机构和机制的建设，提高政府综合治理能力
综合协调的优势在于将行政管理中的协调职能专业化、常态化，它突破了传统的“一事一协调”、“一时一协调”的限制，强调综合协调机构的独立性和综合协调机制的长期性，有利于提高政府的综合治理能力。加强政府综合协调中心的建设是加强行政决策领导权的一个关键。是否具有综合协调能力，是对行政决策中枢控制能力的一种考验。[7]笔者认为，综合性协调应该包括两个层面：
一是在机构层面，有必要建设综合性的协调机构。比较可行的方案是明确政府办公厅的综合性协调职能，确立其综合协调中心的地位，加强探索和建设。有学者指出，当前应确立行政首脑办事机构（主要是指各级政府办公厅）的综合协调中心地位，加强综合协调中心对各部门行政立法行为的监控力度。[9]我们认为，我国加强中央政府综合协调中心建设的着重点可放在，研究制定跨部门协调措施、指导督促部门间合作、开展联合监督检查等方面。比如，对行政法规的监督监控、对国务院决策的检查落实、指导部门或行业间合作等。
二是在制度层面，对需多部门常态合作的特定事项建立综合性协调机制。通过常态的部门间协调合作机制建设，能有效整合行政资源，消除和降低部门冲突，实现目标与措施的统一，达到综合性治理效果。比如，宏观调控协调机制就是一种典型的综合性协调机制。运用综合性协调机制时，不但要采取统一的步调，而且要做好无缝的衔接。针对流程性工作的跨部门综合协调，可尝试采用流程分段设计，把不同的环节交由不同的部门或组织，做好相互的无缝衔接，避免协调上的脱节或管理上的真空。
（二）根据新体制要求，进一步完善原有协调形式
一是对主要部门牵头机制的得失规避。主要部门牵头机制将是未来中央政府部门间行政协调的主要方式。但是主要部门牵头机制也有一些在体制上需要克服的困难。最大的问题，就是与层级管理体制如何调和。主要牵头部门在协调其他平级部门时无法采用指挥、命令、分配等权力手段，需要在现有体制下灵活考虑可行的协调手段，确保协调的权威性。传统的协调原则建立在“层级权威”基础上，即“下级服从上级”，这在主要部门牵头机制的运用中受到制约。但是行政协调过程中的权威性是必不可少的。所以，协调权威的传统思维需要变革。我们提出“责任权威”的新思维，即明确“主要责任方即为协调权威方”。这种权威性也可以通过授权产生，由承担协调事项的主要部门，上报国务院审批，确立其主要牵头部门的责任地位，其他部门在特定事项协调中必须密切配合。其次，以部门职能为基础，实行按各部门职能分配管理的办法。各部门以职能为基础，承担协调事项的相关责任，合力推动事件的解决。以责任为基础的权威认定和以部门职能为基础的协调分工，不涉及高层级的任务分配问题，不要求高层级领导的参与，也不冲击现有的行政体制，更多体现的是一种“部门间合作”，是主要部门牵头机制可行的运行方式。
二是对部际联席工作会议进行科学分层。笔者认为，要发挥好部际联席会议这一跨部门协调合作机制的应有作用，最重要的是要让各层面的人员都有机会参与到部际协调之中，并按照不同的参与层面进行划分，体现各自的适用性。部际联席会议大致可划分为三个层面：部门主要决策者之间、专业职能机构之间、操作层级之间。
首先，在部门主要决策者之间进行的部际联席会议。传统的部际联席会议往往把参加对象局限在这一层面，但毕竟很多行政事项是由部门内具体的司局和具体的人员来完成的，不需要领导层作跨司（局）的协调，直接由执行层面的机构、人员参与就可以了。
其次，由部门内重要亚职能司局承担的业务类部际协调。大部门体制下，一个部门承担的工作面比以往任何时期都要广泛。一些部门亚职能权限扩大，自身有其独立的业务体系，表现突出的是大部门下设的专业局，有的原先就是一个部门，与部门内的其他亚职能业务不相涉及，独立性较强。已组建的大部门中有相当数量的专业局。对于这样独立性较强的部内机构应当赋予足够的独立协调权力，以便于发挥其专业、高效的体制优势。
最后是由具体工作人员参与的部际联席会议。这是西方国家采用的一种普遍形式。“西方国家联席会议不仅仅是负责人开会协商，而主要是由成员单位机构的工作人员进行研究和协商，提出议题、问题及政策建议。”“它的操作层面参与性强，优势明显。”[10]我国可以借鉴这一经验对我国的部际联席会议形式进行反思和改良。授权具体操作层人员参与到协调中来，有助于更深入、更具体地解决政策执行过程中的实际问题，有其独特的作用和优势。
（三）按照新的权力运行方式，科学界定各类行政协调机制的适用范围，改善协调效果
按照大部门体制下行政权力运行的特点，科学界定不同协调机制的适用范围，增强不同协调形式、协调层级、协调内容之间的相互匹配性，达到协调类型与权力运行机制相互适用，可以有效提高协调机制的效用。
一是以决策权、执行权、监督权为基础，对行政部门间协调机制进行适用性划分，有其理论和实践的基础。首先，从行政协调行为本身看，行政协调行为贯穿公共管理的各个环节，在行政决策、执行、监督各环节都需要发挥行政协调的作用。其次，从权力运行结构来看，决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制必须以不同权力的独立行使为基础，这就决定了政府部门间的行政协调行为将在决策、执行、监督等不同权力层面进行，并有其不同的特点。再次，从行政协调主体的角度看，大部门体制下，行政权力的适度分离，使得不同的部门内部机构拥有了独立的决策权、执行权、监督权，从而保证了对各类行政协调有法定的、独立的实现主体。在跨部门的协调行动中，涉及不同行政权力层面的事项可以交由不同的机构参与协调。所以，从这些角度来看，以行政权力三分为基础，对部门间协调机制进行适用性分类具备理论和实践基础，并且符合当前行政改革方向。
二是探索协调形式、协调层级及协调内容之间的匹配性是提高协调效果的重要手段。从技术层面看，不同的协调机制有不同的构成主体，也有不同的适用范围，必须加以科学界定，并予以规范，以此作为有效运用部门间协调机制的依据。比如说，有的协调形式，适用于决策、但不适用于执行；有的协调形式需要高层级的领导参与、有的协调形式只需要操作层的参与；有些协调形式，通过行政手段就能取得效果，有的还需要配合其他手段。对协调形式、协调层级、协调手段的相互匹配性进行深入的研究，将有助于我们科学规范地使用不同的行政协调机制，发挥好不同机制应有的效用。
（四）积极推进行政协调机制的法制化进程
当前，我国还缺乏专门针对政府内部行政协调机制的规章制度。对行政协调主体的认定、协调权力的授予、协调方式和协调手段的采用等等还没有明确的规定。政府部门间行政协调的随意性大于约束性，人为性强于制度性。在中央政府部门间行政协调越来越成为惯例、常态的情况下，加强行政协调机制的法制化建设，规范中央政府部门间行政协调行为显得尤为重要。我们认为，针对政府内部行政协调机制的法制规范，不应当仅局限在定机构、定编制、定人员的层面，除了机构和人员的刚性约束，更要注重新体制下的协调程序的建设，对中央政府内部的行政协调主体、协调层级、协调方式手段、议事协调规则、适用范围、权力授予、责任落实、检查追究、配套机制等方面都应当做出一定的规范，“常态的行政协调行为必须穿上制度的外衣”，才能保证行政协调的科学性、权威性和规制性，以更好地促进跨部门的合作，建设协调、高效、法治的服务型政府。
收稿日期：2009－03－04
  
【参考文献】
[1]Sylvia Hortonand David Farnham. Public Administration in Britain [M]. Great Britain: Macmillan Press LTD, 1999.
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[3]宋世明．建立大部门体制的内涵与逻辑[J].学习论坛，2008,(3).
[4]周志忍．大部制：难以承受之重[J].理论参考，2008,(5).
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[8]中央编办负责人就国务院部门“三定”工作答人民日报、新华社记者问[EB/OL].http://www.fmprc.gov.cn/ce/cgct/chn/xwdt/t457973.htm,2008-7-18.
[9]韩旭．法治政府建设与“部门主义”问题之解决[J].新视野，2005,(1).
[10]薛刚凌．行政体制改革研究[M].北京：北京大学出版社，2007.^  (转载请注明网络来源:http://politics.csscipaper.com/)
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