行政公诉权与我国宪政架构的契合性

刘润发

2011年08月22日11:13    来源：《检察日报》     手机看新闻

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　　□通过立法赋予检察机关对于侵犯国家利益或公共利益的行政主体的行为行使行政公诉权，可以“补强”对国家利益和公共利益的保护。

　　□将公诉权导入到行政诉讼中，既是检察机关法律监督权的自我完善，也是维护国家和人民利益的重要途径。

　　行政公诉权是指检察机关认为行政主体损害或危及国家利益或社会公共利益以及不特定多数人合法权益的行政违法行为，在无人起诉或当事人无法起诉等情况下，代表国家将该行为(包括作为或不作为)提交人民法院进行审判并在诉讼中行使相应权力的一种诉讼权力。从宪政的角度看，国家权力的演进过程，正是对国家权力进行制衡的历史。我国的宪政架构虽然没有像西方国家那样实行“三权分立”，但其设置理论同样遵循着权力制衡的基本要义。行政公诉权作为检察权的子权力，也具有国家权力的共性，即它蕴含着权力分立与权力制约的基本原理。

　　一、行政公诉权与我国宪政架构的协调性

　　从宪政上讲，权利是基础，权力来源于权利，权力要保障和增进权利，执政为民，这是民主宪政的要求。检察官自创设以来，自始具有介于警察、法官两者之间中介性质，此一问题，同时寓含检察官在国家权力定位问题之解决方向。尽管行政公诉权仅仅是检察权的一种权能，但它仍然是国家权力分化的结果。而且它是现代民主宪政制度的重要力量。正如法国法学家狄骥指出，国家权力不能仅仅建立在强力的基础上，只有在法律的约束下，为社会合作提供服务的国家权力才是正当的权力……握有公共权力的人们只有为了确保共同的合作才能使这种权力合法地运作起来。笔者认为，行政权的加强，创制法律和作出决策的范围的扩大，这些都要求对行政权加强限制。正是由于行政权的扩大，我国建构行政公诉权才具有限制行政权恣意的正当性。

　　行政权过于强大在西方国家也是不争的事实。究其原因，除了宪政架构中部分权力的失衡以外，还有人性的弱点。英国著名学者阿克顿说:“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。伟大人物也几乎总是一些坏人，甚至当他们施加普通影响而不是行使权威时也是如此;而当你以自己的行为增强上述趋势或由权威导致的腐败真的出现时，情形更是如此。”现实中，有的执法人员在行政管理过程中违反职责，甚至滥用职权或渎职损害公共利益，一个重要的原因就是法律缺乏对政府及其工作人员的有力监督。虽然我国法律设置了诸多对政府及其工作人员的内部监督条款，但大部分均因过于原则、过于抽象而形同虚设。这就客观上为执法人员滥用职权提供了可乘之机。因此，加强对政府及其工作人员的司法监督应是我国建构行政公诉权的客观需要。通过立法赋予检察机关对于侵犯国家利益或公共利益的行政主体的行为行使行政公诉权，可以“补强”对国家利益和公共利益的保护。这样，不仅有利于克服政府及其部门利益的“合法化”，而且能够尽量减少政府自利的生存空间，从源头上遏制行政违法或侵权的发生。当前，部分行政权的滥用不能完全归咎于我国的政治体制设计，而是宪法的制度安排，特别是检察权对行政权监督制约功能还没有充分发挥出来，因此行政公诉权在这个意义上应当发挥更加重要的规制作用。

　　行政公诉权对行政权的监督是通过启动司法审查程序来实现的，这种监督具有外部性、经常性、具体性、最终性等特点，能够有效地制约行政权。由于行政诉讼的特殊性，如果不赋予检察机关提起行政诉讼的权力，就很可能会导致诉讼秩序的混乱，从而无法完全排除诉讼障碍。从另一个角度来讲，检察机关提起诉讼表现为对违法当事人的监督，检察机关参与诉讼表现为对诉讼中违法行为的监督，检察机关提出抗诉表现为对法院审判的监督与制约，但案件的最后决定权仍在法院，因而不会形成对审判权的侵犯。相反，检察机关的这些监督方式会促进法院排除外界干扰，客观公正地维护社会主义法制的统一。从维护国家和社会公共利益的基本职能来考虑，我国的检察机关最适合担当监督法律统一正确实施这一重要职责。可见，检察机关维护国家和社会公共利益已包含在法律监督职能之中。因此，将公诉权导入到行政诉讼中，既是检察机关法律监督权的自我完善，也是维护国家和人民利益的重要途径。

　　二、行政公诉权在我国宪政架构中的功能定位

　　功能是表征事物本身与其存在环境关系的一个范畴。根据《现代汉语词典》的解释，功能是指事物或方法所发挥的有利的作用。行政公诉权符合我国宪政架构中的权力配置原理，其主要功能有三:

　　第一，促进行政立法的科学化、法治化。目前，我国行政诉讼法主要是解决行政机关作出具体行政行为的合法性问题，但排除了人民法院对抽象行政行为的司法审查。虽然我国《立法法》对行政立法的权限和程序等作了相关规定，但是行政立法权越位的现象时有发生。随着诉讼的民主化和法治化，抽象行政行为终将会接受司法审查的制约，这是行政诉讼制度发展的必然结果。因此，法律应当赋予行政公诉权对部分行政立法予以监督之责。这就需要为行政公诉权与行政立法权设定一定的界限。否则，行政公诉权有可能会侵犯行政立法权。也就是说，行政立法权必须交给一个有确切边界的政治实体，未经法律授权，任何行政机关不得违法制定规范性文件。同时，行政公诉权必须在法治限度内予以有效配置，以最大限度地维护公共利益。

　　第二，保障行政权运行的规范化、制度化。行政权力主要按“命令B服从”的规则运行，它意味着一方对另一方的支配。由于与立法权、司法权等其他国家权力相比，行政权最经常、最广泛、最直接地涉及行政相对人———公民、个人、组织的权益，且行政权实施的程序远不及立法权、司法权行使的程序严格、公开，从而行政权最容易滥用和腐败。在现代行政关系中，行政权力既具有权力的特性，又具有义务的特性。其中，行政权力的权力特性表现在它具有效能性、管理性、命令性和能动性;行政权力的义务特性表现在它具有执行性、公益性、责任性和法律性。可见，行政权在职责内容上具有管理性质，它的运行总是积极主动地干预人们的各种社会活动，这足以表明行政权具有极大的主动性、扩张性。正因为如此，行政权如果在缺乏监督、制约和控制的情况下，政府就会容易滥用权力，甚至诱发权力“寻租”，以至于侵犯公民的合法权利。因此，必须对行政权力加以监督。行政公诉权作为一种法权，它蕴涵了法治政府依法行政的基本要义。在这个层面上说，行政公诉权的确立是依法行政的重要力量。建立行政公诉权制度，就是要加强司法权对行政权的制约和影响，实现行政的法治化，特别是要密切关注行政权力与公民权利之间的平衡。“以权力约束权力”是以一种权力制约另一种权力;“以权利约束权力”是通过对公民权利的保障来实现对权力的制约。行政公诉权实际上是这两种制约机制的最佳结合。因为行政公诉权既是一种国家权力，也是一种国家诉权。

　　第三，提升行政审判权威。审判权是审理权和裁判权的合称，为法院所专有，是一种排他性的权力。司法公正在很大程度上依赖于司法程序的公正，而程序是否公正，在很大程度上取决于审判权与诉讼权利的配置。事实证明，检察机关行使行政公诉权，既不会弱化法院审判权行使的独立性，也不会打破原被告之间完全平等的格局。相反，检察机关运用行政公诉权，既可以约束行政权的恣意膨胀，又可以监督人民法院和当事人的诉讼活动，确保国家或公共利益免遭损害，最终维护司法权威，实现司法公正和社会正义。检察机关对行政诉讼活动实行监督，其目的不是要削弱乃至损害审判权威，而正是要维护和保障审判权威。这样既可以促使人民法院增强责任感，独立行使审判权，严格依法审理行政案件，又可以克服法院独家办案可能出现的片面性，防止冤假错案的发生。检察机关通过自己的监督活动，促使审判机关纠正自己在审判活动中存在的某些司法不公的问题，排除各种影响审判权威的因素。检察机关不是通过削弱乃至损害审判权威的办法，提高、增强自己的法律监督权威，而是通过自己的有效的法律监督活动，在维护、提高审判权威的同时，提高自己的法律监督权威，最终提高和保障国家的司法权威。行政公诉权是审判权制约行政权的媒介。检察机关对行政诉讼活动的监督不会导致诉讼主体诉讼能力的失衡，也不会破坏诉讼主体地位的平等原则。从法治层面看，检察机关通过行使相应的诉讼权力参与到行政诉讼中，既是对行政主体有可能诱发行政权膨胀的一种制约，也是对审判活动以及当事人诉讼活动的一种监督。从当事人层面看，检察机关行使行政诉讼监督权，不是限制当事人意思自治，实际上是为行政相对人提供了一种新的救济手段。

　　(作者单位:湖南省人民检察院)