九乡新闻网阿卡姆地下世界:葛剑雄：从古代历史看中国县制改革方向
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葛剑雄：从古代历史看中国县制改革方向
2011年07月28日 14:18
来源：资治文摘 作者：葛剑雄
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核心提示：中国地方行政区划改革的重点，应该是充分发挥县级政区的作用，增强它的实际功能，弱化、虚化并最终取消市（地）一级，由省直接管县。
本文摘自《资治文摘》2007年第9期，作者：葛剑雄，原题：《葛剑雄：从历史看中国县制改革方向》
中国县政
中国现行的地方行政区划有省、市（地级）、县、镇乡四级，以及与此相应的中央直辖市、民族自治区、特别行政区、生产建设兵团，民族自治州、盟、市辖区，县级市、民族自治县、旗、县级区以及县以下政区。在所有的政区中，县是历史最长、形成最早、相对最稳定的一级。中国有些县的名称和治所从先秦至今从未改变，有的县的辖境也长期稳定。而其他层级的政区，有的形成较晚，持续时间不长，有的很不稳定——不仅名称和治所多变，辖境变化无常，连存在的时间也悬殊。显然，这都与县级政区的功能有关。
县是随着分封制的瓦解而形成的，也是随着中央集权制度的建立和巩固而稳定的。在实行分封制的年代，天子与各级诸侯直接统治的范围有限，没有必要在统治区内再设置行政区。在实行实物或人力贡赋制的条件下，行政管理的内容和方式都比较简单，大小诸侯及他们的家臣完全可以胜任。而基层诸侯的内部事务，基本上都是通过宗族来管理和协调的。随着诸侯间兼并的加剧，相当多的小国被大国所灭。这些被灭的小国，往往就由战胜国的国君直接统治，而不再分封给新的诸侯。而这些小国一般都处于大国的边缘，离国君所在地有一定距离，自己直接统治鞭长莫及，因此“县”（或称为“郡”）应运而生。国君派遣县的行政长官管理这些区域，他们直接听命于国君，定期向国君报告，所收赋税也全部上缴于国君。随着疆域的扩大，这类“县”越设越多，以至都由国君直接统治也会顾此失彼，于是又在县以上设立了“郡”，由一个郡管理下辖的若干县，这样就形成了郡和县两级政区并由郡统县的体制。战国后期，各国已普遍建立了郡县制，到秦始皇灭六国，建立中央集权制度，郡县制也推广到全国。到秦末，郡增加到50个左右，县估计有近千个。在这一过程中，县基本上是一个设立和规范的过程，而它的上一级郡则已经过了多次调整和变化。
秦朝以后，总的来说，县的数量是在逐渐增加的，主要原因是疆域的扩大、人口的增加、经济的发展，大多出于治理的需要。秦朝有效统治的疆域不会超过300万平方公里，清朝的极盛疆域有1300多万平方公里，今天的中国领土面积为960万平方公里，但县的数量不过增加了两倍有余，目前是2200多个。从一个县平均的管理面积来说，并没有太大的增加。东部和农业地区基本没有什么增加。公元初的西汉有6000多万人口，设1500多个县级单位，平均每个县4万左右。今天的13亿人口分布在2200多个县级政区，平均每个县超过50万，增长了10多倍。可见县所管理的事务和其总量是在不断增加的。
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