九乡新闻网陕西西凤投资:以推进党内民主为目标完善党代会制度
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以推进党内民主为目标完善党代会制度 卢文华 2011年08月15日15:16 来源：《学习时报》 以推进党内民主为目标完善党代会制度--中国共产党新闻 
党代表大会制度是以党章为根本、以民主集中制为核心的制度化体系中最基本的民主制度，从根本上规定和影响着党内民主其它制度的建设，是党内民主最基本的实现形式。党内民主的其它制度，都在很大程度上依赖于和服务于党代表大会制度，集中到党代表大会制度。分析党代表大会制度现实的发展完善路径，对积极推动发展党内民主，在新的历史条件下提高党的建设科学化水平有着重大意义。
体制层面。党代表大会制度存在和活动于党和国家的整体体制中。从党的组织体制上来说，要理顺党代会与党委会的授权关系，进一步明确规范党代会与全委会、常委会的职责权限，分别规范其集体决策的事项和范围，着力构建结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的党内权力运行机制，着力构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系，使党代表大会在党内政治生活中的最高决策地位和最高监督地位得以体现和实现，使全委会在党代会闭会期间在其决策议事范围内发挥集体决策和执行作用，使常委会在党代会闭会期间在其职责范围内发挥议事协调功能和执行作用。从国家组织体制上来说，要理顺党代会与人代会、政协会的关系，并进行相应的配套改革。其关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，在顶层设计上界定好党代会与人代会、政协会的各自权力和职责，使它们在党的领导下形成一盘棋的局面，实现统一协调、高效务实的目标，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家，发展社会主义民主政治。
机制层面。要以尊重和保障党员主体地位和民主权利为根本前提，把机制层面的改革落实到会前、会中和闭会期间的各个环节中，把扩大党内民主的实际效果作为落脚点，在积极稳妥、渐进有序的改革中发展完善。
第一，会前：提高党代会筹备工作中的民主。一是提高选举代表中的民主。代表素质高，参政议政能力强，代表覆盖面广，党员群众公认度高，代表大会的质量才能有基本保障。在党代会代表构成中，应本着这样的理念：代表的素质和先进性是“刚性”要求，代表的结构比例是“指导要求”。落实“刚性”，就是要提高推选代表的民主程度，保证党员对代表的选举权。其关键是在党内引入和规范竞争选举，积极探索扩大基层党代表的公推直选和直接选举，使选举能真正体现和代表选举人的意志，真正激活和激发代表的代表意识，在选举人和被选举人之间建立和形成良性的联系机制与刚性的约束机制；落实“指导性”要求，就是要本着精干高效的原则，在适当收缩现在各级党代会规模的基础上，统筹兼顾，合理确定代表的名额和比例。其关键是要适当降低领导干部党员代表比例，提高基层一线具有履职和参政议政能力的党员代表的比例。在调整界别代表比例方面，应特别划出老干部、妇女、理论界、新经济组织、新社会组织等界别，进行专项推选。二是提高“两委”候选人提名制度中的民主。新一届“两委”（党的委员会和纪律检查委员会）候选人的提名是整个党代会选举工作的基础，改革和完善党代会选举制度应从完善“两委” 候选人提名制度开始。要改变候选人单纯由上级党委推荐提名的方式，实行上级党委提名、党代会代表联合提名以及党员个人自荐竞选提名等多种提名方式相结合，进一步扩大参加推荐候选人的范围，扩大候选人提名工作的透明度。三是提高党代会报告起草中的民主。起草报告要结合当前和今后一个时期经济社会发展状况和党的建设的实际，发扬民主、广泛调研、集中智慧。报告初稿形成后，在党代会召开前应将初稿以书面形式印发到本届代表和新选出的新一届代表手中，使广大代表有充分时间对本届委员会的工作作出评价、就今后几年的工作提出建议。报告初稿在提交大会审议前，要在本届代表和新选出的代表中广泛征求意见。
第二，会中：扩大民主，开好大会。一是扩大代表审议“两委”工作报告中的民主。审议党的委员会和纪律检查委员会的工作是大会的重要议程。要进一步明确“两委”报告工作的范围和要求，使代表有更大的知情权和监督权。“两委”的工作报告通常包括总结以往的工作和对今后工作的建议，要探索解决新一届代表审议上一届“两委”工作报告，妥善解决由上届领导人部署下届工作等不合理的问题。二是加快推行党代表提案制度。探索借鉴各级人民代表大会代表提案制度的经验和做法，对代表提案议题的范围、代表提案的形式和程序、代表提案的处理和处理结果的回复等，建立一整套科学简洁的规范。三是改进大会表决方式。通过决定或决议，充分尊重代表的意愿，允许不同意见的存在，不追求表面上的全体一致。根据人事问题和其他重要问题的不同性质，有所区别地采取无记名表决、记名表决、举手表决、电子表决等不同表决方式，使所有代表、委员大胆而充分地表达自己的意愿，改变一些代表、委员随意画圈、盲目附和的现象。
第三，闭会期间：继续发挥党代会和党代表的作用。一是开发利用好体制内的党内民主制度资源。在党内民主制度体系中，党的代表会议是列宁当年为了弥补党代表大会年会制的不足而创立的。对于我们党来说，在当前党代会普遍未实行常任制的条件下，认真贯彻现行党章规定的党的代表会议制度（“党的中央和地方各级委员会在必要时召集代表会议，讨论和决定需要及时解决的重大问题。”），更是坚持和完善党代表大会制度的一种重要党内民主形式。至于基层党员大会，它是发展和完善基层党内民主的重要制度资源。基层党组织（包括党员人数不是太多又比较集中的基层委员会）发展民主的方向和目标是建立健全党员大会制度，实行直接民主，而不是间接民主或代议制民主。因此，从用好体制内党内民主制度资源的角度上来说，党的代表会议和党的基层党员大会对于坚持和完善党的代表大会制度，积极推动党内民主发展，有着重要的实践意义。二是落实和完善党代表大会代表任期制。党代会常任制试点工作从1988年起至今已历经 20多年，但仍然处于“试行”而不是“普遍推行”阶段。总结试点工作经验，从专家学者到决策机关形成了比较一致的共识：普遍推行党代会常任制的条件还不具备，但在继续探索破解党代会常任制试点中的困境的同时，可普遍实行党代表大会代表任期制。党代表大会代表任期制本身就是在总结党代会常任制试点经验的基础上提出来的，也是完善党的代表大会制度的重大举措。党的十六大总结了一些地方在进行党代会常任制试点中，探索实行党代表任期制的经验，提出“积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”。党的十七大正式提出了“实行党的代表大会任期制”的新要求。为贯彻党的十七大精神，中央在认真总结各地做法和经验的基础上，制定了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，并于2008年5月5日正式印发全党执行。这对于确保各级党代会代表履行职责、发挥作用，保障代表权利，提供了制度保障。党的十七届四中全会进一步强调：“落实和完善党代表大会任期制，建立健全代表参与重大问题决策、参加重要干部推荐和民主评议、列席党委有关会议、联系党员群众等制度和办法”，这为探索党代会闭会期间继续发挥党代表作用指明了方向。
党代表大会制度是以党章为根本、以民主集中制为核心的制度化体系中最基本的民主制度，从根本上规定和影响着党内民主其它制度的建设，是党内民主最基本的实现形式。党内民主的其它制度，都在很大程度上依赖于和服务于党代表大会制度，集中到党代表大会制度。分析党代表大会制度现实的发展完善路径，对积极推动发展党内民主，在新的历史条件下提高党的建设科学化水平有着重大意义。
体制层面。党代表大会制度存在和活动于党和国家的整体体制中。从党的组织体制上来说，要理顺党代会与党委会的授权关系，进一步明确规范党代会与全委会、常委会的职责权限，分别规范其集体决策的事项和范围，着力构建结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的党内权力运行机制，着力构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系，使党代表大会在党内政治生活中的最高决策地位和最高监督地位得以体现和实现，使全委会在党代会闭会期间在其决策议事范围内发挥集体决策和执行作用，使常委会在党代会闭会期间在其职责范围内发挥议事协调功能和执行作用。从国家组织体制上来说，要理顺党代会与人代会、政协会的关系，并进行相应的配套改革。其关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，在顶层设计上界定好党代会与人代会、政协会的各自权力和职责，使它们在党的领导下形成一盘棋的局面，实现统一协调、高效务实的目标，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家，发展社会主义民主政治。
机制层面。要以尊重和保障党员主体地位和民主权利为根本前提，把机制层面的改革落实到会前、会中和闭会期间的各个环节中，把扩大党内民主的实际效果作为落脚点，在积极稳妥、渐进有序的改革中发展完善。
第一，会前：提高党代会筹备工作中的民主。一是提高选举代表中的民主。代表素质高，参政议政能力强，代表覆盖面广，党员群众公认度高，代表大会的质量才能有基本保障。在党代会代表构成中，应本着这样的理念：代表的素质和先进性是“刚性”要求，代表的结构比例是“指导要求”。落实“刚性”，就是要提高推选代表的民主程度，保证党员对代表的选举权。其关键是在党内引入和规范竞争选举，积极探索扩大基层党代表的公推直选和直接选举，使选举能真正体现和代表选举人的意志，真正激活和激发代表的代表意识，在选举人和被选举人之间建立和形成良性的联系机制与刚性的约束机制；落实“指导性”要求，就是要本着精干高效的原则，在适当收缩现在各级党代会规模的基础上，统筹兼顾，合理确定代表的名额和比例。其关键是要适当降低领导干部党员代表比例，提高基层一线具有履职和参政议政能力的党员代表的比例。在调整界别代表比例方面，应特别划出老干部、妇女、理论界、新经济组织、新社会组织等界别，进行专项推选。二是提高“两委”候选人提名制度中的民主。新一届“两委”（党的委员会和纪律检查委员会）候选人的提名是整个党代会选举工作的基础，改革和完善党代会选举制度应从完善“两委” 候选人提名制度开始。要改变候选人单纯由上级党委推荐提名的方式，实行上级党委提名、党代会代表联合提名以及党员个人自荐竞选提名等多种提名方式相结合，进一步扩大参加推荐候选人的范围，扩大候选人提名工作的透明度。三是提高党代会报告起草中的民主。起草报告要结合当前和今后一个时期经济社会发展状况和党的建设的实际，发扬民主、广泛调研、集中智慧。报告初稿形成后，在党代会召开前应将初稿以书面形式印发到本届代表和新选出的新一届代表手中，使广大代表有充分时间对本届委员会的工作作出评价、就今后几年的工作提出建议。报告初稿在提交大会审议前，要在本届代表和新选出的代表中广泛征求意见。
第二，会中：扩大民主，开好大会。一是扩大代表审议“两委”工作报告中的民主。审议党的委员会和纪律检查委员会的工作是大会的重要议程。要进一步明确“两委”报告工作的范围和要求，使代表有更大的知情权和监督权。“两委”的工作报告通常包括总结以往的工作和对今后工作的建议，要探索解决新一届代表审议上一届“两委”工作报告，妥善解决由上届领导人部署下届工作等不合理的问题。二是加快推行党代表提案制度。探索借鉴各级人民代表大会代表提案制度的经验和做法，对代表提案议题的范围、代表提案的形式和程序、代表提案的处理和处理结果的回复等，建立一整套科学简洁的规范。三是改进大会表决方式。通过决定或决议，充分尊重代表的意愿，允许不同意见的存在，不追求表面上的全体一致。根据人事问题和其他重要问题的不同性质，有所区别地采取无记名表决、记名表决、举手表决、电子表决等不同表决方式，使所有代表、委员大胆而充分地表达自己的意愿，改变一些代表、委员随意画圈、盲目附和的现象。
第三，闭会期间：继续发挥党代会和党代表的作用。一是开发利用好体制内的党内民主制度资源。在党内民主制度体系中，党的代表会议是列宁当年为了弥补党代表大会年会制的不足而创立的。对于我们党来说，在当前党代会普遍未实行常任制的条件下，认真贯彻现行党章规定的党的代表会议制度（“党的中央和地方各级委员会在必要时召集代表会议，讨论和决定需要及时解决的重大问题。”），更是坚持和完善党代表大会制度的一种重要党内民主形式。至于基层党员大会，它是发展和完善基层党内民主的重要制度资源。基层党组织（包括党员人数不是太多又比较集中的基层委员会）发展民主的方向和目标是建立健全党员大会制度，实行直接民主，而不是间接民主或代议制民主。因此，从用好体制内党内民主制度资源的角度上来说，党的代表会议和党的基层党员大会对于坚持和完善党的代表大会制度，积极推动党内民主发展，有着重要的实践意义。二是落实和完善党代表大会代表任期制。党代会常任制试点工作从1988年起至今已历经 20多年，但仍然处于“试行”而不是“普遍推行”阶段。总结试点工作经验，从专家学者到决策机关形成了比较一致的共识：普遍推行党代会常任制的条件还不具备，但在继续探索破解党代会常任制试点中的困境的同时，可普遍实行党代表大会代表任期制。党代表大会代表任期制本身就是在总结党代会常任制试点经验的基础上提出来的，也是完善党的代表大会制度的重大举措。党的十六大总结了一些地方在进行党代会常任制试点中，探索实行党代表任期制的经验，提出“积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”。党的十七大正式提出了“实行党的代表大会任期制”的新要求。为贯彻党的十七大精神，中央在认真总结各地做法和经验的基础上，制定了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，并于2008年5月5日正式印发全党执行。这对于确保各级党代会代表履行职责、发挥作用，保障代表权利，提供了制度保障。党的十七届四中全会进一步强调：“落实和完善党代表大会任期制，建立健全代表参与重大问题决策、参加重要干部推荐和民主评议、列席党委有关会议、联系党员群众等制度和办法”，这为探索党代会闭会期间继续发挥党代表作用指明了方向。
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