鲁卡科幻乐园:公务员保障方面存在的问题和改革

公务员保障制度的主要内容及存在问题
公务员保障制度是政府人力资源开发的重要内容之一。公务员保障制度是指国家依法对因生、老、病、伤、残、死等暂时或永久丧失工作能力的公务员给予物质帮助的一种管理机制。
建国初期建立的国家机关干部的保险制度是我国公务员社会保障制度的前身，它不仅仅是公务员制度的一个重要组成部分，又是整个社会保障制度的一个重要组成部分和建立现代公务员制度的内在要求。在几十年的改革试点、不断探索、发展过程中，它成功地解决了机关干部的基本社会保障问题，调动了广大干部的工作积极性，维护了干部队伍的稳定。我国现行社会保障制度的改革取得了较大进展，建立起了主要包括生育保险制度、养老保险制度、疾病保险制度、伤残保险制度、死亡保险制度、失业保险制度的公务员保险制度体系。
(一) 公务员保障制度的主要内容
其具体内容包括：(1)公务员因公负伤、致残、死亡的保险待遇；(2)公务员非因公负伤、致残、死亡的保险待遇；(3)公务员疾病的公费医疗和保险待遇，包括公务员因患病暂时丧失劳动能力时，从国家或所在单位获得物质帮助，主要由患病期间的医疗待遇和治疗期间的生活待遇两部分组成；(4)公务员生育的保险待遇，即国家对女公务员在怀孕和分娩时所给予的照顾和物质帮助的制度；(5)公务员退职退休的保险待遇，即公务员离休、退休、退职的保险制度，包括生活待遇、福利待遇和其它待遇等内容；(6)公务员待业期间的保险待遇；(7)公务员供养直系亲属的保险待遇；(8)公务员集体保险待遇。
（二）公务员保障制度存在的问题
公务员保险制度作为社会保障制度的一个组成部分，在社会政治经济生活中发挥着重要的作用。然而，随着我国经济体制改革的不断深化，现行的公务员保险制度越来越难以适应市场经济进一步发展的需要，暴露出了种种矛盾与问题，突出表现在以下方面：
1．部分保险水平超前，不符合我国国情。如在医疗保险制度方面，国家机关公务员的医疗费用都是由国家来承担的。造成医疗费用增长过快、浪费严重。据统计，1997年全国职工医疗费用支出为773．7亿元，比改革初期的1978年增加了28倍，年递增19％；而同期财政收入只增加了6．6倍，年递增11％。各级财政都难以承担这笔巨额费用。
2．公务员保险基金的来源单一，即由国家承担一切保障，缺乏广泛而有效的筹资手段。
3．公务员保险基金的使用不规范，缺乏有效的监督。在我国社会保险基金的使用过程中，存在着较为严重的“内部人控制”现象，挪用、挤占甚至浪费保障基金的现象时有发生。据报道，仅1996年，全国就发现被挤占、挪用的社会保险基金近60亿元。
这种现象若得不到根本解决，将会严重影响我国公务员保险制度的健康发展。
4．公务员保险的管理体制分散，政出多门。我国现行的公务员保险的管理体制呈现出多头分散管理的格局：公务员的社会保险由人事部门负责，公费医疗由卫生部门负责，而相当一部分福利则由各级工会负责。最终导致费用增加，效率低下。
5．退休公务员实际收入亟待提高。我国公务员的退休费是按基本工资的一定比例提取的，但是公务员的工资总额中基本工资所占比例较少，并且随着各种补贴的增加而日趋下降。因此，按基本工资的一定比例提取退休费，必然会使退休公务员的实际收入大幅度下降。
（三）建立公务员保障制度的可能性
1、世界各国的社会保障制度在各国的建立和发展，极大地推动着这些国家的经济发展。国际上的成功经验，给我国建立公务员保险制度提供了可借鉴的经验，是使其在我国得以实现的外在条件。
2、建立和发展社会保障是社会进步的客观需要，是人类努力改善自身条件的产物，在我国已实行和逐步实行的、养老保险，并且已经创造了许多宝贵的经验，为建立公务员保险制度提供了直接经验。
3、改革开放却在短期内迅速地改变着我国社会保障的面貌，统一管理的雏型巳形成，必要的方针巳出台，人们普遍关心的医疗保险、养老保险已经或准备在全国范围推行，广大人民群众的社会保障意识有很大增强。公务员的保险制度的建立具有群众基础。
建立我国公务员保障制度的原则
(一)符合公务员职业特点的原则
从担负的职责看，公务员担负行政管理工作，依法行使国家行政权力、执行国家公务，实现法律目的，在各项国家行政管理活动中始终处于重要的组织者和执行者地位．从职业性质看，公务员是各级国家行政机关中依法执行职务的公务员，是人民的“公仆”，他们所在单位或部门没有独立的利益关系．在建立公务员保险制度时，必须充分考虑公务员职业的特殊性．
（二）公务员保障水平与社会生产力水平相适应的原则
保险是社会救助的一种形式，保险待遇项目及其水平的确定，同社会生产力发展的真实情况和经济发展的水平有直接关系。保险水平过高，则容易造成财政负担；过低，则不能充分保障公务员的生活。考虑到公务员与其他行业之间的差异，应使公务员的保险待遇水平略高于其他行业公务员，以利于真正吸引社会上真正优秀人才，稳定和优化公务员队伍。
（三）权利和义务对等的原则
权利和义务相辅相成、不可分割的辨证统一体。享受社会公务员保险待遇是公务员应有的权利，同时，公务员也要树立自我保障意识，积极参与保险，缴纳保险个人支付部分的义务．
（四）公平与效率兼顾的原则
在社会保障制度中，公平与效率同样都很重要，二者是互相促进、互为条件的。我国公务员保险制度建立的一个原则就是要在公平与效率之间寻找最佳的平衡点，使公平和效率可以同时得到适度的发挥，兼顾公平与效率。
（五）国家和个人共同合理负担的原则
公务员保险金的筹集应遵循国家和个人共同合理负担的原则。因为公务员所在的单位，其经费来源通常有国家财政拨款，国家在拨款过程中，可划分出专项资金作为公务员保险基金。引进公务员个人缴费机制，其中公务员个人缴费占较小部分。这样既可以增加资金来源，减少国家部分财政支出，又可以增强公务员的保险意识，并进而促进公务员珍惜工作机会，激化其工作热情。
(六)与整个社会保障制度相协调原则
建立有中国特色的公务员保险制度必须紧紧地同正在健全完善的公务员社会保障制度和社会的保障制度相协调，应做到凡能由社会保障制度相包容的部分，尽量适用社会统一的保障制度的规定，以有利于公务员保险制度进一步向社会化发展
我国公务员保障制度的改革思路．
要解决我国公务员保障制度中所存在的种种问题，必须在坚持以上原则的基础上，采取切实有效的措施和改革思路：
（一）提高公务员保障的社会化程度
建立一个真正独立于国家机关单位之外的社会保障体系，并为这个体系建立一个社会性的公务员保险基金。使国家机关只履行依法缴纳社会保险费用的义务，不再承担公务员社会保险的日常管理工作。
（二）逐步减轻国家的保险负担
目前，公务员公费医疗费用仍然由国家财政拨款。今后，要逐步加大个人支付力度，超出个人承担能力的部分，则通过社会医疗保险支付。公务员的养老保险也应由国家和公务员个人共同负担，公务员本人所承担的部分，每月从公务员的工资中按一定的比例扣除提取。这样，既可以减轻国家财政的负担，又可提高公务员保险费的使用效率，同时，有利于消除公务员保险基金管理和使用中的不正之风。
（三）健全公务员保险基金使用的监督机制
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”对于公务员保险基金的使用权及其使用过程，必须加以限制；实施监督，以确保公务员保险基金能够得到合理、规范、有效的使用，防止公务员保险基金被违法挪用和挤占。同时，还要积极研究探索保险基金保值增值的可行办法和有效措施。
（四）科学地确定公务员保险的内容和水平
即根据上述原则来确定公务员保险的具体内容、项目及其实际水平。在我国的公务员保险制度改革中，要认真结合我国的现实国情，充分考虑实现保险的周期平衡和现实的承受能力，维持保险系统的良性运行。使公务员保险既能提高行政效率，又能够真正起到安全保障作用，并能有效地维护社会的秩序和稳定。
（五）建立统一的公务员保障管理机构
国家要统一立法、统一规划、统一决策、统一管理，以提高公务员保险的社会化程度和专业化、现代化水平。因此，必须建立统一的公务员保险管理机构，其主要职能是：管理公务员保险档案和公务员个人账号；编制公务员保险预算决算报告；及时、足额地发放公务员保险金；收缴公务员保险费用；保证公务员保险基金合法使用和安全运营；分析、处理公务员保险制度运行中的各种问题、信息，为政府制定公务员保险政策提供咨询服务等。同时，要运用电子技术手段，建立覆盖全国的公务员保险的技术支持系统。
（六）加快公务员保障制度的法制化建设
要把公务员保障的立法工作作为建立我国社会主义市场经济法律体系的重要组成部分，并且放在突出的位置上，抓紧制定公务员保险的基本法律。同时，还要进一步树立公务员法律法规的权威性和严肃性，及切实得到彻执行。“不以长官意志废法，不以行政命令代替普遍规则，不以专断代替法定会议讨论、审议”。
加大创建公务员失业保险制度的力度
我国公务员失业问题的提出
公务员失业保险制度，是指公务员失去职业中断收入情况下获得的一定时期的生活援助及促进再就业所为其提供服务的一种社会保险制度。
失业保险制度是国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金对因失业而中断生活来源的劳动者提供物质帮助的一项制度，它的核心内容是社会集中建立失业保险基金，分散就业风险，使暂时处于失业状态下的劳动者的基本生活得到保障，并通过失业培训达到安置就业。
根据1988年第75届国际劳工大会通过的168号文件《促进就业和失业保险公约》，失业保险对象为：凡是能够工作，可以工作、并且确实在寻找工作而不能得到适当职业，致使没有工资收入的人。这样，失业保险对象也涵盖了工作比较稳定的公务员。而在我国，依据1999年颁布的《失业保险条例》，失业保险对象仅包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业职工。所以，我国失业保险的保障范围有待进一步拓宽。失业保险的本质特征之一是普遍性，即所有劳动能力且愿意就业的劳动力都应该在失业保障范围之内。鉴于此，应将公务员这一社会群体纳入社会失业保险范围。
（一）我国失业保险的发展
我国失业保险制度的历史始于1986年7月国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》，这是建国以来颁布的第一个失业保险的法规，建立起我国失业保险制度的雏形。1993年4月国务院发布了《国有企业职工待业保险规定》，进一步完善了失业保险制度。1999年1月国务院发布并实施《失业保险条例》，将原来的事业保险范围由原来的国有企业职工扩大到城镇各类企业、事业单位及其职工，建立了全国城镇失业保险制度的基本框架。2000年，劳动和社会保障部颁布了《申领失业保险金办法》，进一步完善了失业保险制度。2001年，与《失业保险条例》配套的各项规章制度相继出台，失业公务员享受失业保险逐步规范。然而，我国失业保险的保障范围还过于狭窄，其保障范围还有待进一步拓宽。如公务员的失业保险。
（二）我国公务员失业保险的现状
目前，我国对公务员失业保险问题尚没有具体的统一规定。在《公务员暂行条例》中规定了“被辞退的公务员享有法定的待遇，可以领取辞退费和享受待业保险”。一些地方政府结合本地的实际，对公务员失业问题作出了部分地方性法规。如广东省为了适应改革和发展需要，广东省政府向省九届人大常委会第三十三次会议提请审议的《广东省失业保险条例（草案）》规定：“国家机关公务员的失业保险办法由省人民政府另行制定”，广东将制定有关规定，将国家机关及其所属全部员工纳入失业保险范围。
随着我国市场经济体制和政治体制改革的发展和完善，公务员失业的现象将越来越频繁。因此，必须建立起涵盖公务员失业保险在内的完善的失业保险制度，以利于社会人力资本在不同所有制单位之间的合理流动，促进社会的稳定和发展。
（三）我国政府机构改革的宏观环境
我国政府机构改革一个重点就是“精简机构、精简公务员”。 1982_年政府机构改革，国务院各部门从100个减为61个，公务员编制从原来的5.1万人减为3万人。1988_年政府机构改革，国务院部委由原有的45个减为41个，直属机构从22个减为19个。机构改革后的国务院公务员编制比原来减少了9700_多人。1993_年政府机构改革，国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到59个，公务员减少20％。1998年国务院机构改革中，国务院组成部委由40个减为29个。各部门内设机构做了较大幅度精简，减少了200多个，比改革前减少了1/4左右。机关公务员编制精简比例为47.5％，宏观调控部门的公务员精简在50％以上，其中国家经贸委管理的几个国家局，公务员精简在70%左右。2003年，国务院机构改革方案提请十届全国人大一次会议审议，启动了改革开放以来的第五次大规模的机构改革。新一轮政府机构改革，国务院部委数目由29个缩减为21个。
精简机构，精减公务员，是每次政府机构改革的一个重点和难点。政府机构改革，注定要有一批公务员会离开国家机关，而目前政府公务员的社会保障制度存在着缺陷，公务员只有在政府里才能享受各种保障，一旦离开政府，各种保险就没有了保障，精减公务员就显得困难重重。公务员社会保障体制的不完善，没有公务员失业保险制度与其衔接，必将阻碍政府机构改革的进程。
（四）公务员辞职
公务员的辞职是指公务员根据本人的意愿，依照法律规定，辞去现任职务，解除和部分解除其与行政机关职务关系的法律行为或法律事实。针对全部解除与行政机关的职务关系的公务员，从辞职起到寻求到新的工作之间的期限，可视为失业。公务员辞职可分为以下两种情形：
1、机会成本辞职。当一个人把精力放在某一职业中，就失去了在其他职业中获得财富和人生价值的机会成本。公务员作为一种职业，是谋求生存和人生价值的手段。作为公务员，应该为人民服务，但是其直接动机还是为了生存。公务员有选择辞去公务员职务，谋求更好发展平台的权利。
2002年12月，在江苏盐城市县处级干部进入换届的时候，48岁的东台市市长王小平主动向市委提交了辞职报告。公务员机会成本辞职，体现了公务员人生价值多元化的一种取向。公务员辞职，适当地选择职业和工作单位，有利于人才的合理配置，而公务员失业保险制度的建立，则能为其提供了相应的经济支持。
2、引咎辞职。党的十五届六中全会指出，要建立健全领导干部引咎辞职制度。引咎辞职是针对政治责任而非过错责任。从国外的实践来看，引咎辞职者承担的责任是一种无明文规定、抽象的政治责任。国外能导致引咎辞职的原因有重大突发事件造成一定政治影响、政绩平平、能力平庸、经济危机以及私生活不检点等。引咎辞职制度是对“官本位”的突破，强化了公务员的责任意识，对于提高公务员的水平，改进公务员管理的方法，促进公务员奋发工作、能上能下机制的形成都有及其重要的意义。引咎辞职制度的推行，需要有备公务员失业保险制度作为依托和保障，解除引咎辞职的公务员的后顾之忧，使其在失业期间生活得到保障，保证引咎辞职制度得以贯彻推行。
3、过失辞退。公务员的辞退，是指国家机关依照法律规定的条件，通过一定的法律程序，在法定的管理权限内作出的解除公务员全部职务关系的行政行为。法律赋予行政机关有依照法律解除不适合继续在行政机关工作的公务员的职务关系的权力。只要符合法定的事由，行政机关就可以按照法定程序辞退公务员，并不需要事先征得公务员本人的同意。
辞退实际上是国家行政机关对公务员的一种处分行为。公务员辞退制度则赋予了国家行政机关为保证公务执行和行政效率而选择公务员的权利，以便使国家行政机关依法辞退不符合公务员条件的公务员，从而保持国家行政机关的优化和活力。《公务员暂行条例》规定了被辞退的公务员享有领取辞退费和享受待业保险的法定待遇。公务员失业保险制度应结合这一规定，从而确保辞退制度的有效执行。
（五）国外公务员失业现象的借鉴意义
在国外，公务员失业是作为一种普遍现象存在的，尤其是实行两官分途公务员制度的国家。如英国政府原本雇用了80万名工作公务员，未来10年间，80万名公务员将因被互联网的出现而取代他们的工作。美国1978年的《文官制度改革法》所规定的9项原则的第6条就是“工作成绩良好者继续任职，工作成绩不好者应当改进，不能或不愿改进工作方法以达到工作标准者予以解雇”。
国外公务员失业现象和公务员失业保险制度，为我国公务员失业保险制度提供了可以借鉴的经验，为我国公务员失业保险制度的建立创造了外部条件。
建立和完善我国公务员失业保险制度的必要性
（一）有利于促进我国政府机构改革。在我国市场经济改革过程中，必须进行与之配套的政府机构改革。政府机构设置和公务员配置、改革的一个重点是“精简机构、精简公务员”。在新一轮政府机构改革中，政府机构在精简、转换职能的同时，一部分公务员面临着分流，甚至是失业。如果缺乏公务员失业保险制度与其衔接，政府机构改革工作难以达到预期效果。
（二）有利于完善我国公务员制度。公务员制度，是由多项具体制度组成的。建立公务员失业保险制度，有利于公务员能进能出、能上能下、优胜劣汰的竞争激励机制的形成，实现公务员的合理流动，充分调动在职公务员的积极性，提高行政工作效率。
（三）有利于保障公务员的基本权利。公务员是国家行政管理活动的重要组织者和协调者，又是国家行政管理法规和政策的重要制定者和执行者，他们依法行使国家行政权力。公务员在在公务员被辞退或被开除、失去职业的情况下，有从国家或社会获得生活保障、创造再就业机会和救助的权利。公务员失业保险制度的建立，有利于保护失业公务员的生存权利。
（四）有利于促进我国人力资本的合理流动。如果让公务员从事他所不愿意、不爱好、不喜欢的工作，那势必影响公务员的精神面貌、工作士气，使公务员的才能受到制约，继而影响到公务员的工作效率，使行政机关运转受到影响。公务员失业保险制度的健全，为公务员再次选择职业提供了缓冲的物质条件，同时也有利于弱化我国公民的官本位思想，使公务员能够更现实地根据自己的条件、能力、水平、志愿及其发展的潜力等，适当地选择职业和工作单位。这样，有利于人才合理地配置，使之各尽其才，各展所能。
（五）有利于完善我国社会保障体系。建立健全统一的多层次的社会保障体系，是发展我国社会主义市场经济的重要条件。失业保险制度，是我国统一的多层次的社会保障体系的重要组成部分，属于国家法律强制实行的社会保险，建立公务员失业保险制度，首先有助于健全我国失业保险制度，并最终完善我国的社会保障体系。
建立我国公务员失业保险制度的具体内容
（一）公务员失业保险的对象、范围、结构体系和目标
1．公务员失业保险的对象、范围。通常，公务员失业保险的对象涉及两个问题：一是国家公务员的范围；二是公务员失业保险的范围。世界各国具体情况不尽相同，就公务员的范围而言，通常，有小范围、中范围和大范围的划分。根据我国国情，公务员的界定范围是以行政权力的执行机关来确定的。规定国家行政机关除了工勤人员以外的干部都列入公务员的范围，这样界定基本上属于中范围划分。就公务员失业保险范围来说，由于各种原因而离开公务员岗位，尚未找到职业岗位的都应认作是失业的公务员，而且，具有就业意愿。属于失业保险范围的公务员应包括；由于机关撤销而解散无法开工资的公务员；由于自动离职而未找到新单位的公务员；由于国家机关单位实行正常淘汰，优胜劣汰，国家依法辞退不符合条件的公务员；由于各种原因被开除的尚未找到职业，生活无保障的公务员等。考虑到公务员的引咎辞职的积极意义，凡引咎辞职的公务员，应享有失业保险的资格。
2．公务员失业保险结构体系。根据美国经济学家贝弗里奇在1942年发表的《社会保障及有关服务》中指出的主要精神，社会保障制度能带动劳动者渡过各种风险，保障劳动者的最低生活。我国公务员失业保险制度应纳入养老保险、医疗保险、伤残保险、疾病保险等社会保险体系中。公务员失业保险费主要包括管理登记、建档工作等业务费，失业公务员转岗培训费，失业公务员及家属的基本生产保障费等。
公务员失业保险制度的总体目标是建立公务员失业保险安全网，在保障失业公务员基本生活前提下，促使失业者再就业，使国家机关单位正常运行，确保社会稳定。
（二）公务员失业保险基金的筹集方式
失业社会保险基金是在国家法律保证下，以集中起来的失业保险费建立的，对因失业而造成的危险给予补偿的资金。失业保险基金的筹集，目前国际上存在6种模式：完全由政府负担；完全由雇主负担；政府与雇主两方负担；雇主与雇员两方负担；雇员与政府负担；雇主、雇员、政府三方负担。失业保险基金的缴费标准，因各国经济发达程度不同而有所差异。我国的《失业保险条例》规定，城镇企业事业单位按照工资总额的2％缴纳失业保险费；城镇企事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。
担部分应占全部筹集基金的绝大部分，公务员个人缴费部分占较小部分。同时，公务员失业保险基金的筹集应遵循基金筹集与基金支出相当的原则，采取现收现付制。首先，公务员按照本人工资的1%缴纳失业保险费，然后公务员失业保险机构根据当年的粗略估计，提请国家财政对公务员失业保险金的差额部分进行补贴，财政补贴部分应多于预算部分，以应付资金短缺或意外开支。
（三）公务员失业保险的发放
1、失业保险金的等待期。许多国家都明确规定了劳动者失业后失业保险金给付的等待期，这样有利于减轻社会保险机构的负担。国际劳工组织1952年第102号公约第24条准许的最长期限为7天，目前各国的等待期一般都在7天之内，如澳大利亚为6天，芬兰为5天，爱尔兰为3天，也有一些国家取消了等待期，如乌拉圭、荷兰、葡萄牙、西班牙等国。而加纳等待期为30天，厄瓜多尔为60天。我国《失业保险条例》对失业保险金领取等待期的定义是，即城镇企业事业单位应当及时为失业公务员出具终止或者解除劳动关系的证明，告知其按照规定享受失业待遇的权利，并将失业公务员的名单自终止或者解除劳动关系之日起7日内报社会保险经办机构备案。城镇企业事业单位职工失业登记，失业保险自办理失业登记之日起计算。因此，应将公务员失业金领取的等待期加以规定。
2、失业保险金的给付期。我国的失业保险金发放期限是根据失业职工失业前的工作时间确定的。目前，公务员失业保险金的给付期参照公务员工作年限确定（参见表1）。通常工作时间1年以下的不发放失业保险金；累计工作时间5年以上不足10年的，享受失业保险待遇的最长期限为18个月，累计工作时间10年以上的，享受失业保险待遇的期限最长为24个月。
公务员累计工作年限/年
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14上
领取失业保险金期限/月
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
21
22
23
24
3、失业保险金的发放标准。各国发放标准主要有三种模式：（1）按失业前工资的一定比例给付，如匈牙利第一年为纯收入的70%，第二年为50%；（2）按绝对金额每日给付，如澳大利亚，有需赡养配偶的已婚者最高为每周268.2澳元；21岁以上没赡养负担的单身为148.65澳元；18—20岁无赡养负担的为80.90澳元；18岁以下无赡养负担的单身者最高为67.25澳元；单身有赡养负担为160.8澳元。（3）按日绝对金额加上工资的一定比例给付，如日本为工资收入的60—80%。任     我国《失业保险条例》规定，失业保险金的发放标准，按照低于当地最低工资标准，高于城市居民最低生活标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。结合《失业保险条例》规定及我国各地区经济发展不平衡的特点，公务员失业基金可采取按月绝对金额发放的标准，由各省、自治区、直辖市人民政府根据本地实际情况，考虑本地生活水平，制定统一的标准，公务员和其他社会成员应领取相同的失业社会保险金。对切实困难的公务员可适度增加给付金额。
建立和实施公务员失业保险的制度和法律体
建立和实施公务员失业保险应着重解决的问题
（一）采用社会统筹与个人账户相结合的办法
建立个人账户，使保险缴费情况与失业后的失业保险金挂钩，多缴，多积累、多得；少缴，少积累，少得；不缴，无积累，不得。通过改革保险制度，建立个人帐户制度，把公务员失业保险的社会统筹与激励机制有机联系起来，把工作业绩同失业保险联系起来，从而建立与社会主义市场经济体制相适应的公务员失业保险制度。
（二）制定科学的公务员失业保险基金管理与运营制度
1、设立公务员失业保险基金。应注意的问题：1）应借鉴、参考国外公务员失业保险基金的有关规定及我国在失业保险基金设立方面的经验和教训，科学、合理地确定公务员失业保险基金的构成、筹集及负担比例、支出项目、管理监督等内容；2）要考虑到公务员在职业性质、经费来源等多方面都同企业职工存在区别，尤其是公务员承担着组织和协调国民经济和社会发展的重要责任，因此，公务员的失业保险经费应主要由国家负担；3）要加强对公务员失业保险基金的管理，建立健全公务员失业保险基金使用和管理的制衡机制和监督机制，建立由财政、审计、银行、工会等部门参加的失业基金管理委员会，严格审批公务员失业保险基金年度预算和年度决算。
2、公务员失业保险基金的保值增值，是整个社会保险事业生存和发展的关键。只有避免基金的贬值和流失，并努力使基金不断增值，才能保证将来的正常支付，以确保公务员失业保险制度的牢固建立和健康发展。
（三）公务员失业保险的管理体制
1、机构管理。1998政府机构改革成立了劳动和社会保障部，各省、自治区、直辖市建立了劳动和社会保障厅（局），初步建立了一个由国家统一协调、各级政府的劳动保障部门实施专业管理的分层次的失业保障体制。但是由于我国保险事业起步较晚，在管理体制上有待于进一步健全。为了使失业保障制度实现有效地运行，必须建立统一的失业保障的管理机构，失业保险可以省级统筹层次进行管理。因此，公务员中的失业人口也应纳入统一失业保障的管理机构内，实行统一管理。
2、基金管理。1）基金收支分开。省、自治区、直辖市财政部门应负责公务员失业保险基金筹集，而公务员失业保险基金的发放，则应由银行等金融机构依据失业公务员的个人帐户进行给付。同时，要建立由财政、审计、劳动保障、银行等部门及公务员代表参加的失业保险基金管理委员会，切实加强对基金筹集、使用的管理和监督，严格审批公务员失业保险基金年度预算和年终决算，把失业保险基金的使用真正纳入财政检查和审计部门的监督范围，做到专款专用，并建立审计监督制度。2）基金增值。社会保障基金应进行投资使之增值，而不应单纯作为一种储备基金使用，可积极研究探索失业保险基金增值的有效途径，将部分结存的失业保险基金购买国家重点基础性建设项目的债券，购买企业债券，购买业绩优秀的股票，条件成熟时也可入市进入资本市场运营，如进行房地产开发等，以实现失业保险基金保值增值的目标。
（四）失业公务员再就业
目前，各国开始注意失业保险促进再就业功能的发挥。江泽民在十五大报告中曾经指出：“党和政府要采取积极措施，依靠社会各方面的力量，关心和安排下岗职工生活，搞好职业培训，拓宽就业门路，推进再就业工程。广大职工要转变就业观念，提高自身素质，努力适应改革和发展的新要求。”实施公务员失业保险的目的是：
1、在经济方面给予适当帮助，加强公务员职业培训服务。
2、促进重新就业，公务员本人应提高自身素质，为再就业创造条件。
公务员失业保险制度与法律规范
(一)公务员失业保险的法规建设和失业保险法制化
公务员失业保险起步较晚。1995年国家颂布的《保险法》对保险业的资金运营从法律上进行了规定。然而，对公务员失业保险，还须建立具有权威和普遍约束力的失业保险法律、法规体系、活动准则和行为规范，才会使公务员失业保险工作得到落实和执行。目前，我国仅有《劳动法》和《公务员暂行条例》等对公务员失业保险进行了原则性规定，而缺乏对公务员失业保险进行具体规定的法律、法规．因此，必须尽快加强公务员失业保险的立法工作：1、要在宪法中增补失业保险的条款，以增强失业保险法制建设的权威性；2、要加快制定《公务员法》和《社会保障法》3、要通过制定专门法规，如《失业保险法》或完善现有的《失业保险》，对公务员失业保险作出具体明确规定，4、要明确和制定《失业保险收缴和增值条例》及其违法的法律责任和处罚条款，以发挥公务员失业保险法律的威慑力。
(二)建立统一的公务员失业保险管理机构
长期以来，我国的社会保障管理体制形成了多头分散管理的格局，政出多门，缺乏完整的立法和统一的管理办法，民政，劳动、人事、卫生、组织、工会等部门都充当了社会保险管理者的角色，影响了我国社会保障事业的健康发展．第九届全国人民代表大会第一次会议通过的政府机构改革方案中，规定设立劳动和社会保障部，统管全国社会保障工作．公务员失业保险工作作为社会保障工作的重要组成部分，理所应当纳入劳动和社会保障部的职责范围，并应成立具体统管公务员失业保险工作的部门。其主要职责是制定公务员失业保险的法规、制度和政策，监控和协调公务员失业保险工作的运行等。各级地方人民政府的劳动和社会保障厅(局)也要设立具体管理公务员失业保险的机构，统一经办各地公务员的失业保险工作．这样，就可以在全国建立起公务员失业保险网络体系。
(三)促进公务员失业保险制度与其他具体社会保障制度之间的协调和配套改革
1、改革完善公务员养老保险制度．应尽快建立和推行社会统筹和个人帐户相结合的养老保险基金统筹模式，并采取养老保险金待遇分段给付的办法，以保障失业公务员的法定权益，为其再就业创造条件，并促使公务员养老保险制度同企业养老保险制度相衔接。
2、改革，完善公务员医疗保险制度．公务员失业后，也应该实行大病医疗费用统筹和个人帐户相结合，保证他们生病能得到及时医治。
3、建立完善公务员伤残保险制度．国家应制定出相应的，合理的法规或政策，对公务员在职期间的伤残保险作出规定，同时也要考虑到公务员伤残后失业或失业后伤残的生活问题。
4、深化公务员住房制度的改革．目前，我国职工的住房制度已取消实物性福利分房，实行住房货币化的分配政策，逐步推行职工住房个人所有化，这样可为公务员失业保险制度推行奠定基础。
5、改革用工制度，规范、完善“再就业工程”．公务员失业保险管理机构在政策允许的前提下，应积极开辟力所能及的生产自救活动和就业渠道，为促进失业公务员再就业提供机会和创造条件。
小 结 ]
本章详细分析了公务员保障方面存在的问题和改革，提出加大创建公务员失业保险制度的力度的重要性，阐述了如何建立和实施公务员失业保险的制度和法律体系。
重点与难点：公务员保障方面存在的问题、公务员失业保险制度与法律规范
[ 练 习 ]
（1）名词解释
公务员保障制度
（2）填空题
1. 公务员法的执行有两种基本形式：法律的___、法律的____。
2. 公务员法执行的机构有：____________________________。
3. 我国的公务员申诉受理机构基本属于____。有权受理公务员申诉的机关有三：_______________________________________________。
（3）简答题
公务员保障制度存在的问题
（4）论述题
一、 建立我国公务员保障制度的原则
二、 我国公务员保障制度的改革思路
三、 建立和实施公务员失业保险应着重解决的问题
案例分析 ]
1.要求王某提前退休的决定合乎规定吗?
王某，女，52岁，河南省某县乡政府干部。1967年参加工作，连续工龄31年。98年6月，王某所在乡开始精简机构，实行人员分流。定编42人，现有在职机关干部62人。乡领导认为王某已符合公务员提前退休的条件，为其办理了手续，待达到退休年龄后再正式办理退休。这期间，王某的福利待遇不变，工资调级也不受影响，只相当于提前让出了一个岗位。王某发现自己未在公务员过渡之列，便找领导咨询，被告之她须提前退休。但王某不愿提前退休，并且认为自己在政治和业务各方面都完全符合过渡条件。为此，她向县人事争议仲裁办公室申请仲裁。
县人事争议仲裁办公室受理后，经深入细致的调查取证，认为，《国家公务员暂行条例》对公务员适用强制退休和自愿退休的条件有明确规定，王某的情况显然不符合应当退休即强制退休的条件，即使达到自愿退休标准，也必须由本人提出要求并经任免机关批准，这是不可忽视的前提条件。王某所在单位在其本人未表达退休意愿，又未经任免机关批准的情况下，让其[提前退休，缺乏法律依据。而且，王某的个人条件也确实符合国家、本省、市推行公务员制度，实施国家行政机关工作人员向公务员过渡的有关规定。因此，该乡的决定是欠妥的，经裁定予以取消，应为王某安排工作。
2.辞退应该严格执行有关规定条件
刘某，男，36岁，河北省某市政府科员。1995年进入单位以来，工作比较积极主动，还曾被评为先进工作者。但是最近几年，刘某生活中发生若干变故，促使其急欲改变自身经济状况。刘某先是在朋友开的公司里揽点无须坐班的活儿干，后来又找了几份兼职。于是，有时在上班时抽空干点私活，有时索性只在单位点个卯，就去忙兼职。如此一来，对待机关的本职工作自然越来越漫不经心，有好几回还因为失误影响了同事的工作进程，给单位带来损失。同事和领导都对其提出过劝戒，刘某每回也都表示接受批评，以后注意，但工作并没有多大改进。结果在年度考核中，已经连续两次被评为不称职，单位最终决定将其辞退。刘某向有关部门提出申诉，申明自己因经济困难确实需要多一些收入渠道，并表示了改正的决心，今后一定尽力先安排好自己本职工作
前文提到，我国公务员失业保险